論宅基地資格權的權屬定位及實現

黃 琍

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

一、引言

我國宅基地“兩權分離”制度存在了很長時間，在一定的歷史條件下發揮了積極作用，但是在城鄉一體化和發展鄉村振興戰略發展的背景下已經不再適用。隨著2018年的中央一號文件提出“保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權”，宅基地農戶資格權第一次進入人們的視線，學術界關于宅基地資格權的相關爭議很大。關于宅基地資格權的權利屬性主要有成員權和用益物權的爭議，兩種觀點都有一定的意義。如何準確把握宅基地資格權的內涵和權利性質是宅基地“三權分置”改革成功與否的關鍵。

二、宅基地資格權的提出

（一）當前宅基地“兩權分離”制度的困境

在我國宅基地制度發展過程中，宅基地“兩權分離”模式延續了很長時間。宅基地所有權歸集體所有，農民往往無償取得一定面積的宅基地，宅基地使用權歸農戶無期限使用，權利以戶的形式行使，農民只能對宅基地行使占有權和使用權，而宅基地使用權的抵押和轉讓則被現行法律所禁止。相對比國有建設用地使用權和集體經營性建設用地，宅基地使用權的物權屬性沒有得到彰顯，農戶的獲得感不強。

目前中國農村宅基地產權制度嚴重制約了宅基地的合理配置和農民宅基地財產屬性的實現，已經不能適應當今社會經濟的快速發展，法律上關于禁止宅基地使用權自由流轉的規定并沒有杜絕現實中的大量交易行為。進城農民工越來越多，相比較城市的教育資源和醫療設施，農民更愿意選擇定居城市，導致農村中大量宅基地閑置和集體資源的浪費。[1]農村宅基地使用權流轉困難，宅基地有著巨大的財產價值卻不能抵押和轉讓，宅基地制度的封閉狀態阻礙了村莊的轉型升級。

（二）宅基地資格權的提出

基于當前農戶的身份限制和資源閑置，以及宅基地“兩權分離”面臨的一系列困境，為增加農民收入、促進資源有效配置，2018年，中央一號文件在宅基地所有權、宅基地使用權兩種權利的基礎上，增加了宅基地資格權，提出保障宅基地資格權，放活宅基地使用權的政策目標。[2]

大理市對集體經濟組織成員資格的認定有了統一規定，科學地確立了“一戶一宅”的認定標準和分配原則，這一規定為農民申請宅基地提供了資格認定的相關政策依據，有利于進一步規范宅基地的審批和管理。2018年6月，山東出臺了開展農村宅基地“三權分置”試點的實施意見的文件，在17個縣試點運行。2015年4月，義烏試點也提出了完善集體經濟組織成員資格和家庭農戶的管理標準，有效地促進多種方式實現戶有所居和財產權益的。各地的宅基地制度改革試點的不斷發展，如大理銀橋、安徽旌德、浙江義烏等地。其中宅基地資格權的權利屬性問題越發引起大家關注。

三、宅基地資格權的屬性爭議：成員權抑或用益物權

宅基地資格權作為一種新型權利，是從我國宅基地制度改革的實踐中得出的，在法律上并沒有明文規定。筆者梳理了學術界關于宅基地資格權的權利屬性，主要有兩種觀點：一是以李鳳章為代表的“宅基地使用權”說，他認為宅基地資格權是宅基地使用權人在讓渡一定年期的使用權之后，對原有宅基地的剩余權。[3]二是以宋志紅為代表的“成員權”說，他認為資格權作為成員權的組成部分，本身屬于土地所有權行使方式的范疇。[4]

（一）宅基地資格權不宜定性為成員權

王利明教授認為成員權是成員對其所在的某個團體享有的各種權利的總稱，其權利來自于法律規定和團體章程。[5]關于農民集體成員資格認定問題沒有系統規定，各地的認定標準不同。主要有戶籍管理標準，即以戶籍制度來認定成員資格，事實狀態居住標準，即以農民是否在集體居住生活，是否以集體土地資產來保障基本生活來認定成員資格。對于成員權，主要分為共益性權利和自益性權利，其中共益性權益主要包括民主管理、民主監督等，自益性權益主要包括土地征收補償權、知情權、處分權等。

集體經濟組織成員權與宅基地資格權有一定的交叉關系，但不宜將宅基地資格權定性為成員權。“成員權”說剔除了宅基地資格權的財產屬性，具有一定的片面性。在新頒布的《民法總則》中，確立了農村集體經濟組織的特別法人地位。我國“農村集體經濟組織成員權”概念寬泛，缺乏一個權威規范的法律解釋，一些非集體經濟組織成員通過繼承、獲贈等方式實際擁有宅基地使用權， 在宅基地“三權分置”中很難將這類人歸納進來。

（二）宅基地資格權不宜定性為用益物權

物權制度主要有羅馬法體系即以所有權為中心，重視物的“所有”價值，日耳曼法體系即以使用權為中心，重視物的“利用”價值。用益物權是現代物權法的核心，主要是為了加強物盡其用，調節土地的經濟價值。我國的用益物權主要關注土地的役權，而不關注房屋的役權，對于居住權和典權沒有相關規定。

將宅基地資格權定性為用益物權違背了物權法定的要求，在我國當前法律體系下，并沒有單獨規定宅基地資格權的物權類型，所以很難在物權法體系中妥善的安排。有學者認為宅基地資格權和之前的宅基地使用權沒有本質區別，這種說法具有一定的片面性。宅基地資格權具有身份性和資源性，作為一種社會保障權和發展權的性質更為明顯。宅基地資格權具有我國本土性，對我國宅基地制度的形成和制度內涵有著重要價值。

將宅基地資格權定性為用益物權違背了一物一權的法律原則，宅基地“三權分置”要求適度放活宅基地使用權，如劉國棟提出設置次級使用權，[6]席志國學者提出設置地上權，在宅基地資格權作為用益物權不變的情況下，創設新的權利。[7]這種方法是法律思維的模糊性，不利于法律關系的厘清。同時，在宅基地“三權分置”的改革進程中，在設置了宅基地資格權大的前提下再設置地上權和次級地上權，沒有意義。將宅基地資格權定性為用益物權會導致集體所有權主體虛置，在土地資源的稀缺的情況下，不能保證集體成員的都能獲得一定面積的宅基地，尤其是新增集體成員的宅基地資格權很難保障。

四、復合性權利：宅基地資格權之屬性

上述學者的研究都有一定的道理，但是筆者認為宅基地資格權作為一種新型權利，既不能將其認定為成員權，也不能將其認定為用益物權，應將宅基地資格權認定為集居住權和財產權為一身的復合性權利。

（一）宅基地資格權的價值取向

在宅基地資格權的價值取向中，需要平衡和協調公平與效率之間的沖突，以最大限度地發揮其價值的實現。把握宅基地“三權分置”的重心在于保障宅基地資格權，而保障農戶宅基地資格權的核心是保障農民居住權和住房財產權。保障公平原則就是要保障居住權，讓農民戶有所居，有基本的生活需求保障和家庭居住保障。保障效率原則就是要保障農民住房財產權， 既要使農戶有權依法依規就住房所有權和宅基地使用權設定抵押、擔保， 有權自愿有償退出宅基地，又要防范外來資本的炒房炒地、損害農民財產權。

（二）復合性權利：宅基地資格權

1．復合性權利：宅基地資格權的可能性

通過宅基地資格權的橋梁作用，有效地連接了集體所有權和宅基地使用權。宅基地資格權既可以使宅基地所有權落到實處，也為宅基地使用權的明確和有效利用提供了可能性。農地“三權分置”改革和宅基地“三權分置”改革較為類似，但也有較大區別。在農地“三權分置”中，農村土地承包經營權中原本就包含了承包和經營兩重內容，而宅基地資格權則需要在既有的法律制度上進行創新。兩種改革均強調效率與公平的均衡， 但前者更偏重效率， 更強調農業用地利用價值的提升；而后者則更偏重公平， 強調對農戶居住權的保障。

2．復合性權利：宅基地資格權的可行性

宅基地資格權的權利主體是具有成員資格的集體內部成員，宅基地資格權人主要享有以下權利：宅基地資格取得權、宅基地征收補償權、宅基地居住權、宅基地退出權。

宅基地資格取得權是集體經濟組織成員以“戶”為單位， 經過法律規定的申請形式， 依法請求集體無償分得宅基地的權利。農戶宅基地取得權的獲取主要是基于自身的生存權而實現。集體經濟組織成員只有在符合分戶條件下， 以及在宅基地自然滅失的情況下才有權申請宅基地。

宅基地征收補償權是集體經濟組織成員對集體土地上產生的公共收益進行無償共同享有的權利。成員所享有的集體福利主要包括無償取得宅基地使用權， 農村集體經濟組織經營的土地或集體產業所獲得收益， 國家惠農政策對農民的各項補貼，以及地方自治的對成員發放的各種福利。具體實現集體福利獲得權的主體是村集體， 所以村集體有義務保護好成員的集體福利獲得權并進一步提升成員所享有的福利水平。

宅基地資格居住權是指農戶享有在自己占有的宅基地上建造房屋以供居住使用的權利。農戶有權行使居住權來實現自己的生存權， 農戶在不退出宅基地的情況下終身享有居住權。農戶在行使居住權利時， 對房屋及其附屬設施的建造面積要符合法律規定。居住權是農戶享有的基本權利，對于集體經濟組織成員， 只要其符合相關申請條件， 都應該讓他有機會平等地獲得宅基地的占有和使用。

宅基地資格退出權是集體成員自主退出或者被動退出宅基地的權利。隨著城市的發展，很多農民在進入城市后選擇在城市繼續居住，在尊重農民的自主選擇和利益訴求后，應賦予其宅基地資格退出權。選擇自愿退出宅基地資格的農戶有權獲得宅基地的合理補償， 不僅包括現有宅基地的市場價值、還有農戶退出宅基地后增加的相應生活成本。

五、宅基地資格權的實現

正如上文所述，宅基地資格權是一種復合性權利，不僅承擔著居住保障功能，而且還有財產保障功能。為實現這一復合性權利，以及實現宅基地“三權分置”的政策目標，需要在法律層面作出相應的改善。

（一）明確宅基地資格權的法律地位

通過修改現行法律， 在法律層面明確宅基地資格權， 以維護資格權法律地位并保障農戶的宅基地資格權。加快宅基地的立法工作， 明確規定資格權法律性質、權利內容、流轉程序和規則等相關內容。可以通過修改相關法律， 明確資格權的性質、權利內容、流轉程序和規則等相關內容。

（二）明確取得宅基地資格的條件

首先，由哪個組織部門來進行認定其具有宅基地資格權。集體經濟組織成員的資格權的認定應屬于村集體成員的權利，應采用多數決定的原則。其次，什么標準認定其具有宅基地資格權。明確宅基地的申請標準，以戶籍管理為基礎，對于依法取得本集體組織所在地常住農業戶口，取得本集體經濟組織成員資格權。以農戶事實居住和事實從事農業生產為補充，不符合或不完全符合上述條件，但確以本集體組織的土地為基本生活保障的人，經村民民主協商，也可認定具有本集體經濟組織宅基地成員資格。筆者認為可以參考義烏市的實踐方式，對戶籍在本村、符合相關條件，且遵守村經濟合作社章程的農村居民認定為村集體經濟組織成員，對于戶籍在本村的外嫁女等特殊人群，根據各村社民主確定，一般由2/3以上村民代表表決給予一定份額的資格權，然后以戶為單位、按人分配、有償調劑。[8]

（三）構建宅基地資格權的權利行使規則

在宅基地資格權利的出讓方面， 農民與宅基地使用權的受讓者之間存在嚴重的信息不對稱， 導致其監督成本過高， 不利于宅基地使用權受讓工作的進行。因此， 可以通過建立起宅基地使用權受讓主體開發信息的強制定向公布制度， 及時向資格權主體公示其相關活動來進行信息透明化。同時，通過國土部門依照相關法律對宅基地使用權受讓主體的相關經濟行為進行監督， 維護集體的合法權益。

（四）完善農村宅基地資格權有償退出制度

嚴格審查宅基地退出的原因，保障農戶居住權，確保宅基地資格權轉讓方在轉讓后仍有房可住，有相關的社會福利且可以保障基本生活需求，讓其不至于流離失所。同時可以探索建立農民市民化后的資格權退出機制， 一旦城鎮能夠提供相應的居住福利及衍生保障福利， 在尊重農民意愿的基礎上可以鼓勵農民有償退出資格權并給予一定物質補償，維護其主體地位。