基于精準扶貧的甘肅深度貧困地區人口地域結構優化策略

朱韻潔

（中共甘肅省委黨校甘肅發展研究院，甘肅蘭州 730070）

人口地域結構是人口結構概念中的一個重要組成部分，主要是從自然地域屬性出發到行政地域和城鄉地域屬性，這是從地理空間上對于人口結構的一種劃分形式，人口地域結構是人口結構中最容易發生變化的一種人口組成，社會生產力的變革和人口空間上的重新劃分都會導致人口地域結構的改變和重組。

1 甘肅深度貧困地區人口地域結構現狀與問題

人口地域結構是人口結構關系中的重要因素，其深刻影響著一個地區的人口分布結構和經濟發展水平。在甘肅深度貧困地區，惡劣的自然地理環境普遍存在，山大溝深的自然環境導致人口散亂的分布現象較為明顯，受政治制度影響下的行政區劃等人為活動對人口結構的影響突出，城鄉生產生活的異質化使得農村人口經濟發展水平顯著落后于城市。各方面人口地域結構的失衡加重了農民負擔，加劇了深度貧困地區人口的貧困。

1.1 甘肅深度貧困地區人口自然地域結構現狀

甘肅深度貧困地區主要分布在甘南州和臨夏州，那里自然環境惡劣，生活條件艱苦。在深度貧困區域內，人口總量小且占地面積廣，大部分土地都不適于生產生活，地形地貌復雜性與多樣性并存。深度貧困地區的經濟發展與家庭收入受自然環境的影響較大。

地處青藏高原和黃土高原過渡地帶的甘肅臨夏回族自治州，是國家重點扶持的“三區三州”之一。臨夏州的降雨量情況決定了只有在其州的河谷地帶，生產生活條件相對較好的地區適合于生產生活，而大部分地區則不適合人類生產生活。

1.2 甘肅深度貧困地區人口行政地域結構現狀

行政地域結構是從行政區劃的視角審視人口分布結構的一種人口結構劃分方式。一般來說，科學合理的人口行政地域結構能使各級政府充分行使其政府職能和發揮協調監管的作用，也能充分發揮人口與產業的聚集作用。

甘肅深度貧困地區，行政區域級別排在我國行政區劃等級的末端，鄉鎮區域構成了甘肅深度貧困地區的主要貧困地區，成為中央部署精準扶貧攻堅戰的主戰場，而地級市與縣級市只是零星分布在深度貧困地區。在甘肅深度貧困縣區設置數量多，人口總量小，在一些深度貧困縣，基層行政區劃無法形成人口規模效應，達不到人口聚集經營的市場效果，生產資料過于分散導致資源無法產生聚合效應，使得當地人們生產的物質資料抵不過消費的損耗。

1.3 甘肅深度貧困地區人口城鄉地域結構現狀

人口的城鄉地域結構反映了該地區人們生產生活的規模程度，反映了社會經濟的發展和人口文明的水平。從深度貧困地區城鄉人口比例可以看出，甘肅深度貧困地區的人口大部分由鄉村人口組成，地區內城鎮化率遠低于我國城鎮化58.52%的平均水平。從貧困地區的人口數量在市（區）、縣（鄉）分布的狀況來看，在甘肅深度貧困地區人口數量的絕大部分匯聚在縣區，行政區劃為市（區）的地域分布著少量的人口。在甘肅的臨夏和甘南地區，居住在市區的人口只占到10%左右。在對比了西北深度貧困地區人口數量和土地占有面積后，我們可以清楚地發現甘肅深度貧困地區普遍存在地廣人稀的現象。

2 甘肅深度貧困地區人口地域結構問題及其分析

2.1 甘肅深度貧困地區地理環境惡劣，非常不利于居民生活生產和擺脫貧困

甘肅深度貧困地區，地理位置處在我國的西北內陸地區，地形地貌具有復雜性和多樣性，存在大部分土地無法進行適度規模的農作物種植。甘南州海拔平均超過3 000 m，主要以從事牧業為主，高寒地區只適宜種植青稞等農作物，而且氣候的變化使得農業與牧業的基本是靠天吃飯，異常的暴雪或霜凍，就可以使一年的收成化為烏有，農業的脆弱性非常明顯。甘肅臨夏州平均海拔2 000 m，雖然海拔不高，但氣候干旱少雨，黃土高原上黃土地使得土壤的質地較差，植被覆蓋率低，土壤保肥、保水能力缺乏，不易土地耕作，加上當地人口增速較快，人口壓力巨大，使得該地區在很長一段歷史時期處于絕對貧困狀態。當地居民的生活成本也很高，大量外地人口都不愿意去到這些地方創業發展，使得地區發展和脫貧的自然地理環境條件較差，人口脫貧的內生動力不足，脫貧成本較高，脫貧難度較大。

2.2 地處偏遠與交通不便，嚴重制約地區發展生產和精準脫貧

甘肅深度貧困地區地處偏遠，遠離國家經濟中心和政治中心。改革開放后，國家的梯度發展戰略使得西北部的發展落后于東南沿海地區，錯過了最好的發展時期。從交通條件看，交通運輸網的稀疏嚴重制約了甘肅深度貧困地區的發展。由于區域內物流運輸發展不起來，導致各種經濟發展供給跟不上，面對匱乏的資源供給，深度貧困地區只能壓縮生產生活的需求。這就使得貧困地區的經濟陷入一個死循環，對貧困地區的社會發展來說是雪上加霜。在甘肅甘南藏族自治州和臨夏回族自治州，至今都還沒有通火車，人口和資源要素的流動完全依賴公路運輸。但公路運輸運量小、成本高且周期長。此外，穿越高原山地來進行交通運輸更是加重了區域間的流通成本，遏制了甘肅深度貧困地區經濟增長，加劇了地區的貧困程度。

2.3 人口行政地域區劃不合理，使得地區產業要素難以聚集發展

甘肅深度貧困地區縣鄉行政管理機構相對較多，但擁有的經濟資源很少，資源的配置和利用能力較低且各自為政，管理能力和管理水平較低，管理成本較高。加之人口居住分散，交通不便利，不利于形成適當的經濟規模。這就導致了市州政府在深度貧困地區精準脫貧中的作用不明顯，市（州）、縣、鄉自身推動發展和精準脫貧能力不足。如何有效處理省級政府與市州政府的關系，增強縣鄉政府的財政能力和利用上級政府財政的能力，協調各縣鄉之間的產業政策與主導產業發展方向，如何優化配置外部資源，對于今后深度貧困地區精準脫貧具有重要的意義。

3 優化人口地域結構推動西北深度貧困地區精準脫貧的對策建議

針對甘肅深度貧困地區不同的地理環境，運用科學有效的管理程序對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶和精確治理，是擺脫貧困的基本要求和依據。針對甘肅深度貧困地區人口地域結構中的問題，以及造成人口結構問題的原因分析，我們提出以優化人口結構推動精準脫貧的以下對策建議。

3.1 順應自然地理環境因素，積極發展具有當地特色的就業形態

在甘肅深度貧困地區的藏區，由于海拔高，且高寒缺氧，基本上不宜于人類居住。因此對于這些地區的居民，國家有關深度貧困地區精準脫貧政策要圍繞整村搬遷的方式，將居民遷至海拔較低且較集中的地區，建立小城鎮就地發展旅游經濟、發展觀光牧業和現代商貿業。與此同時，可以借助高寒陰冷，土地廣袤的優勢，大力發展冷鏈物流與冷庫儲藏產業，不僅可以起到節點制冷的效果，節約能源浪費，還能促進地方產業結構的優化，帶動就業，起到精準脫貧的效果。

3.2 加快深度貧困地區基礎設施建設，助推地區經濟發展

甘肅深度貧困地區鐵路、公路里程大幅低于全國的平均水平，導致深度貧困地區各類資源無法快速轉化為商品，同時外部的資金、先進的管理理念和科學技術也無法順暢地引進深度貧困地區。因此，甘肅深度貧困地區要想擺脫貧困，首先要加強交通運輸、物流等基礎設施建設，改善資源要素自由流動的環境，打通人員流動在自然地理條件下的壁壘。具體來說，中央政府和省級政府要在鐵路發展規劃中打破深度貧困地區不通鐵路的現象，先把鐵路修到深度貧困地區的市州層面，能沿途經過給各縣區，盡量為深度貧困縣留有站口，把深度貧困地區市州和縣區融入全國鐵路流通網絡。中央政府要進行專項資金規劃，結合小城鎮建設，把深度貧困地區高速公路網絡連入全國高速公路網絡上系統，加強深度貧困地區鄉道建設和村村通工程，保障深度貧困地區鄉道暢通。與此同時，要加強深度貧困地區郵電、物流和倉儲建設，保障深度貧困地區物資運送能夠暢通無阻，加強與外部市場的雙向聯系。

3.3 適度調整行政區域劃分與管理，集聚人口、資源，形成規模效應

為消除當前人口行政區域劃分問題對甘肅深度貧困地區脫貧產生的不利影響，應該從以下3 個方面著手，做好行政地域結構的優化。一是對于甘肅深度貧困地區，要加強省直管縣的推行力度，一方面加強省級財政對于深度貧困地區縣級政府財政的支持，另一方面保障國家轉移支付資金快速撥付到深度貧困地區縣級政府，用于發展經濟。二是中央政府和省級政府要做好頂層設計，規劃好行政區域劃分，減少深度貧困地區縣級政府的數量，對于人口不超過5 萬的縣區可以直接進行合并或撤銷，整合政府人力資源和政策資源，為推動小城鎮建設提供便利條件。三是適當整合深度貧困地區鄉鎮和行政村規劃，針對甘肅深度貧困地區多數鄉鎮人口數量少，部分農村人口居住分散，大量人口外流和的情況，應當結合當地實際地理環境狀況，把人口數量較少的鄉鎮并入相鄰鄉鎮，利于人口的相對集中。