第一書記在精準扶貧中的價值研究

摘 要：第一書記扶貧是我國在脫貧攻堅過程當中的一項重要舉措，上級政府通過對行政村注入領導力資源，推動了中央政策在基層的落實，實現了精準脫貧。第一書記參與扶貧能夠發揮自身優勢整合扶貧資源、提高村莊自治能力并協調村級人際關系，但也面臨著其自身實力有待提升、與村書記在工作中的協調等問題。本文通過分析第一書記和村書記在扶貧工作中的合作機制，以及第一書記扶貧在精準扶貧中面臨的困境，進一步探討第一書記在扶貧工作中的效用問題。

關鍵詞：第一書記扶貧;精準扶貧;效用;困境

一、問題的提出

自2014年國家多部委聯合出臺《關于印發〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》以來，中央從頂層設計、工作機制等方面對扶貧工作做出了詳盡規制。按照習近平總書記提出的“四個切實”“五個一批”“六個精準”的指示，在選派機關優秀干部到村任第一書記工作上，尤其要注意“因村派人精準”。2015年印發的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），對第一書記的選派做出了具體規定。在選派范圍和數量上，主要是兩類村的“全覆蓋”①和三類地區的“應派盡派”②。在人選條件和職責上主要是把好“四關”③，第一書記的職責在鄉鎮黨委領導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領村“兩委”成員開展工作。在管理考核上，第一書記任期一般為1至3年，不占村“兩委”班子職數，不參加換屆選舉。堅持駐村工作服務，任職期間，原則上不承擔派出單位工作，原人事關系、工資和福利待遇不變，黨組織關系轉到村。

第一書記扶貧制度實施以來，已經成為脫貧攻堅工作中一項有力的制度安排，并開始在全國范圍內展開選派機關優秀干部到村擔任第一書記的工作。因此，研究第一書記的工作機制對于當前脫貧攻堅工作的順利開展具有很好的啟示意義。

本文選取湘西地區Y村和X村第一書記駐村工作為典型實例，嘗試探討第一書記作為一種外部嵌入型的重要幫扶力量，在精準扶貧中面臨的困境以及該制度對精準扶貧績效提升的影響。

二、第一書記在精準扶貧中的困境

精準扶貧政策在民族村社政治體系中的實施，涉及到上級政府、派出單位、當地村干部等多個行為主體，因而第一書記扶貧政策實施的效果受到了來自不同主體的影響。因此需要引入不同主體并將第一書記放在整個扶貧場域中進行考察，以真正了解第一書記在精準扶貧中面臨的困境。

（一）派出單位有限資源的條件限制

《通知》規定，派出單位要為第一書記安排定期體檢，辦理任職期間人身意外傷害保險并幫助解決生活等方面的實際困難。派出單位要與第一書記聯村，加大支持幫扶力度。因此，從政策方面來看，派出單位作為第一書記的后盾，要為他提供充足的資金和物質保障，在第一書記駐村工作期間給予他支持。

經過調研發現，在實際的工作中，派出單位的性質、層級等因素會影響到它對第一書記提供的支持效果。大部分邊緣及普通部門由于本單位自身資源的限制，在資金、人際等方面提供的支持有限，在保障第一書記基本工資待遇之外無法為其提供更多的資源支持。但是在一些較高層級的部門，如市委、市政府、財政局等資金充足、人脈資源較多的部門，這些單位能為第一書記的工作提供最大限度的支持，第一書的記自身實力和資源也會更加強大，能夠為其所駐村莊爭取到更多的資金和項目支持，在工作中這類第一書記會更加受到領導及幫扶村的重視。

（二）村干部與村民對第一書記的排斥

第一書記的職責是帶領村“兩委”成員開展工作，從原則上來說，第一書記駐村后其所駐村莊的主要重大工作應由第一書記來承擔。但是第一書記作為一個后來者和外來者，他在駐村扶貧的工作中會受到來自其他權力主體的排斥。

第一書記進入扶貧場域中面臨的第一個困境就是融入難的問題，第一書記由于是從外界而來的陌生主體，在了解村情村貌、與村民的交流等方面都不如本村的村干部。作為一個外來力量，第一書記嵌入鄉村社會時需要處理好與村干部、村民之間的關系，但是村干部與村民對第一書記缺乏深入了解，會在很多方面對他產生一種排斥的心理。

在第一書記未嵌入之前，本村的村務由村干部自己決定，他們在本村中享有很大的權力。但是當國家派來的第一書記駐村之后，本來由村干部可以自己決定的事情都需要和第一書記進行商討，尤其是在涉及村干部自身利益的事務上，第一書記的立場在很大程度上決定了村干部對第一書記的接納程度。此外，在缺少當地村干部帶領第一書記與村民進行入戶溝通的情況下，第一書記與村民之間的交流溝通將會變得困難，這就會導致村民對第一書記的不了解，進而不支持第一書記的工作。

（三）第一書記自身條件的影響

第一書記自己身的因素是影響精準扶貧工作最重要的主觀因素。在制度設計上，國家要求選派優秀的人員到村里去，這是外界力量對第一書記人選的規制，但是在實際中會出現與政策規定不一致的現象，尤其是在第一書記個人的工作態度和工作觀念上，這是一個不可控的因素。

Y村的第一書記說：“坦白地說，我是被單位流放過來的，在這里我不求有功，但求無過?！边@種不求作為的工作態度，不但不會幫助本村的脫貧攻堅的工作，在有些時候甚至會妨礙精準扶貧工作的開展。另外，他還提到：“如果在這里的工作做的太好了，表現的太積極了，我們領導反而不喜歡。”這里就涉及到派出單位的態度對第一書記工作的影響，這種求穩的工作態度都是不利駐村工作開展的重要主觀因素。

三、第一書記在精準扶貧中的價值

（一）整合扶貧資源

國家在選派機關優秀干部到村任第一書記工作時，所采取的是一種行政動員的方式來整合全國的資源進行扶貧。這里的資源，既包括國家明確規定直接用于扶貧的顯性資源，如教育方面的“雨露計劃”和“陽光助學”的資金和政策支持、扶貧產業、社會保障項目等，這些在國家的政策中都有明確的安排。

同時，也包括第一書記個人及其所屬派出單位擁有的隱性資源。這種隱性資源是通過這種駐村機制所帶來的，第一書記個人工作能力強、具有較高的文化修養和個人魅力，可以給扶貧工作帶來顯著的促進和幫助作用，第一書記也可以將個人所擁有的資源帶到扶貧場域中來。派出單位也會給第一書記提供資金、政策等方面的支持，最大限度地協助第一書記完成幫扶工作。調研結果顯示，派出單位的性質和層級不同，它所能給予的資源支持也就不同，甚至可以說，派出單位力量的強大與否能夠在一定程度上影響第一書記扶貧工作的效果。

但是，無論是顯性資源還是隱性資源，都是國家在以一種積極的方式調動資源，并且在特定的場域對這些資源進行優化和整合。

（二）提高村莊自治能力

第一書記作為一股外來的幫扶力量，他與村莊中其他權力主體之間沒有直接的利益瓜葛。第一書記的到來不但不會對村民自治產生壓迫和擠壓作用，還會以其自身優勢幫助貧困村莊發展。

作為村莊脫貧的幫扶人，第一書記所做的工作必須在當地落地生根，才不至于出現“人走政息”的現象，使精準扶貧的工作成為村莊“造血”的力量，而不是一項“輸血”工程。X村第一書記通過深入村莊進行駐村入戶，了解本村村情，為X村引入了適合當地經濟水平、自然和人力資源的“一畝園經濟”項目，這就符合精準扶貧所需要的“造血”要求。

此外，在政治組織渙散的地區，駐村第一書記的到來可以改善這種基層黨組織癱瘓的情況。X村第一書記來之前，X村處于一種思想觀念滯后、黨員黨性意識淡薄、村民對村委表現出一種不信任的狀態。在2014年第一書記駐本村之后，主抓黨建引導村委干部積極開展黨建工作，并且制定和完善了村委的議事程序和規則，協助村委共同做好黨務和村務工作。

（三）協調村級人際關系

第一書記一般具有較強組織能力，加上“局外人”的身份，他能夠以更為中立的方式協調村莊內的兩委及干群矛盾。他既沒有像鄉政府與村支兩委形成上下關系，也沒有與村民形成對立，因此他不像鄉政府那樣難以調和村級的人際關系。

駐X村第一書記，他在駐村工作中一直堅持“不指責、不越位、不包辦、不添亂”的“四不”原則。在決定有關村里的重大事項時，第一書記會和村干部一起商討，X村第一書記說，在開會決定村務時，沒有誰高誰低的說法，大家都可以一起商量決定。當X村出現較為嚴重的村民、村務糾紛時，一般也是兩個書記一起商討。正是這種工作態度和工作做法，X村第一書記在駐村幫扶期間，與村委和村民的相處融洽，協調了X村的人際關系。

四、結論與政策建議

本文在嘗試分析第一書記與上級政府、派出單位、當地村干部等多個行為主體之間的關系后，分析了第一書記扶貧在精準扶貧中面臨的困境主要有派出單位有限資源的條件限制、村干部與村民對第一書記的排斥、第一書記自身的條件。但是第一書記在精準扶貧中也有整合扶貧資源、提高村莊自治能力、協調村級人際關系的效用。根據第一書記所面臨的這些困境以及他所能發揮的效用，筆者提出以下建議：

第一，要針對不同性質的貧困村有選擇性的派出幫扶人員。不同性質的貧困村所需要的幫扶力量會有所不同，在安排幫扶單位時，要兼顧幫扶村和幫扶單位兩者的考量，真正做到“因村派人精準”。

第二，第一書記要處理好與當地村干部和村民之間的關系。第一書記在處理村莊事務時，不僅需要利用好當地的本土性關系和資源，還需要打破村干部之間對第一書記的排斥，充分參與到村級的精準扶貧工作當中來。

第三，要選派能力和責任心都強的第一書記進駐農村。在選派第一書記時，符合政策要求與否只是選派第一書記的第一個門檻，除此之外，還需要考慮到第一書記個人的素質和品質的問題，要選派真正有能力、有責任心的人去駐村。

注釋：

①對黨組織軟弱渙散村要全覆蓋，對建檔立卡貧困村要全覆蓋。

②對贛閩粵等原中央蘇區，陜甘寧、左右江、川陜等革命老區，內蒙古、廣西、寧夏等邊疆地區和民族地區，四川蘆山和云南魯甸、景谷等災后恢復重建地區，要加大選派第一書記力度，做到應派盡派。

③即要把好人選政治關、品行關、廉政關和能力關。

基金項目：本文系2018年湖南省研究生科研創新項目，項目名稱：民族地區精準扶貧中“第一書記”的制度設計研究 ;項目編號：CX2018B722

作者簡介：丁怡（1994—），女，土家族，碩士研究生，研究方向：民族理論與政策。