地方立法公眾參與問題研究

曾文忠，周 琦

(江西理工大學，江西 贛州 341000)

立法的目的在于保障人民群眾的根本權益，只有堅持了這一目的的法律才能得到人民群眾的認可。自地方獲得了立法權后，地方紛紛開展了立法活動，但立法不能脫離實際，立法者必須傾聽公眾的立法意見和建議，只有這樣才能制定出人民群眾認可的法律規范。通過采取各種措施讓公眾參與到地方立法的過程中，讓他們自由的表達自己的利益訴求，能夠提高地方立法的質量。

一、地方立法公眾參與的現狀

在新修訂的《立法法》頒布之前，立法機關采取的較為常見的公眾參與方式是聽證會、專家論證會和座談會。其中，聽證會是最為常見的，立法機關會邀請相關的政府部門、利益團體、專家學者參加并聽取他們的意見和建議。參會人員來自社會的各個階層，提出的意見和建議也是不同的甚至是相沖突的，這會促使立法機關全面的看待立法中存在的問題。專家論證會因其參會的人員是在各個領域有著較大成就的專家、學者而更具科學性，他們利用自己的專業知識對立法問題提出建議，大大地提高了地方立法的科學性。與前兩種方式相比，座談會的形式更加靈活，參與人員包括有關的機關、團體、企事業單位或者有關方面的專家。而隨著社會的發展，立法機關開始嘗試一些新的公眾參與方式，比如利用互聯網技術向公眾征求立法意見。立法機關將地方立法的程序和相關法律文件直接公布在本機關的網站上，公眾可以在這個網站上留下自己的立法意見和建議。這些方式極大地推動了我國公民民主參政議政制度的建設。

新修改的《立法法》頒布后，基層立法聯系點制度出現在眾人面前。該制度是指立法機關在基層設立立法聯系點，通過這個聯系點來聽取社會基層群眾的利益訴求，讓地方立法做到真正的為人民服務。山西省陽泉市是我國最早采取這種公眾參與方式的城市，其他地區在觀望后也開始實行這一制度，并融入了本地區的特色。在不斷的實踐中，這一制度變得更加完善，其內容也變得更加豐富，慢慢地培養出基層群眾的法治思維，促進了我國的基層法治建設。

二、地方立法公眾參與存在的主要問題

(一)公眾參與積極性不高

隨著人們法律意識的增強，關注立法、參與立法的人也越來越多了，但就整體而言，參與地方立法的群眾人數仍然不多，參與的積極性不高。究其原因，包括：一是我國實行人民代表大會制度，由公眾選出的人民代表參與立法，導致公眾普遍認為不需要自己再去參與立法了甚至認為自己已經失去了參與立法的權利。這就從根源上摧毀了公眾參與地方立法的積極性；二是立法活動具有很強的專業性，沒有學習過相關法律知識的人很難理解，而公眾大多都沒有相關的法律知識，由于時間、精力等原因也不可能去慢慢學習，所以在這種情況下，即使公眾想要參與到立法的過程中，也會因為知識有限而無法參與進去，從而打擊了公眾參與地方立法的積極性；三是立法機關在立法的過程中沒有及時向公眾公布相關立法信息以及對公眾參與地方立法沒有健全的激勵機制等都會影響公眾參與的積極性。

(二)公眾參與無序

公眾的有序參與是指公眾參與地方立法必須按照相關的規定進行，只有這樣才能讓每個公眾都平等地參與進去并順暢地讓自己的聲音傳達給立法者，讓公眾參與發揮真正的作用。造成目前公眾參與無序的原因就是對公眾參與相關制度的規定還是不夠完善，主要體現在：一是采取哪種公眾參與方式是由地方立法機關自行決定，在法律法規上并沒有具體的規定，這樣容易導致立法機關隨意采取公眾參與方式，喪失公眾參與的意義。二是參與立法是公眾的權利，權利的實施需要制度的保障，保障制度不健全就會成為權利行使的阻礙。只是現在法律上關于這方面的規定幾乎是沒有的，公眾參與地方立法的權利缺少了制度上的保護，該項權利一旦受到侵犯，公眾卻沒有保障自己權利的方法。

三、地方立法公眾參與的完善建議

在地方立法的過程中，公眾參與是提高立法民主性的有力手段。如何有效發揮公眾參與的作用是地方立法機關不斷努力的方向。前文已經分析了目前我國地方立法公眾參與仍存在的問題及其原因，本章將有針對性的提出完善建議，主要分為以下兩個方面：

(一)提高公眾參與的積極性

1.提高公眾參與意識

要想提高公眾參與地方立法的積極性，必須先提高公眾的參與意識，讓公眾意識到自己具有參與立法的權利并應當積極行使這一權利。因此，立法機關應當加強對本地區人民的法治宣傳教育，鼓勵公眾積極行使自己參與地方立法的權利，在本地區形成積極參與地方立法的良好風氣，從而提高公眾參與地方立法的整體意識。

2.提高公眾參與能力

公眾參與地方立法的能力直接影響了公眾參與的積極性，因此必須提高公眾參與的能力，讓公眾在參與的過程中獲得成就感。提高公眾的參與能力，可以從地區的各種行業協會、社會團體等公眾團體入手，如果能夠讓這些團體紛紛參與地方立法，實現公眾參與的有組織性、有紀律性，就能夠形成質量較高的立法意見和建議。這些團體能夠利用自身的優勢，將成員的立法意見和建議變得更加的科學、合理，更加容易受到立法機關的關注，從而鼓勵了團體中的成員更加積極的參與地方立法。通過鼓勵公眾團體積極參與地方立法，能夠提高公眾參與立法的能力，提高公眾參與的有效性。

3.完善公眾參與激勵機制

公眾參與地方立法一般是要犧牲一定的財力和時間的，比如參加座談會，參會的公眾可能會需要支付路費、餐費等，而且還耽誤了自身的工作，所以考慮到自己付出的成本以及收獲的大小，公眾可能會直接忽視立法活動或者只關注與自身利益密切相關的立法活動。因此，為了讓公眾能夠積極參與立法活動，保障其權利的行使，就需要為他們提供一定的制度保障和物質支持，讓他們能夠沒有負擔地參與地方立法。

對于那些積極參與地方立法的公眾，可以給與他們物質和精神上的雙重支持以及獎勵。在物質上，針對公眾因參與立法活動而產生的財產損失給予一定的補貼以及針對在立法活動中有杰出貢獻的公眾給予適當的物質獎勵，在精神上，則是對在立法活動中有突出表現的公眾提供表彰，比如計入個人檔案、頒發榮譽證書等。通過這些激勵方式，能夠減少公眾因參與立法而產生的損失，讓公眾意識到參與地方立法所收獲的東西大于產生的損失，促使公眾積極地參與到立法的活動中。

(二)完善公眾參與相關制度

1.完善立法信息公開制度

公眾要行使地方立法參與的權利、參與地方立法，必須是在獲取了一定立法信息的基礎上。地方立法機關不公布立法信息或者遲延公布立法信息，會導致公眾參與立法的權利無法實現，而立法機關公布的信息不全，則會導致參會的人員因獲取信息數量的不同而造成權利行使的不平等。但不管是哪種情況，都不利于公眾參與權的有效行使。因此，必須完善立法信息公開制度，讓公眾掌握與立法機關同等的信息，從而保障公眾參與立法的權利能夠平等實現。

一般來說，立法機關應當將立法信息全部公之于眾，但是法律明文規定不能公開或視情況不能公開的可以排除在外。公眾對立法信息了解的越多，準備工作做得越充分，提出的立法意見和建議就更加科學、合理，公眾參與立法的實效性就越強。為了節約公眾的參與成本，立法機關在向社會公布立法項目時，應當附加對立法的背景、意義等方面內容的說明，以便公眾對立法項目具有大致的認識和把握。除此之外，在對地方性法規、地方政府規章進行審議時，其審議的過程和審議記錄也應當向社會公開。

2.完善立法聽證制度

新修訂的《立法法》對立法聽證制定進行了較為具體的規定，不但明確了何種情形下適用立法聽證和可以受邀參與聽證的群體范圍，而且對聽證報告進行了具體規定。但是在實踐中，立法聽證制度還是很有可能淪為形式，所以要想立法聽證的真正價值得以實現，就必須增加一些更為科學、民主的規定，比如：在立法聽證中加入辯論環節。地方立法直接關系到本地區各階層群體的利益，如果利益分配不公平將會引起公眾的不滿，從而影響法律規范的實施，所以在地方立法的過程中，必須創造機會讓社會各方為了自身的利益進行博弈，從而實現各方利益的平衡。立法機關可以在召開立法聽證會之前，通過各種方式比如基層聯系點獲得目前本地區各階層不同的甚至是相沖突的立法建議，并讓他們派出代表參與立法聽證。在聽證的過程中，這些代表可以充分的表達自己的利益訴求，并對此作出詳細的說明和解釋。針對存在的利益焦點，各方代表展開激烈的辯論，在此過程中使得各方愿意作出一定的讓步從而達成一致意見。經過辯論制定出的法律規范達成了社會各方利益的平衡，更加符合公眾的利益需求，減少了實施過程中遇到的阻力。又如：公開立法聽證過程。能夠參與立法聽證的人員只占社會群體的一小部分，如果不對社會公開立法聽證的過程，缺少公眾的監督，立法聽證或將成為一項表面工作。現在互聯網的使用非常廣泛，立法機關可以通過自己的網站向公眾直播立法聽證會的全過程，又或者是通過電視臺進行直播。通過直播讓立法聽證會處于公眾的監督之下，讓立法聽證成為增強立法民主性的有力手段。

3.完善公眾參與信息反饋機制

公眾提出的立法意見和建議雖然可能會不合理、不科學，但如果立法機關因此忽視所有的意見和建議，不給予公眾及時的反饋，將會嚴重影響公眾參與的積極性，而如果立法機關能作出及時的回應，即便不被采納，也會使公眾產生被重視的感覺，激勵他們提出更為合理的意見和建議。因此，立法機關應當安排專門的機構對公眾提出的立法意見和建議進行收集和整理，并且不管采納與否都應當逐一地進行反饋，對于未采納的意見和建議，還應當說明理由。立法機關可以通過網絡、新聞媒體等方式靈活地向公眾反饋，并且將所收集到的立法意見和建議以及采納標準向社會公布。公眾只有在感受到立法機關對自己的尊重后，才能更加積極地參與地方立法，從而提高地方立法的民主性，推動我國法治化建設的步伐。

4.完善公眾參與救濟途徑

公眾的參與不應當僅限于立法階段，執法階段也應當加強公眾的參與力度，從而實現公眾對立法全過程的參與和監督。公眾在執法階段的參與途徑應設置為公眾認為已經公布實施的法律規范存在不合理甚至是不合法之處，則有權按照規定的程序向有關機關提出異議，要求進行審查，而有關機關在接到異議后必須進行審查，在審查的基礎上做出合理的處置并將結果向社會公布。公眾在執法階段的參與屬于救濟性的參與，擴寬了公眾參與的廣度，而救濟性參與途徑的完善實現了公眾對法律規范從立法到執法的全程參與，提高了公眾對地方性法律規范的認可，促進了社會的穩步發展。