軍事強國陸軍軍民融合發展問題研究

石紅霞，袁 淵，柴樹峰

（1.陸軍軍事交通學院 軍用物資配送系，天津 300161；2.陸軍軍事交通學院 供應保障處，天津 300161）

1 軍事強國陸軍軍民融合發展的動因分析

1.1 通過軍民融合方式有效彌合巨大的軍事需求與有限的軍事資源之間的能力缺口

世界軍事強國普遍認為，陸軍是全面貫徹國家意志、決定性地擊敗陸上之敵的唯一軍種，最強大權力的國家是擁有最強大陸軍的國家。為此，即使是美國這樣一個全球性海洋霸權國家，也在竭力維持一支世界上最強大的陸軍[1]。與此同時，隨著軍事理論和戰爭藝術的發展，陸軍在現代戰爭中的使用時機和方式發生了深刻變化，海灣戰爭以來的幾場局部戰爭中，出現了不首先使用甚至未在交戰中使用陸軍的現象。這就對信息化條件下現代陸軍的建設模式提出了新的要求，對此軍事強國的通行做法是壓減陸軍數量規模、優化陸軍編成結構，加快陸軍轉型建設，隨之而來的問題之一就是陸軍建制資源減少，無法滿足決定性地面作戰中激增的軍事需求。為了解決這一矛盾，只能把目光投向軍隊建制外的民用資源。比如在伊拉克戰爭中，美陸軍第3機步師奉命從科伊邊境向巴格達挺進，為了解決履帶式裝備的運輸問題，美軍通過征用、購買等方式籌措了大量平板拖車，使履帶式裝備與平板拖車的比例達到1:1，在不到4d的時間里整建制推進500多km，單日最大推進距離達到170km，取得了良好的作戰效果。同樣是在伊拉克戰爭中，美陸軍通過《后勤民力增補計劃》將價值154億美元的運輸合同賦予凱布魯公司，該公司共幫助美陸軍運送物資17.3萬t，運輸歷程達2.85億km[2]。2011年，美軍中央司令部在阿富汗地區建立地面貨運公開招標體制，吸引整個戰區的阿富汗地方貨運公司為美陸軍運送物資，僅2012年2月至7月就成功招標14次，將大量物資通過北方配送網絡運進阿富汗。再如在通信電子裝備維修保障方面，美陸軍為了解決維修保障難度加大、單靠自身力量難以勝任維修保障任務的問題，通過多種方式與承包商開展合作，讓他們大規模地參與支援級維修保障任務，利用承包商的全壽命管理實現提高維修效率的目標。

1.2 通過軍民融合方式有效利用先進的民用科學技術和成熟的管理運行模式

近年來，民用領域以信息技術為代表的高新技術、尖端科技迅猛發展，新材料、新能源不斷得到應用，產品性能和質量大幅提高。此外，地方組織和個體對金融、政策、市場、體制等方面的改革變化更加敏感，在技術開發、產品研發、市場運作、資本利用、企業管理等領域不斷創新，形成了“百花齊放、百家爭鳴”的格局。總體來說，民用技術在一些領域要領先于軍用技術，民用生產管理模式在一些方面優于軍隊模式，軍用領域和民用領域的共性點越來越多。在這種形勢下，采用軍民融合方式將地方先進成熟的科學技術和管理運行模式引入軍隊，成為推動國防和軍隊轉型發展、增強作戰與保障能力的必然選擇。比如，世界主要國家陸軍后勤領域普遍采用的射頻識別、遠程醫療、自動裝卸等技術，都是在先進成熟的民用基礎上發展而來。再如，以美國陸軍為代表的發達國家陸軍，積極移植運用移動互聯技術，綜合運用通信衛星、小型化商用基站、現役車載電臺、商用智能手機等現有設備和技術，構建移動自組網絡，實現了“從武器平臺聯網向單兵聯網”的跨越。此外，美國陸軍在指揮信息系統的設計、部署和管理上采用企業化方式，與大型IT企業聯合制定信息服務標準，將“陸戰網”轉型為統一的全球性信息網絡，為陸軍部隊提供“戰術作戰中心-一線指揮官-單兵”的無縫網絡集成能力。與之相似，法國陸軍發展基于衛星通信中繼和互聯網協議技術的“里達”N4自動化集成通信網絡，英國陸軍制定“弓箭手”戰術通信系統現代化計劃，都是以企業化方式推動陸軍信息網絡轉型[3]。

1.3 通過軍民融合方式有效解決國防預算削減、軍事成本控制帶來的現實難題

冷戰結束后，受國家安全政策、國防部署及國防工業結構調整等因素影響，世界軍事強國尤其是西方國家的國防預算大幅減少，國防開支占國內生產總值的百分比逐年下降，以美國為例，其1999年的國防開支占國內生產總值的比例較1990年的5.9%降低為3%，英國、法國和德國的同期國防開支也分別下降了28%、12%和24%，其中陸軍的預算削減最為嚴重。與預算大幅削減形成鮮明對比的是，軍事強國紛紛對陸軍提出了靈活、機動、多能、高效等更高的能力要求，此外，陸軍裝備研制等成本和風險也在呈現快速上漲的趨勢。在上述條件限制和形勢要求下，軍民融合成為控制成本和塑造能力的熱點選項。據美國防部估算，其本土地面運輸（主要服務于陸軍）交由地方商業聯運公司保障可節約成本30%以上，并于2007年與門羅公司簽訂“國防運輸協作計劃”項目合同，將本土貨運任務統一交由地方商業運輸公司（陸軍軍事地面部署與配送司令部負責管理），至2011年共節約成本1.58億美元[4]。另據美國陸軍測算，保障部隊花費6.38億美元的保障任務，交給承包商保障只需花費4.62億美元，可節約成本27%以上[5]。法國陸軍裝備總署估計，調整軍用規范，采用民用規范，在某些情況下可降低陸軍裝備研制成本10%-15%，其在開發“紫苑”導彈、軍用計算機和基地通信系統時，由于采用了民用技術，使其陸軍裝備采辦費用分別下降了15%、10%和50%。美國陸軍在“陸地勇士”系統發展過程中發現，使用市售現成硬件代替設計和測試周期較緩慢的定制硬件并改進管理方法后，計算機成本可降低15%，使用民間技術非常成熟的新電纜連接線可使每套系統成本下降30%[6]。

1.4 通過軍民融合方式有效規避政治、外交、法律、輿論等責任風險

軍隊是國家強力機構和特殊群體，其行動容易引起注意和敵視，在涉外行動中尤其如此。對陸軍來說，其使用時機和方式與海空等部隊不同，經常需要執行戰區近距作戰，接觸作戰對抗、被外界曝光的可能性更大，傷亡人數更多，敏感程度和責任風險也更高。如在伊拉克戰爭中，美陸軍原計劃想開辟北線戰場，過境土耳其進行兵力投送，但土耳其基于國家安全等多方面考慮，拒絕開放領土。再如在阿富汗戰爭中，美軍根據初期達成的協議過境巴基斯坦為在阿美軍運送戰略物資，但是由于美軍在戰爭中越境空襲巴基斯坦境內的基地組織，巴基斯坦關閉了該運輸通道，使美軍的后勤保障大大受挫。2011年阿富汗戰爭期間，美陸軍發現必須依賴阿富汗當地的民用卡車運送物資才能滿足運輸需求，于是將大部分第二、三、四類物資及九類物資交由當地運輸公司運送，只在運輸一些特殊物資時派出少量軍人押運護送，此舉不但實現了100%的運輸成功率，而且解決了當地的就業問題，有效扭轉了當地對美軍的看法，刺激了居民的工作熱情，起到了意想不到的效果。綜上考慮，為了緩解政治、外交和輿論壓力，特別是為了規避國際公約、東道國法律等法規制度，采用軍民融合方式，把一部分任務交給商業組織或他國力量成為一種上佳選擇。近期的幾場局部戰爭中，美陸軍利用《國際法》、《聯合國憲章》、《日內瓦公約》等國際協約中的有利條款，將大量物資交由第三國及商業公司運輸，有效規避了法律責任和風險。

此外，軍事強國陸軍軍民融合發展的驅動因素還包括軍事戰略調整、市場競爭威脅、政治環境制約等。

2 軍事強國陸軍軍民融合發展的典型模式

軍民融合屬于國家戰略（行為），軍事強國陸軍所采用的發展模式均遵從其國家所選擇的軍民融合發展模式。陸軍的主要任務是圍繞國家層面出臺的軍民融合政策法規、戰略規劃和指導文件，制定子項規劃和計劃，組織開展與陸軍相關的具體工作。概括地說，軍事強國軍民融合發展的典型模式有4種，即以美國和歐洲國家為代表的“軍民一體化”模式、以俄羅斯為代表的“軍民并重”模式、以“以色列”為代表的“以軍帶民”模式和以日本為代表的“以軍掩民”模式[2]。

2.1 “軍民一體化”模式

美國實行的“軍民一體化”發展模式，主要方針是“國防部主導，民為軍用，以軍帶民”。“國防部主導”指國家頂層決策啟動并監督，國防部為主導，軍政部門協同，營造一個有利于軍民一體化的政策環境和體制機制。“民為軍用”指的是國防部篩選獲取民用領域的高新技術，同現役裝備結合，推動武器裝備的發展，以此促進國民經濟的發展并保持軍隊的裝備技術優勢。“以軍帶民”指通過國家對軍事項目巨額投入，帶動國家競爭力提高和國民經濟增長。“9.11”事件至今，美國軍民一體化的戰略從“以推動經濟發展為核心”向“以保持軍事優勢為核心”傾斜。歐洲國家實行的“軍民一體化”發展模式，主要方針是通過歐盟、北約成員國之間的相互合作，對國防工業進行調整改革，推動國防工業與市場的一體化，強化軍政部門間及企業間的合作，充分利用成熟的民用技術，大力推行民技軍用，開發軍民兩用技術，促進軍事、經濟互促發展。

2.2 “軍民并重”模式

俄羅斯實行的“軍民并重”發展模式，是一種既避免軍民分立弊端，又不想放棄獨立軍工體系的做法，目的是保持軍事技術優勢和強大的國防工業，為本國的裝備建設和鞏固大國地位服務。

2.3 “以軍帶民”模式

以色列實行的“以軍帶民”發展模式，主要方針是把國防工業作為工業與經濟發展的先導，擴大軍事科技成果應用，將部分軍工企業轉為民間經營，同時鼓勵其他企業利用國防投資來開發生產民品，戰時為戰、平時出口。

2.4 “以民掩軍”模式

日本實行的“以民掩軍”發展模式，是指在軍力發展受到限制的情況下，在民用生產中蘊藏軍事生產能力，依靠民間企業發展國防科技和武器裝備，一方面降低裝備的科研生產成本，另一方面提高軍工生產的戰時轉產能力。

3 軍事強國陸軍軍民融合發展的主要做法

3.1 物資供應領域

相比其他軍種，陸軍物資供應的軍民通用性更強。軍事強國陸軍普遍重視利用地方和商業資源滿足物資供應需求，像美、英、德、以等國家的陸軍，除大型武器裝備和重要戰儲物資外，各項物資保障有很大一部分都是依托地方來實施的，物資保障的對象包括自身軍兵種部隊和盟國部隊，保障的領域包括作戰物資保障和非戰爭軍事行動物資保障，范圍包括本土和海外，供應方式包括供貨商直接保障和承包商保障。如美陸軍的編保障力量只能滿足25%-40%的戰時物資保障需求，為此他們采取與民間物流企業簽訂合同、供貨商直接保障的物資補給模式，從網上瀏覽供應商能提供的全部物資，全面了解價格和訂購情況，以優惠的價格訂購物資。海灣戰爭期間，有73家美國公司和100多家盟國公司為美軍提供油料、食品、醫療器材、藥品、被裝等通用物資，價值數百億美元。阿富汗戰爭中，美陸軍坎大哈基地擁有6支承包商保障隊伍，負責將65-80萬件物資配送到3 000-5 000名士兵手中[2]。俄羅斯陸軍實行劃區保障，充分依托社會商業網，從駐地就近獲取補給品，減少籌措、存儲和運輸環節，提高保障效益。日本陸上自衛隊為了緩解部分地區的倉庫緊張狀況，將部分物資的保管業務委托給地方。

3.2 運輸投送領域

交通設施方面，軍事強國高度重視交通工程、道路橋梁、重要樞紐等陸基設施的軍民融合建設，并通常將三軍相關事務統一交由陸軍管理。美陸軍軍事地面部署與配送司令部負責把民用公路、國防連接道路、備用道路、公路交通工程需求納入到各州和聯邦機構的公路建設規劃，實現軍事設施的連接，確保國家公路系統滿足國防需求，戰時或急時則利用本土“戰略鐵路走廊網絡”（總長5.1萬km），將軍事裝備運到各港口[7]。阿富汗戰爭期間，美陸軍雇傭當地的建筑公司，對道路網進行修建和維護，從2008年開始著手建立北方配送網絡，并對線路進行拓展，至2010年3月，美軍進入阿富汗戰區的物資有50%通過阿富汗地面交通線運輸，30%通過北方配送網絡運輸。2011年，共有2.7萬個補給品集裝箱經北方配送網絡送到駐阿美軍手中[8]。英軍方面，盡管英國的鐵路在1997年就實現了私有化，但在陸軍主要的軍營、機場、碼頭和重要倉庫附近均保留有專用車站，以確保軍事活動需要。此外，英國陸軍在主要兵營和訓練場、靶場之間也做到了道路暢通，有的兵營附近還建有專用道路。

運力使用方面，美陸軍與本土、東道國、伙伴國等商業運輸公司密切合作，充分利用他們提供運輸服務。在海灣戰爭中，美國本土7個州的鐵路部門和數百家汽車運輸公司參加了美軍本土及戰區的地面運輸（服務對象主要是陸軍），其中卡車4 000余輛、重裝備運輸車上千輛，卡車共為美軍運送5.4萬車軍用裝備和物資，汽車共運輸3萬余人次，僅沙特的運輸企業就為美陸軍提供了相當于67個汽車連的卡車[9]。英國陸軍通過國防部，在平時與私營鐵路公司簽訂征用合同，或以“民間融資計劃”方式提出運力建設計劃并面向地方企業公開招標，中標者按合同要求建設，平時自行管理運營，戰時按合同要求提供運力保障。以色列則建有嚴格的民用運輸車輛登記統計制度，任何企業和個人購買車輛，相關信息會自動傳送到動員部門和軍事運輸部門。

人力資源方面，各國陸軍普遍注重對運輸技能人才的管理和使用。如美陸軍通過聯邦運輸部的退伍軍人運輸事業中心，幫助退伍的運輸兵獲取商用駕照和列車長證書等，并安排他們進入各類公立或民營機構就業[7]；英國陸軍在對后勤支援力量進行模塊化改革時預留了一定數量的承包商雇員編制員額，以更好地實施軍地一體保障；日本陸上自衛隊則充分利用地方教育機構對部隊大型車輛駕駛人才進行培訓。

3.3 裝備保障領域

美、英、法、德、日等國陸軍不僅平時將大量裝備保障工作交給地方承包商，而且戰時也廣泛利用民間力量實施戰場維修保障。目前，美國陸軍航空裝備的基層級維修采用了地方企業與部隊合作保障的模式，并且在合同中明文規定，地方企業有義務對部隊維修保障專業的軍人進行維修保障培訓。海灣戰爭期間，26家承包商承擔了美軍相當一部分的武器裝備維修任務，尤其是一些高等級維修，基本上由承包商在戰場上實施，美軍參戰部隊人員與戰場承包商的比例約為10:1[2]。日軍陸上自衛隊裝備的研制、生產和維修保障，主要依靠民間力量完成，軍方只負責提出研制目標和計劃，確定裝備技術性能指標，組織審查、檢驗、鑒定和驗收。日本為實行武器裝備的高等級維修工作向社會承包，專門規定利用民力進行維修的原則、分類和要求，并建立軍外維修系統，用以加強部隊的野戰維修能力。德國陸軍基本上沒有單獨的軍工科研生產體系，裝備的研制與生產主要采取向社會招標的方式實施。德國陸軍將民力支援視作軍隊裝備保障的“第二條腿”，陸軍后勤部門提出在軍事能力不足的情況下可以將全部裝備物資和維修器材交給地方完成。

外軍認為，在很多裝備保障所涉及的專業領域，地方具有豐富的教育資源優勢，除個別具有極強特殊性的專業外，將大多數裝備保障人才培養工作交給地方負責，不僅可以提高培訓質量，而且可以節約大量培養經費。

3.4 其他領域

信息化建設方面，世界軍事強國注重于地方大型IT企業合作，以企業化方式，制定公共數據與服務、采辦與認證標準體系，采用靈活采辦策略，定時組織大規模網絡集成鑒定，自上而下地整體推動陸軍信息網絡轉型，實現更高層次的信息共享。如上文提及的美國陸軍“陸戰網”全球性信息網絡，法國陸軍基于衛星通信中繼和互聯網協議技術的“里達”N4自動化集成通信網絡，英國陸軍“弓箭手”戰術通信系統現代化計劃，等等。

衛勤方面，軍事強國陸軍根據衛勤需要，依托國民教育和地方資源對衛勤人員進行教育培訓，廣泛發動地方力量參與戰場保障，構建軍地結合、軍民一體的戰場衛勤保障系統。如在海灣戰爭期間，美國本土民間醫院抽組了約2.5萬個床位的醫療力量，同時美軍還租用了外國的8個醫療隊、2個戰地醫院，與美國陸軍的8所野戰醫院共同組成衛勤保障系統[2]。

飲食和生活保障方面，軍事強國陸軍越來越傾向于使用承包商提供飲食和生活保障，特別是在戰場環境較好時吸引承包商遂行戰場保障。阿富汗戰爭期間，僅凱布魯公司一家公司截止2007年就為美軍供應飲食5億餐份，處理郵件1.2億kg，此外他們還負責洗滌、垃圾清運等事務[2]。

4 軍事強國陸軍軍民融合發展的特點規律

4.1 軍民融合的領域內容明確清晰

縱覽軍事強國陸軍軍民融合發展的做法可以發現，軍民融合的保障內容比較明確，發力方向也很聚焦。比如在后勤保障領域，通常首先區分“日常保障”和“戰時保障”，日常保障包括伙食、油料、營房、軍需、娛樂等生活性保障，基本方向是交由社會化承包商負責；作戰保障包括彈藥等于作戰直接相關的保障內容，基本方向是相關部隊擔任基干、承包商作為補充，惡劣或危險環境下主要由部隊力量完成，后方或相對安全條件下主要由承包商承擔；對日常和戰時界限模糊的運輸、衛勤等保障內容，采取平時簽訂合同優先租用、戰時動員后迅速納入軍隊后勤系統的方式，為部隊作戰提供保障。再如在裝備保障領域，對主戰裝備、尖端武器、骨干平臺等裝備，主要依托陸軍裝備科研機構、地方高校和大牌軍工廠商，按照“需求發布-招標采購-工程設計-項目評估-生產列裝”等程序進行研發；對通用裝備、網絡系統、信息技術等，注重對民用先進技術的引入應用。

4.2 軍民融合的法律法規健全實用

為了使軍民融合有法可依，軍事強國陸軍制定有一系列法律法規，并結合實踐對其進行修改完善，逐步形成了健全完善的法規體系。如美國陸軍先后制定有100-17號野戰條令《動員、部署、重新部署和復員》、第500-5號野戰條例《陸軍動員》、《政策備忘錄：戰場上的承包商》、第690-47號守則《陸軍部隊文職人員部署指南》、第715-16號守則《承包商部署指南》、第69-11號條例《動員計劃和管理》，此外還包括《后勤民力增補計劃》、《戰場合同商保障》、《伴隨部隊的合同商》、《戰場上的合同商》等，對軍民融合尤其是承包商保障進行規范。上述法律法規除體系健全外，法規條文也很具體，操作性和實用性很強。比如《后勤民力增補計劃》規定民間承包商應在接到通知后3d內派出先遣組，15d內能每天接收并保障1 500人，30d內能安置1.5萬人，同時具備每天接收3 000人的能力，指標非常具體[2]。

4.3 軍民融合的管理體制精干高效

為了順利獲得地方資源并加以管理使用，軍事強國通過多年的實踐，普遍建立了“政府-國防機構-戰區機構-軍種管理機構”的軍民融合管理體制。以美軍為例，其在陸軍這一層級設有《后勤民力增補計劃》管理組，成員包括計劃管理人員、采購合同軍官，以及戰區持續保障司令部、陸軍工程兵、國防后勤局、國防合同管理局的代表和承包商。管理組的主要職責包括：利用計劃中確定的民間力量保障美軍的兵力部署和后續保障；向戰區陸軍等介紹所能提供的承包商保障能力；協助陸軍用戶向承包商提出要求；確保合同落實；將擬增補的民間力量納入軍隊部署力量；協調承包商和陸軍用戶共同完成保障任務；最大限度地發揮計劃的潛力。

4.4 軍民融合的作業管理嚴格規范

融合是形式，打仗是根本。為了淬煉應戰勝戰能力，軍事強國陸軍普遍對軍民融合的作業管理從嚴從難，概括起來表現在四個方面。一是準入條件嚴苛。美國陸軍通過文件的形式規定，戰場承包商的業務規模、身份資質、雇員技能、應急處置能力、履約能力等必須滿足一系列要求，否則不予從事軍民融合業務；二是作業流程規范。在急時或戰時，發達國家陸軍會將與承包商簽訂的合同納入行動計劃或作戰計劃，以命令的形式予以實施。實施過程中，陸軍管理機構、被保障部隊及合同管理部門對合同的履行情況進行督導；三是指揮控制嚴格。軍事強國陸軍注重對軍隊有關人員進行培訓，幫助他們熟悉承包商指揮控制方面的知識，對他們在指揮控制方面的權力予以明確，對承包商實施直接或間接指揮控制；四是演練貼近實戰。軍事強國陸軍在平時加強與地方機構和商業力量的協同演練，組織參加過重大軍事行動的人員到場指導、參演并傳授經驗，此外經常吸收民間力量參加軍事演習，條件允許時還舉辦專門針對地方合作方的訓練和演習。