建筑業按項目參保與一般參保模式的差別解讀

□劉希乾

一般參保模式是按照單位工資總額及勞動者個人上年度月平均工資為繳費基數繳納社會保險費而參加社會保險的模式，建筑業按項目參保是特殊方式的參保，其參保及工傷關系的成立不需要先行固定到具體的人員。

隨著經濟社會的發展，工傷糾紛愈來愈多、愈來愈突出了一些細節，下面兩個案例就是針對工傷待遇支付出現的糾紛。

案例一：江蘇省南通四建集團有限公司與濮陽縣工傷保險管理所行政復議案件

2017年9月至2018年11月，南通四建集團有限公司在濮陽縣人力資源和社會保障局按建筑項目參加工傷保險。2018年3月22日10時多，史某某在南通四建集團有限公司濮陽五洲城項目部23號樓一層進行模板鋪設作業時，不慎從一層鋼管排架上摔落至地面，導致其受傷。申請人南通四建集團有限公司于2018年4月8日向濮陽縣人力資源和社會保障局提出工傷認定申請。2018年6月11日，濮陽縣人力資源和社會保障局依法認定史某某為工傷。2018年10月8日，濮陽市勞動能力鑒定委員會認定史某某為八級傷殘并出具濮陽市職工工傷（職業病）傷殘等級鑒定結論表。申請人南通四建集團有限公司向被申請人濮陽縣工傷保險管理所提交工傷職工史某某的工傷保險待遇申請后，被申請人濮陽縣工傷保險管理所于2018年12月17日發出工傷保險待遇不予受理通知單。

南通四建集團有限公司隨后即向濮陽縣政府提出復議，要求依法撤銷工傷保險待遇不予受理通知單，應依法履行給付工傷賠償金義務。南通四建集團有限公司稱：第一，根據人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安全生產監督管理總局、全國總工會頒布的《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（人社部發〔2014〕103號），南通四建集團有限公司于2017年9月至2018年11月按涉案建筑項目參加了工傷保險，并按項目總造價的一定比例繳納了工傷保險費。第二，南通四建集團有限公司按照建設項目參加工傷保險，而非按照用人單位在編職工進行參保，所以對于農民工的參保問題，南通四建集團有限公司一直按照被申請人要求按月報送當月的濮陽市社會保險新參保人員情況申報表。第三，本案被申請人作出上述行政行為，依據的是河南省人力資源和社會保障廳頒布的《關于進一步推進農民工參加工傷保險的意見》（豫人社〔2017〕90號）第二條規定。從發文性質看，屬于行政指導性文件，而非法律或行政法規，依法不具有強制性。被申請人據此作出不予受理決定，依據不足，違反了工傷保險相關法律法規的規定。另外，意見第二條的標題為《暢通實名登記渠道》，該意見也強調“切實維護農民工的合法權益，著力解決農民工發生工傷事故后，勞動關系確認難、工傷認定難、工傷待遇落實難等突出問題”。由此看出，上述意見的主要目的旨在要求各級社會保險經辦機構創造條件為用人單位及時變更參保人員名單提供便利，而非以此為由，作為拒絕為農民工提供工傷保險賠償的借口。

被申請人稱：南通四建集團有限公司于2017年9月15日按建筑項目參加了工傷保險，經辦人員為該公司發放了建筑業按項目參保工傷保險所需材料，并告知該公司人員確定后應及時將職工花名冊報送至濮陽縣人力資源和社會保障局公共業務辦理窗口或將電子版名單發送至郵箱，但該單位一直未提交參保人員名單。直至2018年3月22日下午3時許，南通四建集團有限公司人事管理人員王某某才首次向濮陽縣人力資源和社會保障局公共業務窗口提交了濮陽市社會保險新參加人員情況申報表。南通四建集團有限公司職工史某某在該項目施工過程中受傷，工傷保險行政部門于2018年6月11日認定該起事故為工傷事故，工傷時間為2018年3月22日上午10點多。事故發生時南通四建集團有限公司并未提交參保職工花名冊，該起工傷事故發生后該用人單位才提交參保名單，因此其工傷保險責任應由用人單位承擔。

濮陽縣政府受理該復議后撤銷了濮陽縣工傷保險管理所2018年12月17日發出的工傷保險待遇不予受理通知單。

案例二：湖南省婁底市冷水江市木瓜煤礦與冷水江市工傷保險管理局行政給付判決案件

楊某某、劉某某、李某某系原告木瓜煤礦井下職工，2013年11月14日，木瓜煤礦發生瓦斯爆炸，造成包括楊某某、劉某某、李某某在內的五名職工當場死亡。2013年11月15日、11月16日，木瓜煤礦分別同楊某某、劉某某、李某某的近親屬達成一次性賠償協議，木瓜煤礦已全部履行完畢，取得了楊某某、劉某某、李某某的近親屬向被告主張工亡保險待遇的授權。根據婁底市人民政府婁政辦（2006）8號文件的規定，婁底市范圍內煤礦企業繳納工傷保險費的方式為根據煤礦的產煤量，由煤炭稅費統征部門按月代征，木瓜煤礦當年應繳納的工傷保險費已及時足額繳納。但在木瓜煤礦與楊某某、劉某某、李某某的勞動關系存續期間，木瓜煤礦未向冷水江市工傷保險管理局申報楊某某、劉某某、李某某為工傷保險參保職工。2015年6月24日，冷水江市人力資源和社會保障局作出冷人社工認字（2015）第 289、290、292 號《認定工傷決定書》，分別認定楊某某、劉某某、李某某為工亡。2015年8月24日，木瓜煤礦向冷水江市工傷保險管理局提出書面申請，請求支付楊某某、劉某某、李某某的工亡保險待遇。同月26日，冷水江市工傷保險管理局做出（2015）冷工保函復字第5號《來信來訪答復函》，以楊某某、劉某某、李某某不是工傷保險參保人員為由，拒絕支付上述三名工亡職工的工亡保險待遇。原告不服，提起訴訟。

一、二審法院認為，工傷保險有不同的繳費方式，而繳費方式的不同影響著工傷保險關系的認定。《工傷保險條例》第十條第三款規定，對難以按照工資總額繳納工傷保險的行業，其繳納工傷保險費的具體方式，由國務院社會保障行政部門規定。婁底市依據有關規定制定的婁政辦（2006）8號文件規定，煤礦企業繳納工傷保險費的方式為根據煤礦的產煤量由煤炭稅費統征部門代收，煤礦企業以每月生產煤的噸數為基準繳納工傷保險費。那么，在這種特殊工傷保險中，與作出繳費依據、總產量生產有關的職工都屬于已參保人員，即在該核算的總產量之內，實際參與了這些總產量生產勞動的職工都已經建立了工傷保險關系。婁勞社發 （2006）187號文件第7條雖規定煤礦企業應報送參保人員名單，但并沒有未報送參保人員名單不算參保的規定，其實際上只是對煤礦企業組織參保工作的管理性要求，煤礦企業沒按規定報送參保人員名單，顯然不妥，但不能否認煤礦企業已為該企業職工投保工傷保險這一事實。本案中，2015年6月24日，冷水江市人力資源和社會保障局作出冷人社工認字（2015）第 289、290、292 號《認定工傷決定書》，分別認定了楊某某、劉某某、李某某為工亡。那么，楊某某、劉某某、李某某與木瓜煤礦事實勞動關系成立，木瓜煤礦按產煤量向上訴人足額繳納了與楊某某、劉某某、李某某勞動關系存續期間的工傷保險費，楊某某、劉某某、李某某與冷水江市工傷保險管理局的工傷保險參保關系成立。因此，冷水江市工傷保險管理局以楊某某、劉某某、李某某不是工傷保險參保人員為由，作出的（2015）冷工保函復字第5號《來信來訪答復函》事實不清，證據不足，于法無據，應予以撤銷。

案例解讀

以上兩個案例是以項目參加工傷保險，都不存在爭議，存在的主要爭議是該參保項目是否包含受爭議的農民工，即具體職工的參保。《建筑業按項目參加工傷保險經辦規程（試行）》第三條明確指出了建筑企業的兩種參保形式：一種形式是建筑企業中相對固定的職工，應按用人單位參加工傷保險，按照《關于印發工傷保險經辦規程》（人社部發〔2012〕11號）開展經辦管理服務；另一種形式是對不能按用人單位參保、流動性大的職工特別是農民工，應按項目參加所在地的工傷保險。

2011年1月1日起施行的《人力資源和社會保障部令第10號》就指出：建筑施工企業可以實行以建筑施工項目為單位，按照項目工程總造價的一定比例，計算繳納工傷保險費。

《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（人社部發〔2014〕103號）文件指出，按用人單位參保的建筑施工企業應以工資總額為基數依法繳納工傷保險費。以建設項目為單位參保的，可以按照項目工程總造價的一定比例計算繳納工傷保險費。

2015年河南省人社廳出臺了《關于進一步做好建筑行業工傷保險工作的實施意見》（豫人社工傷〔2015〕9號），文件指出建筑施工企業按項目參加工傷保險，新建項目以工程項目施工承包合同總造價的1‰繳納工傷保險費。

從以上幾個文件中，可以明確看出，以項目參保的工傷保險關系的建立，不以實名制申報為基本條件，只要勞動者與用人單位構成法定雇傭關系，項目中的勞動者即自動加入工傷保險，從而建立工傷保險關系。至于河南省人力資源和社會保障廳頒布的 《關于進一步推進農民工參加工傷保險的意見》（豫人社〔2017〕90號）第二條規定：“……二、暢通實名登記渠道。用人單位為農民工辦理工傷保險參保手續，要據實報送人員名冊，人員發生變動的，應及時向社會保險經辦機構申報變更參保人員名單。用人單位未及時申報變更的，參保名冊之外的職工發生工傷，由用人單位承擔工傷保險責任。各級社會保險經辦機構要創造條件，公布有專人值守的熱線電話、傳真等便捷聯系方式，并運用‘互聯網+’模式為用人單位及時變更參保人員名單提供便利。用人單位通過互聯網報送的電子變更數據與紙質變更材料具有同等效力。”該文件中提出的用人單位為農民工辦理工傷保險參保手續，要據實報送人員名冊，人員發生變動的，應及時向社會保險經辦機構申報變更參保人員名單之要求，根據湖南省婁底市中級人民法院行政判決書中指出的，此規定實際上只是一項管理性要求，而非強制性規定，并不影響工傷保險關系的成立。如果在工傷保險關系已經成立的前提下，以用人單位未實名制為由排除工傷人員的工傷保險待遇，既與《工傷保險條例》的規定不符，在理論上也難以成立。《工傷保險條例》第四十二條規定：工傷職工有下列情形之一的，停止享受工傷保險待遇：（一）喪失享受待遇條件的；（二）拒不接受勞動能力鑒定的；（三）拒絕治療的。因此，在工傷人員工傷保險關系成立的前提下，工傷保險基金拒絕支付工傷保險待遇，必須符合第四十二條規定的情形之一。以未及時報送職工名單為由，拒絕支付工傷保險待遇，沒有法律依據。同時，人為地縮小了工傷人員所應享受的權益，違背了設立工傷按項目參保的初衷和目的，也是以上兩個案件敗訴的主要原因。