證照分離改革探析

摘 要：“證照分離”改革是促進商事體制改革的必要舉措之一，也是激發市場活力的一次有益嘗試。文章擬通過總結各試點地區在改革中遇到的一些阻礙，從立法、行政、市場主體三方面對改革中的阻礙進行分析并針對此提出建議。

關鍵詞：證照分離;市場監管;立法保障;依法行政

一、證照分離改革的必要性

在當今世界中經濟全球化愈來愈激烈，營商環境也越來越受到各國的高度重視。我國想要提升自己的競爭力必須打造良好的營商環境，以此才能實現經濟轉型升級、促進經濟高質量發展。在營商環境評估中，證照分離改革屬于非常重要的一環，可以有效解決當前“辦證難”的問題，最大限度的提升企業滿意度，調動市場主體創新創業活力和積極性，并實現營商環境的有效改善。

在“證照分離”改革實施之前，有些行業主管部門在工商登記之前設置審批，并規定了一些較為嚴苛的條件。然而，在獲得營業執照之前，由于身份不明，企業在籌資和簽訂合同方面面臨諸多障礙，往往難以具備經營許可證設定的條件，而領取營業執照要求必須先具備這些許可條件，于是陷入互為前提的死結，極大地影響了效率，也不適應現階段市場主體的發展需求。“證照分離”將營業執照與許可證分開，先給予市場主體資格，再申請相關的業務資格，可以減少審批項目和環節，簡化工作流程，提高企業運營效率。

二、證照分離的發展現狀

2015年12月，上海浦東新區作為試點地區開始實施“證照分離”改革。2018年10月10日，國務院常務會議發布了《關于在全國推進“證照分離”改革的通知》。各地積極進行配合，改革工作有了很大成效。

北京市為進一步落實“證照分離”改革，從清理各類規范性許可證、加強過程中的崗位監管、加快信息共享、統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革四個方面實施和完善了“證照分離”，取得了有效成效。

2017年開始，福州市也全面推進“證照分離”改革。在改革過程中，大大減少了審批項目和環節，簡化了工作流程，提高了企業運營效率，加強了事后監管。所有新設企業的登記審批時間從法定的15個工作日縮短到3個工作日，有效解決了企業面臨的一系列突出問題，贏得了廣泛好評。

浦東新區通過改革，辦證難度有所減輕，企業滿意度顯著提高。市場參與者的創新和創業活力得到激發，商業環境得到有效改善。此外，也推動了政府職能轉變和促進其創新服務體系建設，整體效果非常明顯。

三、證照分離改革所面臨的阻礙

“證照分離”改革在各地如火如荼的展開，在改革的過程中也出現了各種各樣的問題，如立法不足以支撐改革、未滿足市場主體需求以及政府監管、服務不到位等。

（一）立法

1.現行法律規定與改革相脫節

目前，我國對企業的設立采取“證照合一”的管理模式，即法律、行政法規規定營業執照的簽發日期為企業法人成立的時間。營業執照具有雙重證明意義，它不僅是商主體主體資格的證明，也是營業資格的證明。“證照分離”指將許可證與營業執照相分離，使營業執照與許可證各自承擔應有的功能，但現有的法律規定并不能為改革提供支撐。

2.現有法律規定可操作性較弱

首先，在實踐中存在主體資格和經營資格互為前提的僵局，混淆了主體資格和經營資格的不同法律內涵。其次，由于營業執照具有雙重認證功能，吊銷企業法人營業執照不僅會導致其經營能力的喪失，而且在邏輯上也會導致其法人資格的喪失。第三，由于主體資格和經營資格之間沒有區別，很難明確哪一個應屬于主體資格管理，哪一個應屬于經營資格管理，這使得監管部門難以相互轉移責任，難以履行監管職責，也難以確保監管績效。

（二）改革未反映市場主體需求

根據相關數據研究，改革后不同類型的許可證，市場參與者的咨詢量是不同的。食品、藥品、醫療設備等方面市場需求強勁，主要市場非常活躍。而印刷業、典當業、保安服務許可證的咨詢量都很少。改革沒有關注市場參與者的實際需求，導致市場冷熱不均。

（三）政府依法行政不到位

1.政府部門缺乏科學高效的權責劃分制度

首先，改革文件明確規定了“誰批準，誰監督”，“誰負責，誰監督”和“屬地監督”。監督的責任似乎已經明確界定，但在具體實施時，并不容易。第二，許多主管部門反映，監管隊伍存在瑕疵，“有人就監管，無人便不監管”的現象普遍存在，并且監管方法和手段需要不斷創新。

2.服務型政府建設不到位

一方面，政府尚未建立統一的數據共享和交換平臺。當今社會是一個信息化的社會，信息時刻都在發生著變化，但市場主體在收集信息的過程中花費的成本較高且信息未必真實全面，不利于決策的做出。政府建立統一的信息化共享交換平臺可以打破信息“蜂窩煤”的狀態，使市場主體對于信息的接收可以快速、有效、準確，解決市場主體對于信息汲取的滯后性。

另一方面，社會信用體系建設不完善。在寬進嚴管的方式下，企業進入市場更加容易，難免會受到利益的驅使，在沒有獲得相關許可證的情況下就開始營業，或企業違反書面承諾無證經營，這些情況均需要建立一個完善的社會信用體系以此來監督企業合法經營。

四、對證照分離改革的建議

改革仍在不斷進行中，對在過程中出現的問題需要我們予以重視，并加以解決，才能讓改革更好的進行，發揮其應有的效用。

（一）立法

1.加強立法做到重大改革于法有據

重大改革必須以法律為基礎。在“證照分離”改革中，有必要用法治的思想和方法進行規劃和引導，加快相關法律法規的改革、廢止和解釋工作。一是調整國家法律、行政法規和國務院文件。二是調整地方法律和政府法規，在實施過程中，如相關地方性法規與上位法不一致，應及時調整。第三，完成部門規范性文件的清理工作。對于部門規范性文件，制定部門應根據改革要求及時清理和調整，消除阻礙改革順利進行的障礙。

2.提升立法的可操作性

實行“證照分離”后，營業執照的發放實際上在確認企業實體的資格方面發揮了作用，獲得企業實體的資格不再有太多的門檻。取得主體資格后，商主體自動取得一般業務范圍的商業資格，必要時商主體可以持許可證向有關審批部門申請取得許可經營項目的經營資格。在這種模式下，主體資格和經營資格的取得都有各自的程序，不再統一于營業執照中。立法應明確工商審批和注冊是商事主體取得主體資格的必要程序，批準和注冊的直接后果是確認商主體的資格。

3.立足于市場主體需求完善立法

立法時應以市場需求為導向，對實踐中反映較強烈的事項作重點調整。“證照分離”的重點在于減證，這可以降低市場參與者的進入門檻，激發市場活力，這也是企業的真實需求。因此，立法內容應側重于取消審批、簡化審批、實行告知承諾制度、提高審批的透明度和可預見性、加強公共安全具體活動的市場準入管理，以此制定相關規章制度為改革保駕護航。

（二）政府依法行政

1.建立科學合理的權責劃分機制

首先，有必要明確監督的責任。市審批部門和行業主管部門制定并發布規范性文件，明確工商部門、審批部門和行業主管部門的監管職責，實現放松管制和嚴格控制相結合，建立行業主管部門登記互聯的監管機制。其次，要創新監管方式。根據“更嚴格控制項目進度”的要求，可以將實際創新與事后監管措施結合起來。三是加強聯合處罰。加強責任主體、信用體系和“紅色黑名單”在事件監管中的應用，建立“一失信、處處約束”的跨部門聯合懲戒機制。

2.加快政府轉型發展建立服務型政府

政府應加快建立以政府為主導，相關監管部門、行業協會和公眾參與的高效社會信用體系聯動機制。首先要構建有效的預登記信息公示機制，發揮社會監督力量，防止證照分離改革后無證經營行為的發生;其次，建立與信用評級相關的信用約束和激勵機制。激勵市場參與者誠信經營，減少不誠實行為的發生;最后，在信用體系中，引入行業自律協會監管，增強監管機構的實力。

政府還需要加快建立信息共享平臺，這是一個旨在向社會公布所獲取的企業信息并在政府及其監管部門之間共享的信息共享平臺，為政府監管和市場主體運作活動提供指導。

（三）強化市場主體責任

無論外部監管措施多么完善，都不能取代企業的內部自律。企業永遠是守法經營的第一責任人。市場參與者應積極順應“證照分離”改革趨勢，自覺遵守相關法律法規，不斷增強自身法律意識，樹立尊重和遵守法律、權利義務、公平競爭等觀念，并形成良好的社會和心理環境。同時，我們也要推進自身信用體系建設，配合相關部門的信息核查和檢檢驗，為“證照分離分離”改革提供良好的環境。

參考文獻

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作者簡介：武晶（1996- ），女，漢族，山西忻州人，山西大學法學院，民商法專業，2018級碩士研究生，研究方向：民商法學。