殘疾兒童特別照顧制度的國際比較與啟示

吳鵬飛　王芳潔

[提 要]《兒童權利公約》和《殘疾人權利公約》明確提出殘疾兒童有獲得特別照顧之特殊權利。通過比較美國、英國、德國、瑞典和日本五國殘疾兒童特別照顧制度發現，注重殘疾兒童特別照顧制度的法制化、建立充足的殘疾兒童福利津貼或保險、擁有完備的殘疾兒童健康與保健服務以及重視殘疾兒童教育與職業教育相結合是實現殘疾兒童權利的重要經驗。為此，國家殘疾兒童特別照顧制度的建設應遵循以下要求：制度建構理念由供養向公民權利轉變;制度法制化與兒童福利行政體制并重;國家與社會各界合力履行特別照顧義務;重視相關配套設施的完善。

[關鍵詞]殘疾兒童;特別照顧;兒童福利;兒童權利

[作者簡介]吳鵬飛（1969—），男，上海海事大學法學院教授，法學博士，碩士生導師，研究方向為憲法學（上海 201306）;王芳潔（1994—），女，江西財經大學法學院碩士研究生，研究方向為憲法學。（江西南昌 330032）

[基金項目]司法部國家法治與法學理論研究項目“中國兒童福利立法問題研究”（15SFB2037）

《兒童權利公約》和《殘疾人權利公約》明示，殘疾兒童在家庭生活、接受教育、醫療康復等基本生存與發展方面有著不同于一般兒童的特殊需求，要求國家、社會、家庭共同承擔特別照顧的責任。然而，我國并未普及殘疾兒童特別照顧制度，福利保障欠缺導致實效性不足，城鄉差異導致公平性失衡，現有保障措施難以適應社會需求。[1]而美國、英國、德國、瑞典、日本等國家分別是英美法系和大陸法系之典型，兒童福利制度較為健全，殘疾人福利制度頗具代表性。因此，本文試圖通過比較這些國家的殘疾兒童特別照顧制度，為我國今后的相關制度建設提供經驗借鑒。

一、注重殘疾兒童特別照顧制度的法制化

現代法治社會，法律是實施社會控制、處理社會事務的主要路徑。[2]因而，世界各國均傾向于推進殘疾兒童特別照顧法制化建設，以實現殘疾兒童獲得特別照顧之權利。

美國政府為了促進殘疾兒童的社會適應性，制定了一系列保障殘疾兒童基本權利的法律規范。1935年國會通過的《社會保障法》為殘疾兒童特別照顧法律體系的建立夯實了基礎，該法在多次的修改和擴充下，不僅建立了兒童援助專項基金，且專為盲人提供了特殊援助。隨后，在殘疾兒童教育、康復、環境保障等方面頒布了一系列法律，如《殘障兒童教育補助法》、《協助殘障兒童早期教育法》、《所有殘疾兒童教育法》、《殘疾人教育法》、《殘疾人教育促進法》、《殘疾人康復法》、《殘疾人法案》等。

英國是世界上最早以立法方式保障兒童基本人權的國家，其兒童福利制度在不斷地檢驗中走向成熟，為殘疾兒童特殊照顧制度的建立提供了參照性標準。20世紀以來，英國先后頒布了《婦女及兒童福利法》、《巴勒特教育法》、《殘疾人（就業）法》、《兒童法》、《缺陷兒童教育法》、《就業與訓練法》、《特殊教育需求和殘疾人法》、《平等權利法》等一系列法案[3]，構建了以基本人權保障為核心的殘疾兒童特別照顧法律體系。

德國早在1881年即開創了社會保障制度，殘疾兒童不僅可因此獲得生活照顧費用，亦可享受政府設立的特殊福利政策。德國沒有專門的殘疾人法，這些生活照顧和福利政策主要以兒童和青少年以及殘疾人服務體系相關的法律法規為依據，主要包括：《社會法典》、《民法典》、《聯邦兒童津貼法》、《聯邦兒童看護津貼法》、《聯邦父母津貼和父母休假法》、《領養法》、《青少年保護法》、《職業教育法》、《聯邦教育促進法》、《兒童和年輕人服務的發展法》《殘疾人權利平等法》等。[4]

瑞典是北歐福利國家的典范，國家承擔了全體公民從生到死的一切基礎保障，其兒童福利法治體系更是涵蓋了教育、職業等諸多方面。瑞典先后頒布了《公立托育法》、《兒童津貼法》、《帶薪親職假法》、《兒童及少年福利法》、《兒童照顧法》、《家庭津貼法》、《學前教育法》、《社會服務法》等法律，構建了瑞典兒童成長與發展福利保障體系。[5]此外，殘疾兒童還受到《衛生與醫療保險法》、《功能受損人士支持和服務法》、《幫助補貼法》以及《殘疾補貼和護理補貼法》等有關殘疾人權益維護和保障的法律法規之保護。[6]2006年的《反歧視法》更是強調任何兒童或學生都不該在無任何保護措施及抵制歧視行為能力的前提下被拋棄。

日本在教育、醫療康復、醫療保健、就業等領域為殘疾兒童獲得特別照顧提供了全方位的法制保障。《兒童福利法》、《母子及寡婦福利法》、《殘疾人基本法》、《社會福利法》、《生活保護法》、《培育下一代支援對策促進法》等為綜合性保護法律。《教育基本法》、《學校教育法》、《國家援助獎勵就學困難兒童及學生就學的法律》、《有關獎勵盲人學校、聾啞學校及養護學校就學的法律》等為教育促進的法律。而《兒童津貼法》、《兒童撫養津貼法》、《有關特殊兒童撫養津貼支付等的法律》、《學校保健法》等則為生活保障的法律。[7]總體而言，日本兒童福利法律涉及范圍廣且實效性高。

二、建立充足的殘疾兒童福利津貼或保險

殘疾兒童由于生理或心理功能缺損，導致在家庭生活、接受教育、醫療康復等領域無法自由而全面地發展，所以較一般兒童而言更需國家、社會和家庭給予特別照顧。其中，建立充足的殘疾兒童福利津貼或保險是各國皆采取的特別照顧措施。

美國在福利津貼及機構設置等方面充分發揮政府的作用力，最大程度的促進殘疾兒童綜合能力培養，加強其社會適應能力。首先，殘疾兒童在享有醫療、健康保險、營養及食品券項目的基本權利外，還可根據政府規定享受額外的福利津貼照顧。[8]其次，美國聯邦政府設有專門的兒童和家庭行政部，其主要職責即為兒童創建良好的醫療、教育、住房、交通等生活環境，其下設的聯邦兒童局不僅要負責兒童福利政策項目的具體實施，還需重點關注與殘疾兒童相關的福利項目建設，為殘疾兒童提供綜合服務。

在英國，所有兒童均能領取由政府提供的專項福利津貼，殘疾兒童在獲得一般兒童普遍享有的兒童福利金、兒童信托基金、兒童稅收抵免及教育維持津貼外，[9]還可接受政府特別提供的殘疾兒童生活津貼或獨立津貼，對于生活在貧窮家庭的殘疾兒童而言，還可繼續申領殘疾康復設施補助金，參與當局政府設立的殘疾人減免計劃。此外，為了改善殘疾兒童的出行問題，英國政府特別推出了藍色徽章泊車計劃、移動工具計劃、社區及公共交通、汽車消費稅的豁免等專項優惠政策，為殘疾兒童的便利出行提供政策支持。[10]

德國著重關注家庭撫養問題，建立了相應的家庭補貼制度，不僅對兒童發放生活補貼、教育金，還為兒童的父母提供產假補貼，以減輕家庭經濟負擔為基礎，為兒童創建健康的生活環境，加強家庭對兒童成長的關懷及保護。[11]政府也制定了殘疾兒童專項政策，如對確需全職照管的殘疾兒童家長發放最低工資，為路途較遠、出行不便的殘疾兒童提供免費的出租車接送服務。[12]

瑞典的兒童福利津貼涵蓋兒童及其撫養人，主要包括：（1）兒童年金。瑞典為18歲以下的單親或孤兒提供兒童年金，一般可領到18歲。18至20歲仍在接受知識教育的學生可繼續領取兒童年金;（2）撫養兒童津貼。所有撫養16歲以下兒童的家庭均享有領取機會;（3）家屬津貼。家屬津貼是對有一個或一個以上子女的家庭給予定期津貼補助，并對家庭生活發生困難的人發給臨時補貼和幫助;（4）教育補貼。瑞典中小學教育學費全免，且無償提供文具;寄宿制學生享有住房補貼，走讀生可享受學校代購月票或每月交通補助。[13]

日本政府側重于為兒童提供經濟支持，殘疾兒童在小學畢業前都能領取兒童福利津貼，生活困難的母子單親家庭，在兒童未成年之前均能領取兒童撫養津貼。此外，為了減輕殘疾兒童家庭的經濟壓力，政府還特別設立了殘疾兒童扶養津貼。[14]總體而言，日本兒童福利津貼制度著重關注對家庭提供經濟物質幫助，以此保障兒童的基本成長需求，確保殘疾兒童在健康的環境中成長。

三、擁有完備的殘疾兒童健康與保健服務

健康與保健服務是促進殘疾兒童最大限度獨立、實現其平等參與社會生活的重要舉措，因此，各國皆注重殘疾兒童健康與保障服務的專業化，形成了各具特點的康復服務系統。

美國在完備的康復醫療服務設施之外，還建立了殘疾人康復計劃?！渡鐣踩ā分幸幎?，國家為兒童提供專業的疾病診斷與治療，為殘疾人提供康復器材及居家護理服務?！稓埣踩丝祻头ā芬蟾髦萑ε浜下摪羁祻头帐饘嵤埣踩丝祻陀媱潱摪羁祻头帐鹬饕撠熆祻陀媱澋膶嵤┖捅O督，各州設立的職業康復機構為康復計劃的實際執行機關。各州的公立醫院為殘疾兒童提供基本醫學治療服務，保健局或護理機構輸送專業的殘疾人護理人員，而美國的“訪問護士服務”則進一步充實了殘疾兒童康復服務隊伍。此外，隨著公民對個人價值的渴望，美國不再實行特殊人群隔離政策，而是建立了社區護理機制，由社區衛生中心與專業的醫療機構協作進行治療。

英國在殘疾兒童特別照顧立法及政策的推動下，建立了醫療康復、教育康復和社會服務等多層次多維度的殘疾兒童康復系統。政府為殘疾兒童提供康復服務的主要機構是國家醫療保健服務系統的社區服務，其龐大且多樣化的服務系統為殘疾兒童提供了健全的服務網;在教育服務方面，各社區的幼兒園、特殊學校和普通學校的特殊班都必須要毫無歧視的接受殘疾兒童，并為特點各異的兒童提供不同的教育服務;在家庭服務方面，各社區均設有不同的家庭服務項目、計劃和活動小組，如自閉癥協會、先天愚協會、家庭福利協會、特殊教育需求咨詢者、殘疾注冊者、社區支持小組和早期特殊需求咨詢者等。在眾多的社區服務機構中，兒童發育中心是各類殘疾兒童服務的連接地和管理中心。[15]另外，英國政府為了支持殘疾人早期康復，專門啟動了“殘疾兒童早期支持計劃”。

德國政府著重在醫療康復、職業促進康復和社會康復等領域為殘疾兒童提供健康與保健服務。16周歲以下殘疾兒童可免費享受醫療康復和功能訓練服務，由政府承擔治療手段、身體配件及康復器械等方面的全部費用。同時，德國基于同理心考慮，還設有居宅護理制度，極大地便利了殘疾兒童康復治療的實施。

瑞典建立了完備的殘疾兒童特殊服務制度。首先，殘疾兒童無需承擔醫療康復、職業康復訓練、輔助器具等健康保健方面的經濟壓力。其次，瑞典的288個市政區均設立了殘疾兒童特殊公交服務，這種公交沒有恒定的站點和路線，直接開往乘客家門口。[16]再次，為了保證殘疾兒童切實享有健康與保健服務，兒童權利督察員及殘疾人巡視官負責監督及管理殘疾兒童社會服務事務，防止殘疾兒童遭受不平等對待及社會忽視。瑞典政府還致力于全國的無障礙設施建設，為殘疾人提供自由且實用的硬件設施。

日本擁有一支職業水平高且專業技能強的康復醫師隊伍，康復醫師除為殘疾兒童給予核心的康復服務技術支持外，還需接受專業化培訓。突出表現在：“一是完備的專業教育及培訓體系，包括有關的師資、教材、教學基地等教育要素，在世界上已經產生了一定的影響，如日本培養物理治療師、作業治療師是直接被國家社會所認可的;二是嚴格的國家執業資格考試制度，國家設立了嚴格的職業標準，以此確保康復醫師專業技能的高水準和康復治療的科學性;三是建立團隊精神，以協作的方式高效全面的提供康復服務?！盵17]

四、重視殘疾兒童教育與職業教育相結合

殘疾兒童擁有完整的人格權，作為社會上獨立存在的個體，其應當享有基本的受教育權。為達此目的，必須確保殘疾兒童能有效地獲得教育機會，以促進最大程度的激發兒童的才智，發展兒童的自我個性，提高兒童身心承受能力。

美國殘疾兒童教育立法詳細規定了殘疾兒童教育對象、教學管理、經費保障等內容。首先，美國倡導為殘疾兒童建立無限制環境，并提供免費且專業的殘疾兒童公立教育或相應的服務;其次，針對每個殘疾兒童設計適合其身心發展的個別教育計劃，家長則被賦予了評定、診斷和制定個別教育計劃的權利。另外，美國重視特殊教育及全納教育的建立，特殊兒童委員會專注于為特殊兒童提供合適的教育服務，全納教育則關注于殘疾兒童的社會融合性。

英國的殘疾兒童特殊教育是政府的重點工作。《巴勒特教育法》就對此做出了具體的立法規定，隨后的《缺陷兒童教育法》和《就業與訓練法》則進一步強調了殘疾兒童受教育權。根據教育法案的規定，政府為18周歲以下兒童提供義務教育服務，按照殘疾兒童的具體狀況，設立不同類型的特殊學校。同時，為了有效激發兒童的內在潛能，還將根據醫學、教育、心理等方面的專家認定結果為殘疾兒童制訂適應其身心發展的個別教育計劃。[18]此外，為了降低殘疾人的就業壓力，政府設立了特別就業中心，為殘疾人提供專門的職業訓練、就業咨詢、職業規劃等服務。

德國殘疾兒童需要接受知識教育和職業技能的雙重培養。一般而言，殘疾兒童在接受普通學生學習的知識內容外，還要重點學習與其生存與發展相適應的醫療保健及職業技術教育。[19]職業技能教育并非局限于為殘疾兒童規劃某種職業方向，而在于激發殘疾兒童的創造力和實踐能力。所以，各類特殊學校職業教師的教育重點并不是知識堆積，而是采用個別化培養方式，對殘疾兒童進行個性化教育，發揮殘疾兒童的個體優勢。[20]事實上，德國傾向于建立全納教育，如柏林有70%的小學是全納學校，這無疑是打破教育歧視的重要手段。

瑞典實行全民基礎教育免費，涵蓋小學至博士階段。殘疾兒童或參加普通教育項目，亦或參加普通學習的特別班;殘疾兒童可根據自身實際情況選擇與其相適應的普通學校或特殊教育援助中心接受教育。另外，特殊教育援助中心還為特教教師和殘疾學生提供咨詢。各級政府、協會等還為殘疾兒童提供各類補習和教育活動。

日本政府不僅為殘疾兒童提供免費教育，還根據特殊需求設立了各種殘疾兒童特殊教育機構，如設立了預防殘疾發生機構、早期發現殘疾機構、早期咨詢、判定和指導機構，以及早期治療訓練機構、特殊教育學校等。殘疾兒童的個性差異影響著特殊教育的成效，所以教育機構通常根據兒童自身情況制定針對性教育計劃。與此同時，日本對殘疾兒童教育教科書及教師的選擇提出了高標準嚴要求，規定教科書的主體內容應符合殘疾兒童的身心需求，而專業的特殊教育教師則要定期進行研修，以不斷提高自身專長和教育水平。

五、國外殘疾兒童特別照顧制度之啟示

美國、英國、德國、瑞典、日本五國在殘疾兒童接受教育、保健服務、康復服務、職業教育等領域的制度實踐各具特點，也為我國殘疾兒童特別照顧制度的構建與完善提供了可資借鑒的有益經驗。

（一）殘疾兒童特別照顧建構理念由供養向公民權利轉變

隨著西方人權理論不斷深化，各國不再局限于僅為殘疾兒童提供慈善救濟，而是切實維護殘疾人的基本價值尊嚴和社會正義。一是在政治上主張了殘疾兒童是人類社會的重要組成部分，進而促進殘疾人平等接受教育及就業;二是在法律上確認了殘疾兒童的自由而平等的法律地位，推動殘疾兒童照顧制度建構理念由最初的國家供養理念轉變至公民權利理念。

各國在理念轉變的基礎上逐步推行全納教育，例如，德國聯邦政府在20世紀70年代早期就開始融合教育的試點，1990年《學校法》支持融合教育，提出把所有殘疾兒童學生融入普通班級是學校的任務，1999年《教育法》以法律的形式確認了“融合教育”，規定家長有權選擇學校。[21]各國殘疾兒童的康復也不再局限于醫療康復，而是更為注重與教育、職業和社會康復的融合，比如瑞典就實現了殘疾兒童醫療康復和職業教育的有機結合。各國殘疾兒童照顧制度的特殊照顧也更多地體現在殘疾兒童能力開發上，在提高殘疾兒童個人能力的基礎上維護其基本人格尊嚴。

（二）完善殘疾兒童特別照顧立法與兒童福利行政體制并重

美、英、德、瑞典和日本的殘疾兒童特別照顧制度起步較早，其完善的殘疾兒童立法體系值得借鑒。如1918年英國就已經制定了《婦女及兒童福利法案》，1944年制定了《巴特教育法案》，1948年又制定了《兒童法案》;美國兒童法律體系中不乏保障殘疾兒童權益的立法：1935年的《社會保障法》、1964年的《食品券法案》、1966年的《兒童營養法案》、1974年的《兒童虐待預防與處遇法案》、1975年的《所有殘障兒童教育法》、1980年的《收養協助和兒童福利法案》、1990年的《殘疾人法案》、1997年的《收養和安全家庭法案》?？梢姡⒎ㄏ刃谐蔀榱酥T國推進殘疾兒童特殊照顧的一條重要舉措。

當然，法律法規、規劃綱要的執行尚需完善的行政指導體制，這是各國殘疾兒童照顧實踐給予我們的另一條重要啟示。首先，上述五國均設立了專門的兒童福利機構，如美國有聯邦兒童福利局，各州有兒童與家庭服務局（處），英國設立了兒童福利與保護政策部，德國有聯邦青少年家庭事務部，日本厚生省建立了兒童與家庭部、中央福利兒童理事。其次，這些國家的兒童福利行政指導體系較為完備。如前所述，美國設立聯邦兒童福利局總領兒童福利事業建設;而州設有兒童福利局，負責本州的兒童行政管理工作;每個兒童福利局有專業的社工幫助殘疾兒童得到相應的服務。

（三）政府與社會各界共同分擔殘疾兒童特別照顧責任

上述五國十分重視政府的積極作用，比如制定和完善相關的法律法規以建立一整套有關殘疾兒童照顧的法律制度;將殘疾兒童照顧經費納入政府財政預算以確保其經費來源;完善行政管理、業務管理和監督等方面管理以保證殘疾兒童特別照顧事務運行。

同時，各國積極倡導社會各界共同承擔為殘疾兒童提供特別照顧的責任。比如美國殘疾兒童照顧經費的來源，不僅依靠國家稅收收入，還有各類殘疾兒童服務機構提供的社會捐贈。[22]日本則成立了大量的福利法人，承擔著殘疾兒童福利服務責任;同時，許多傳統的企業也會通過提供兒童福利作為企業工作待遇的一部分，如在工資所得稅中規定配偶者剔除部分、企業內部設置家族津貼等優待政策。[23]換言之，上述五國的殘疾兒童特別照顧基本形成了政府和社會各界共同參與的多元一體的模式。

（四）殘疾兒童特別照顧權的實現離不開相關配套設施的完善

通過典型國家的比較發現，殘疾兒童照顧權的實現不僅需要完備的殘疾兒童法律法規保障體系，還需要推進軟件及硬件等配套設施的優化及升級。

就硬件設施而言，各國在醫療保健、康復機構、特殊學校、無障礙設施等方面解決了殘疾兒童最實際的生活需要。例如，英國所有社區中均設立了與殘疾兒童相適應的幼稚園、特殊學校和普通學校的特殊班;日本法律根據殘疾兒童類型，將殘疾兒童設施區分為智力障礙兒童設施、聾啞兒童設施、重度身心障礙兒童設施、情緒障礙兒童短期治療設施，并對政府和社會公共組織的建設責任進行了區分。

就軟件設施而言，各國在嚴格的人才選拔制度下，建立了專業的醫療康復、職業培訓、特殊教育、社會服務等工作隊伍。如美國康復醫師資格的認定異常嚴格，經過八年學習的醫學院校學生，在取得MD學位順利成為醫生后，還需再到法定的訓練單位學習物理醫學或醫學三年，通過國家康復醫師水平考試后，才能真正取得執業資格。瑞典政府要求新參加工作的特教師資必須持證上崗，并鼓勵在職師資接受不定期特殊教育培訓，以此提高特教質量。[24]不僅如此，各國還采取多種措施改變公眾對殘疾兒童的歧視性看法，以實際行動促使社會轉變對殘疾兒童歧視性對待。

六、結語

殘疾兒童需要得到社會各界的特別照料，這已是各國普遍認可的理念。無論是我國專門性的《未成年人保護法》、《殘疾人保障法》，還是獲得各國普遍認可的《兒童權利公約》、《殘疾人權利公約》，均對此類群體的特別照顧保護予以了明文的規定。近年來，我國根據具體國情制定了一系列專門性法律法規，如《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《關于進一步發展孤殘兒童福利事業的通知》、《關于關注殘疾兒童生存狀況維護殘疾兒童權益的通知》等，而且還出臺了《中國兒童發展綱要（2011-2020）》等國家政策。我們有理由相信，只要我們立足于本國國情，積極借鑒國外的相關經驗，殘疾兒童一定能健康、快樂地成長為建設祖國的重要生力軍。

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[責任編輯：朱晨光]