審計手段在構建“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制中的應用研究

章敏捷

摘 要：為深入學習貫徹中央全面依法治國、全面從嚴治黨和上級全面建設法治企業、推進依法從嚴治企決策部署，全面落實黨風廉政責任制和公司黨委加強黨風廉政建設工作要求，國網杭州供電公司集體企業積極探索審計監督與紀檢監察有機結合路徑，創新使用“一審雙查”手段，打破政治紀律檢查與經濟業務審計壁壘，實現監審貫通、有效銜接，構建以“常態監督、問題查糾、整改落實、決策支持、定期匯報”五項工作機制為核心的“三不腐”特色監督體系，做實做細監督職責，推進監督關口前移，實現經濟風險預警，靈活運用“四種形態”，為集體企業進一步提升作為主業“第二梯隊”和不可或缺戰略合作伙伴的各項能力提供堅強政治紀律保障。

關鍵詞：審計;監督;黨風廉政建設

一、審計在“三不腐”監督體系建設中的功能定位

十八大以來，黨和國家領導人體現出前所未有的反腐敗決心和堅定態度，在多次會議中提到“反腐敗關系到黨和國家生死存亡”，反腐敗要“上不封頂”，黨中央堅持反腐敗“無禁區”“全覆蓋”“零容忍”，反腐敗的速度、力度、高度前所未有。十九大報告更進一步提出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。國網杭州供電公司集體企業一貫高度重視黨風廉政建設、法治企業建設工作，但隨著電力體制改革、輸配電成本監審等監管制度加強，大數據、云計算等監管手段加強，瘦身健體、產權混改等改革措施加強，集體企業歷史原因形成的老問題尚未徹底解決，新問題又會層出不窮的涌現，深化廉潔風險防控任務仍非常艱巨。在這種形勢下，審計作為廉政體系的重要組成部分，需要提高政治站位，找準功能定位，突出工作重點，持續創新發展，切實履行好審計職能。

（一）審計要成為權力運行的監督者、內部控制的評價者、規范管理的推動者、科學發展的促進者

圍繞生產經營管理重點、問題多發和重大風險領域，切實加強對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的部門和崗位的監督評價，改善委托代理中的信息不對稱問題，關注“三重一大”決策機制的健全性、決策內容的合法性、決策執行的有效性、決策結果的效益性，堅持把內部審計與促進整改、完善制度、加強干部監督管理結合起來，與預防決策失誤、管理失控、行為失范結合起來，加大對領導干部經濟決策權、資金使用權、經營管理權等方面的監督力度，促進領導干部廉潔自律和履職盡責，形成風清氣正的政治生態。

（二）審計要成為防御風險、揭示問題、預防腐敗的“免疫系統”

立足國網杭州供電公司集體企業中心工作，緊扣改革發展新問題、新矛盾和新風險，加強公司重大改革改制措施執行、發展戰略任務實現以及重點業務轉型升級等方面審計，推動改革落地;加強綜合計劃和預算執行、人財物關鍵領域管控、內控和風險管理、會計信息質量等方面審計，促進業務、管理轉型升級以及質量效益提升。通過審計，揭示集體企業集團公司及各單位存在的管理漏洞和制度缺陷，預防經營過程中的違規、違紀、違法及道德舞弊等行為。同時對引發和產生這些風險和問題的原因進行深層次分析，提出建設性的、可操作的意見和建議，促進各單位完善機制，規范管理，防范風險，提高“免疫力”，防止各種消極因素、“病毒”入侵集團公司整個系統，侵蝕“健康的肌體”，保證集團公司安全健康發展。

（三）審計要成為企業效益增值、管理提質、服務升級的提供者

隨著我國經濟步入新常態，國網杭州供電公司集體企業內部審計工作積極主動轉型，以審計關懷和審計幫助為出發點、以增值服務為目標，始終寓監督于服務之中、在服務中展現審計魅力，通過服務職能促其監督職能履行到位，切實提升自身增值服務能力。在揭示問題和風險的基礎上，深入分析苗頭性、傾向性和普遍性問題的成因，發揮審計的專業優勢，充分利用審計信息和審計成果，為經營決策和業務管理提供合理化建議，在風險管理、流程再造、內控建設、業績考核等方面提供支持服務，努力打造發現問題、反映問題、研究問題、解決問題的工作閉環，助力企業提質增效。

二、“三不腐”特色監督體系的建構路徑

建立國網杭州供電公司集體企業“三不腐”特色監督體系，關鍵在于構建加強日常監督、強化服務保障功能的高效工作機制。

（一）建立常態監督機制

1.建立“量身定做”的廉潔風險防控模板

加強對各級單位領導班子成員廉潔自律情況的監督，突出監督黨委決策部署落實、作風形象、“小微權力”，抓早抓小抓常，嚴肅查處變通執行黨委決策部署和有令不行、有禁不止問題。每半年度發布廉政風險防控報告。

2.構建基于EAS系統的數字化審計系統

運用互聯網技術創新監督模式，持續監測施工類企業資金使用、物資采購、分包結算等重點領域和關鍵環節，實現審計關口前移，經濟安全風險預警。依托EAS企業管理系統，每月發布非現場數字化持續審計報告。

3.任務成果

適合各業態的廉政風險防控模板、廉政風險防控報告模板;基于EAS系統的數字化審計系統、非現場數字化持續審計報告模板。

（二）建立問題查糾機制

發揮監審合一的優勢，打破政治、紀律檢查與經濟業務審計的壁壘，以上級協同監督、經濟責任等項目和集體企業依法治企綜合檢查、重點領域專項審計為載體，創新使用“一審雙查”手段，將業務問題當做政治問題看、小微問題當做重大問題看、歷史問題當做現實問題看，在三年內完成所屬全部（分）子公司、黨支部的廉政風險防控情況和依法治企綜合檢查，避免重復檢查和監督盲區，切實增強監督效能。堅持“三個區分開來”，靈活運用“四種形態”，在實踐“第一種形態”上下功夫，嚴懲頂風違紀、社會反響強烈的突出問題。

任務成果為：“一審雙查”工作機制;適合各業態的廉政風險防控情況檢查方案、檢查報告模板;適合各業態的依法治企綜合檢查方案、檢查報告模板。

（三）建立整改落實機制

認真做好巡視巡察、審計檢查整改“后半篇文章”，研究設計全口徑問題整改臺賬，動態跟蹤整改情況，建立全面問題清單、精準落實清單、明確責任清單。落實各級單位、黨組織主體責任，推動以整改為契機、問題為導向，強化舉一反三、防微杜漸，完善制度體系、再造管理流程。按照問題整改“四看”原則，加強整改考核評價，強化驗收制度執行，按季發布整改情況，督辦協同整改重大問題，持續提升黨風廉政建設、依法治企水平。

任務成果為：全口徑問題整改臺賬、整改報告模板。

（四）建立決策支持機制

主動調整紀檢監察、審計工作思路，推動優化黨委會決策的會前審核程序，強化咨詢服務保障意識，積極發表專業論證意見，從健全體制機制和完善治理體系的高度，為黨委決策提出針對性強、操作性好的意見和建議，創造監督增值效益，推動重大決策部署落地見效，推動黨風廉政和法制企業建設，推動堵塞管理漏洞和維護經濟安全，保障集體企業改革發展戰略目標實現。加大面向基層的監督與服務，實時提供咨詢保障，為各級單位參與市場競爭提供有力支撐。

任務成果為：配合修訂完成議事規則等制度。

（五）建立定期匯報機制

建立健全紀檢監察、審計工作管理制度，固化集體企業集團公司黨委、董事會直接領導的紀檢監察、審計工作機制，定期召開會議聽取工作報告，強化對監督工作規劃、風險控制、問題整改等重要事項的組織領導;嚴格執行紀檢監察、審計重大事項報告制度，第一時間向集團公司黨委、董事會主要負責人報告。

任務成果為：建立紀檢監察、審計工作管理制度;監察審計工作報告模板。

三、“三不腐”特色監督體系的應用分析——基于EAS系統的非現場工程審計

為在“三不腐”特色監督體系建設中更好地履行審計職責，推進審計監督全覆蓋，國網杭州供電公司集體企業堅持科技強審理念，以“大數據增值”為目標，圍繞工程施工主業，積極探索審計管理、審計模式、審計方式的創新，逐步構建數字化工程審計平臺。

（一）以風險為導向構建數字化工程審計平臺

國網杭州供電公司集體企業基于工程數據倉庫構建數字化工程審計平臺，通過平臺對接承裝、配電、科技、電建、電纜、照明、江東等下屬分公司的財務系統和業務系統，按照統一數據格式進行采集和轉換，充分運用多維分析、數據挖掘等大數據技術，以風險導向視角對龐大、分散的海量數據，按審計路徑進行“再加工”，快速排查鎖定審計疑點，探索出一條實時跟蹤、聯網核查、預警分析、反饋信息、督促整改的業務應用路徑，實現工程審計和紀檢監督的“關口前移”。

（二）建立審計模型，實現風險預警和問題線索發現自動化

國網杭州供電公司集體企業在構建模型的實踐中，遵循“審計案例提煉、數據特征發現、模型建構、異常數據和交易監控”的步驟，基于已有的審計經驗，借助計算機語言表達的數學公式和計算方法，還原審計思路，設置業務預警指標和邏輯分析監控模型，通過關聯海量數據的分析篩查，實現問題線索發現和風險預警的自動化，用數據說話，及時預警或揭示公司運營管理過程中存在的風險和問題。

基于典型問題挖掘和關鍵風險預警的需要，國網杭州供電公司集體企業重點從關聯交易、招投標、合同管理、工程實施、分包管理、工程結算、成本控制和資金支付八個方面設計了邏輯分析監控模型。一是在關聯交易方面，審查是否存在業務承接不規范、承攬業務后違規對外分包的情形。二是在招投標方面，審查是否存在先施工后組織招標、先簽訂合同后組織招標的情形。三是在合同管理方面，審查是否存在分包合同早于承包合同簽署、分包合同金額來源無依據、分包合同金額高于分包預算金額的情形。四是在工程實施方面，審查是否存在未簽合同先施工、未簽合同先領料的情形。五是在分包管理方面，審查是否存在分包單位與中標單位不一致、項目分包給無資質或資質不滿足要求單位的情形。六是在工程結算方面，審查是否存在未及時編制承包結算、未完工先結算、未及時編制分包結算的情形。七是在成本控制方面，審查是否存在承包金額小于分包結算金額的情形。八是在資金支付方面，審查是否存在支付資金與結算金額不一致、分包結算超合同價未簽訂補充合同的情形。審計監控模型建設是個動態、長期完善的過程，應隨著公司業務更新升級及業務流程優化而進行持續完善。

（三）審計流程再造，提升審計工作效率和效果

隨著大數據分析能力和風險實時預警能力的顯著提升，國網杭州供電公司集體企業建立了對數據模型預警信息快速響應的審計工單核查制度，審計流程包括數據模型提示預警信息、審計人員進行初步風險識別和定位、下發審計核查工單、被審計單位報告核查事項（包括問題產生原因及整改措施等）、審計部門審核被審計單位核查報告、評估被審計單位整改效果、完善制度堵塞漏洞等各環節。同時，配套制定《國網杭州供電公司集體企業審計核查工單管理辦法》，進一步明確各環節的責任單位和操作時限，有效地提升風險防范效果和審計效率。

國網杭州供電公司集體企業堅持預警在前、防范為先的監督理念，制定了審計指標定期預警機制，按月發布非現場數字化持續審計報告，持續監測施工類企業資金使用、物資采購、分包結算等重點領域和關鍵環節，從中排查廉政風險。對不合規的流程及時干預，針對問題突出、趨勢劣化的下屬單位下達審計核查通知，要求下屬單位限期自查和反饋。

緊緊圍繞巡視巡察、審計檢查發現的問題和提出的意見建議，以主動認領的自覺、知錯就改的態度、敢于擔當的精神、勇于創新的恒心、馳而不息的韌勁，在“條條要整改、件件有著落、事事有回音”上狠下功夫，確保整改落實工作取得實效。一是確保反饋問題整改到位。通過認真對照檢查、深入剖析，明確問題清單，明確責任清單，明確整改時限，明確質量標準，加大工作力度，推進專項整改。二是確保意見建議落地落實。對于反饋意見中提出的意見建議，研究提出具體落實措施，舉一反三、糾建并舉，著力健全完善各項規章制度，形成科學有效、簡便易行、銜接配套的長效工作機制，最大程度減少權力運行風險，降低腐敗發生率。圖1為審計預警、整改、評價、監督閉環流程圖。

四、審計手段在“三不腐”特色監督體系建設中的實踐效果與改進建議

（一）實踐效果

1.整合審計紀檢資源，有效增強反腐合力

一是整合人力資源，實行交叉任職和人員調用，有效彌合了紀檢監察和審計部門之間的信息不對稱程度，更加方便監審聯動。二是整合信息資源，實現信息共享，紀檢監察部門提供信訪舉報信息或執法辦案過程中的線索，借助審計力量，以正常的審計項目介入有針對性的審查，切實將審計重點轉移到群眾反映強烈的重點部門、重點資金使用及其負責人的經濟責任等方面，突出“對權力的制約和監督”;審計部門提供審計結果情況，發現涉嫌違法違紀問題線索又反過來移交紀檢監察部門，形成問題發現、移送和查處的良性循環。三是整合成果資源，強化責任追究。針對紀檢監察和審計監督中發現的在體制機制、內部管理、權力制約與監督等方面的薄弱環節，通過案例剖析報告、監察情況、審計專報等形式，提出健全制度、完善管理、強化監督等建議意見，實現反腐倡廉工作的標本兼治。

圖1 審計預警、整改、評價、監督閉環流程圖

2.借助數字審計手段，提升風險應對能力

國網杭州供電公司集體企業以風險為導向的數字化工程審計實現了審計與業務系統實時、無縫對接，并在大數據下通過業務建模的方式拓展了海量數據的應用，促進了數據的融合、業務的協同，在審計過程中能夠多維度、多視角、多層次的實時還原業務全貌，快速的經濟風險預警、直觀的數據展現和較強的數據分析能力，不僅實現了對風險的過程化管控和預警，而且防范了違規、違法行為，增強了制度執行力，提升了企業廉政風險應對能力。

3.前移審計監督關口，促進企業降本增效

自項目實施以來，通過有效地利用系統分析、圖表展示和預警功能，不僅通過審計工單核查方式及時堵塞漏洞，挽回損失，還有力支撐了集團公司經濟責任審計、工程管理專項審計、依法治企專項審計等傳統審計項目的實施，發現審計問題線索上百項，為公司減少或挽回超千萬元的損失。依靠完善的指標體系、統一的數據口徑以及強大的數據分析能力，數據統計時限大幅縮短，數據準確性成倍上升，協調成本和人工成本有效降低，審計工作進度不斷加快，頻次增多，覆蓋拓廣，質量提升，管理效益和效率得到了雙提升。

（二）改進建議

1.突出建章立制，暢通溝通平臺

完善溝通機制，建立“三不腐”監督體系聯席會議，充分發揮反腐倡廉各監督主體的智力優勢，加強對反腐倡廉建設中的熱點、難點、疑點問題的研究;暢通問題發現渠道，掌握經營管理第一線的第一手資料，及時發現重點工程或項目建設中存在的問題。對日常工作中發現的問題，實行專報制度，一事一報，及時報送，聯席會議可以根據問題的輕重程度，及時組織相關監督主體加強監督，防止小問題日積月累變成大問題，防范一般問題演變為重大責任事故。

2.擴大覆蓋范圍，深化服務成效

嚴格開展廉政監督工作，構建各級單位經濟風險、廉政風險防火墻。以依法治企、從嚴治黨永遠在路上的意識，持續完善優化“三不腐”監督體系，在深化應用數字化工程審計的基礎上，研究擴大基于EAS系統的數字化審計系統覆蓋范圍，動態提升監督質效。積極總結提煉經驗，形成特色理論成果，爭取在一年內成為上級集體企業監督工作標桿和監督示范單位。

3.加強隊伍建設，打造監督服務鐵軍

深化轉職能、轉方式、轉作風，以勞模精神和工匠意識提升思想認識，打造一支可以信賴的重要監督力量。為了切實提升實戰能力，以業務培訓為重要抓手，安排經驗豐富的紀檢人員和審計業務骨干講授財務法律知識、問題查處技巧，通過現身說法、以老帶新、以案代訓、現場練兵等方式，加強業務培訓，提高業務素質，著力培育“四項能力”（發現和揭示問題的能力，報告問題和提出建議的能力，綜合運用成果和督促整改的能力，學習和工作能力），努力成為廉政監督領域的行家里手。