新時代深化稅制改革方向探索

陳勇

自黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國大幅減稅降費，分步驟全面推開營改增，停止了征收66年的營業稅，累計減稅2.1萬億元。黨的十九大報告明確提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”這一未來我國稅收體制改革的新任務。稅收制度改革在新時代背景下如何向縱深推進，無疑需要研究新思路、探索新辦法。

一、新時代深化稅制改革為何而來

黨的十九大報告做出的兩個重要判斷反映了黨和國家事業發展的重點要求：一是中國特色社會主義進入了新時代。這意味著近代以來久經磨難的中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。從稅改的角度來看，意味著以前沒考慮到的事，現在應該考慮到了;以前不敢考慮的事，現在可以考慮了;以前考慮到了，但囿于條件所限無法實行的，現在可以付諸實行了。二是我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。諾貝爾經濟學獎獲得者薩繆爾森曾指出，經濟學其實就是供給曲線和需求曲線之間的關系。需求曲線在新時代已上升為法治、安全、環境等涉及制度安排和政策設計的層面;供給曲線在新時代不平衡不充分的發展中主要體現在制度安排和政策設計范疇。從新時代稅制改革的角度來看，失衡的稅收收入和來源結構是暴露出來的主要問題。

二、新時代深化稅制改革以何處之

2020年基本建立起現代財政制度，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的重要時間節點。總結多年來財稅體制改革工作，做好未來的財稅體制改革謀劃，對確保黨的十八屆三中全會提出的本輪財稅體制改革目標的實現有著重要意義。

（一）總體目標任務

美國稅收政策的調整，對全球經濟無疑將產生重大影響。在本輪財稅體制改革中，我們應當充分予以重視，并在此背景下順勢而為，將稅收體制改革提升到國家發展戰略層面。一是要與在國家治理中的地位相匹配，二是要與落實稅收法定原則相結合，三是要與新經濟發展方略相結合，四是要與互聯網大數據相銜接，五是要與現代財稅體系構建相銜接，六是要與國際稅收趨勢相吻合。

1.建立“統一稅制、公平稅負”的稅收制度。從新時代我國稅收制度面臨的主要矛盾來看，稅收收入和來源結構的失衡是目前亟需解決的問題，所以建立“統一稅制、公平稅負”的稅收制度無疑是新時代稅收制度改革的目標。

要建立“統一稅制、公平稅負”的目標，一是要改變以往重視稅收總量的做法，樹立優化稅收結構的意識;二是要改變以往重視征稅效率的做法，樹立稅收平衡意識;三是要改變以往重視稅收中性的做法，樹立稅收的調節意識;四是要著眼于我國當前社會主要矛盾，樹立促進社會公平正義的意識。

2.本輪財稅體制改革的進展。要確保稅制改革的有序推進，科學高效的稅收征管體制必不可少。2015年10月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十七次會議，審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發，推動稅收征管體制改革走向縱深。

圍繞建立“統一稅制、公平稅負”的目標，本輪財稅體制改革，一是啟動了對增值稅、消費稅、資源稅、環境稅、個人所得稅、房地產稅等6個稅種的改革;二是加快推進稅收征管法及其實施條例的修訂進程。其中，增值稅、消費稅、資源稅、環境稅等4個稅種屬于間接稅，個人所得稅、房地產稅等兩個稅種屬于直接稅。

本輪財稅體制改革目前取得的進展主要有：一是營改增全面實施。解決了20世紀90年代分稅制改革遺留下來的問題，建立了與國際接軌的增值稅制度。二是資源稅改革順利推進。2014年，煤炭資源稅實現了從價計征，并調整了原油、天然氣資源稅適用稅率。三是逐步拓展了消費稅征收范圍。四是《中華人民共和國環境保護稅法》自2018年1月1日起施行，4月1日開出首張環境保護稅稅票。這是我國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的稅法，助力實現人民群眾對“天更藍、山更綠、水更清”的美好期待。五是啟動了稅收征管體制改革。國家稅務總局積極探索建立以“實名辦稅+分類分級+信用積分+風險管理”為核心的閉環管理機制，有效提高了征管效能。

從目前的改革進展來看，營改增已全面完成，2016年5月—2017年9月，營改增試點共減稅10639億元，極大減輕了納稅人的負擔，擴大了稅基，拉長了產業鏈條，帶動了中國制造業升級、服務業發展和商業模式創新，營造了公平競爭的市場環境;資源稅的改革已基本完成，全面推行資源稅從價計征，建立資源價格與稅收直接掛鉤的機制，促進了資源節約和環境保護;消費稅改革已部分啟動，但總體的改革方案尚未出臺，哪些納入擴圍，稅率和征稅環節如何調整，稅收如何劃分等具體細節還未有定論;稅收征管體制改革已啟動，但正處于法律修訂階段;個人所得稅、房地產稅尚處于改革方案制定階段。

（二）突出重點促轉型

改革永無止境，發展更上層樓。為支撐我國經濟發展轉型升級，稅制改革必須適應新時代我國社會主要矛盾和經濟發展模式轉變的調整。稅制改革過程涉及的問題太多，所以要圍繞重點一步一步推進，一層一層突破。

從未來實踐出發，深化稅制改革要緊盯改革謀布局，抓住關鍵，對癥下藥，從頂層設計抓謀劃到上下聯動齊推進，逐項明確路線圖、時間表和任務書。為統籌推進改革落實，一要清理優惠、歸并稅種、開停稅種、拓寬稅基;二要減輕企業稅負、降低制造業稅負，進一步調動市場主體的積極性、主動性;三要提高直接稅、健全地方稅、清費立稅;四要公平稅負首選、公平原則優先，充分體現稅收制度的合理性;五要高效征管、提高遵從，實現管理規范化和高效征管;六要改革與立法相輔相成，在立法的基礎上進行改革。

1.本輪財稅體制改革中存在的問題。從我國“十二五”期間的稅收收入和稅收來源結構結構看，間接稅大約占整個稅收收入比重的70%，企業所交稅收大約占整個稅收來源比重的90%;而從歐美等高經濟開發國家（MEDC）看，大體上個人繳納的稅收占比55%，企業繳納的稅收占比45%。

基于此，本輪稅制改革要逐步優化稅制結構，增加直接稅比重。如將間接稅和直接稅視作本輪稅制改革行動的兩側，從目前改革的進展看，間接稅一側的營改增、資源稅改革已陸續啟動，但直接稅一側的個人所得稅、房地產稅改革尚沒啟動。鑒于財政支出變化不大，間接稅改革造成的減稅只能靠增加財政赤字來彌補，但這顯然不是改革想要達到的目標。如2017年《政府工作報告》指出，積極的財政政策力度加大，增加的財政赤字主要用于減稅降費。全面推開營改增試點，全年降低企業稅負5700多億元，所有行業實現稅負只減不增。

間接稅和直接稅兩側改革行動的不均衡，對稅收結構的完善、調節功能的發揮以及結構性改革的促進方面重視不夠，極大地增加了稅改的難度，阻礙了稅改蹄疾步穩向縱深挺進，主要原因有：一是觀念上的盲區。由于我國計劃經濟體制以及市場經濟體制建立較晚，部分官員、專家和學者并不認為間接稅比重高是阻礙稅改的因素，甚至對房地產稅和個人所得稅改革的重視度遠超過營改增的改革。二是稅價不分的誤區。我國間接稅的稅與價混在一起，稅價不分，造成人們對間接稅改革的關注度遠超過直接稅改革。三是征管環節的滯后。我國稅收的征管環節目前是針對以征現金流為前提的稅設計的，沒有考慮到如何征收存量環節的直接稅。四是輿論導向的錯誤。由于減稅比較為大眾所認可，加上部分媒體的推波助瀾，導致相當一部分人認為稅改就應該是減稅。

2.搞好輿論宣傳，加快直接稅改革，推進稅收法治化進程。稅收命題從經濟學的角度來看無疑是比較復雜的，在稅負公平與效率之間很難做到平衡。即便是當年的拉弗先生也沒有指出“拉弗曲線”的轉折點在哪里。馬克思曾指出，賦稅是政府機器的基礎，撇開稅收的基本職能外，稅收還是政府和公共產品供給的經費來源。因此，一味的減稅只會給人們造成 “減稅幻覺”， 實際上羊毛始終出在羊身上的，間接稅減少的同時，如果不改革直接稅，最終的財政赤字通過國債的形式還是由大家來承擔的。

中共十八屆三中全會指出，深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。黨的十九大報告指出，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。2017年12月20日，財政部長肖捷發表的《加快建立現代財政制度》一文中提到，著力完善直接稅體系。建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，優化稅率結構，完善稅前扣除，規范和強化稅基，加強稅收征管，充分發揮個人所得稅調節功能。按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅制度。

3.運用互聯網大數據來支持財稅體制的改革。隨著互聯網大數據、移動支付和云計算等科技的進步，國人的生活模式已極大改變了，進而也改變和提升了政府的執政能力，我們應充分運用互聯網大數據來研究和推動財稅體制改革。

三、新時代深化稅制改革去往何處

（一）立足習近平新時代中國特色社會主義思想進行稅改

黨的十九大報告提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”這也是我國40年改革開放得出的重要結論。稅收制度要順應我國新時代主要矛盾的變化，結合黨的十九大要求，在對中共十八屆三中全會以來稅改進行梳理的基礎上，立足習近平新時代中國特色社會主義思想，提綱挈領，抓住要害，加快對稅收制度整體改革進程。

（二）建立改革容錯糾錯機制

在我國40年的改革進程中，本輪財稅體制改革第一次脫出經濟體制改革上升至國家治理層面，與此相關的經驗不足，操作中難免顧此失彼。面對既得利益的掣肘，亟需建立容錯糾錯機制，寬容改革者在工作中的失誤，為其撐腰打氣，充分調動改革者的積極性、主動性和創造性。

（作者單位：平原濾清器有限公司）