宅基地“三權分置”的權利表達與實施路徑

尹曉波，朱永倩

(安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233030)

一、問題的提出

國家統計局發布的《2018年中國統計年鑒》顯示，從1949年至2010年這六十多年間，我國城鄉人口比重發生了巨大變化，城鎮人口比率不斷增加，表明城市化進程不斷加快。2011年，農村人口的比重首次低于城鎮。截止到2017年底，連續六年城鎮人口比重呈現正相關增長模式。最新統計的2018年城鄉常住人口數據反映我國城鄉常住人口比率嚴重失調，鄉村常住人口甚至出現負增長。這些變化從側面反映出目前我國城市發展更加深入，大批農村生力軍流向城市，農村人口急劇減少，農村整體“空洞化”現象嚴重，尤其是在宅基地方面更加凸顯。為了改變這種現狀，政府加大對農村的扶持，實施一系列的政策進行招商引資以留住現有農村人口，同時鼓勵農民工返鄉創業，但成效甚微。此外，在農村集體內部，宅基地問題也層出不窮，存在一戶多宅、違規多占等現象。面對以上情形，2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《意見》)指出：“宅基地實施‘三權分置’必須要落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”[1]2019年1月，全國人大常委會以170票贊成1票反對高票通過《農村土地承包法》修正案，將農耕地“三權分置”以法律條文的具體形式加以呈現，真正意義上實現所有權、經營權、承包權的分離。農耕地這一重大改革成果也為宅基地推行“三權分置”提供了借鑒。同年，中央一號文件《堅持農業農村優先發展 做好“三農”工作的若干意見》再一次重申農村宅基地改革要穩慎推進，在試點中探索。這一新的指示進一步表明農村宅基地“三權分置”勢在必行，也意味著不久的將來宅基地“三權分置”將寫入法律。

當前學術界對于農村土地問題的研究多集中在農耕地方面，而宅基地方面的研究頗少。隨著土地承包經營權“三權分置”的順利完成，農村土地改革進一步深化，宅基地問題越來越受到重視。“鄉村振興”戰略提出之后，宅基地“三權分置”這一新的理論被推出來，學術界也開始更多地關注該問題。當前，宅基地改革試點已經在全國33個地區進行，且取得了初步成效，產生了浙江義烏、四川成都等多個實踐模式類型。但在試點過程中，宅基地實施“三權分置”出現了權屬劃分不明確、權利結構混亂等現象。基于此，探索宅基地“三權分置”實施路徑就顯得尤為重要。

二、宅基地“三權分置”的權利表達

(一)宅基地集體所有權

受社會主義性質和特有經濟體制的影響，我國相關法律部門在制定條文時，對農村宅基地所有權歸屬作出如下規定，即根本法《憲法》規定農村宅基地的所有權歸集體所有。《物權法》在涉及集體所有權的部分有明確規定，農村集體成員對屬于集體內的不動產、動產享有所有權，故村民用于建造房屋的土地屬于集體所有。此外，現行《土地管理法》也在土地的所有權和使用權章節對宅基地的所有問題進行詳細闡述，規定農村宅基地歸集體所有。2018年“鄉村振興”戰略的提出，促使宅基地實施探索性改革，突破原有的“兩權分離”走向“三權分置”。這一舉措必然會造成權利結構發生變化，“三權分置”的宅基地所有權是否還會和之前“兩權分離”地位相同，是一個值得商榷的問題。另外，從權屬性的角度來看，宅基地集體所有權是區別于他物權的自物權，權利主體對宅基地具有占有、使用、處分、收益的權能，但在現實中宅基地“權利主體”到底是指“農民集體”還是“集體經濟組織”各法律有著不同解釋，缺乏統一的界定。同時，學術界對于“權利主體”的界定有著不同看法。于飛等學者認為，“農民集體”是我國集體所有權的主體，由其投資設立“集體經濟組織”[2]。“農民集體”既不可歸于自然人和國家，也不符合非法人團體這一民事主體的基本屬性，應當對其進行法人制改造[3]。韓松等學者支持“成員集體”應是集體所有權主體的準確定位，并不同于“集體經濟組織”[4]。權利主體界定不明會造成權利集中到村委會、鎮政府等主體手中。假設這些主體經營、管理不當，必然會給農民利益造成損害。同時，宅基地在管理過程中，其所有權因自身特殊性并不能發揮全部權能，導致宅基地的管理和經營產生一系列問題。因此，宅基地所有權權利的明晰，關乎整個宅基地改革的進程。

(二)宅基地農戶資格權

在金融學視角下，“資格權”是進入資本市場的“門票”；在社會學人眼中，它是一種“社會契約關系”；在家庭內部關系中，它又是一種“血緣關系”。而置于宅基地“三權分置”語境下的“資格權”是一種新型的權利類型，且目前尚沒有相關法律對其進行定義。法學界對于“資格權”性質存在不同的理論論爭，主要集中體現在如下三個方面：贊成“資格權”是成員權的學者認為，農戶資格權屬于成員權的一種延續，農戶只有成為集體的成員，獲得“身份”資格才能和集體內的其他成員一樣對宅基地享有占有、使用等權利[5]。反對此觀點的學者認為，農戶資格權屬于用益物權，“資格權”沒有脫離宅基地使用權的范疇，是從宅基地使用權中派生出來并獨立于其存在的次級用益物權，其權利架構為“用益物權-次級用益物權”[6]。這一構想的法理基礎主要根據德國民法中規定的地上權，因地上權的期限長，可再設立一個次級地上權，即“地上權-次級地上權”。我國宅基地使用權“無償無期限”特征與德國地上權有某種相似性。此外，還有學者認為，農戶資格權應放棄原有的宅基地使用權，重新確立兩個新的“資格權”和“使用權”[7]。

宅基地進行“三權分置”試點的過程中，因農戶資格權定性不明造成“人地矛盾”“人人矛盾”問題突出，因而農戶資格權的準確定性直接關系到宅基地“三權分置”的穩定推進。當前，“資格權”的法律性質之所以在學界爭議較大，是因為我國涉及此方面的相關法律法規暫未給予明確的認定，這就為其類型化認定預留了空間。

(三)宅基地和農民房屋使用權

早期來看，因農村經濟發展落后，社會保障制度不健全，“兩權分離”的宅基地使用權主要起到保障農戶有所居的作用。隨著農村經濟體制改革的深入，“兩權分離”之宅基地使用權已不只是單純的保障性功能，倘若不進行宅基地制度改革則無法滿足現有市場的需要。同時，農民工進城工作、定居已成常態化。目前，農村大量房屋常年無人居住，宅基地閑置造成土地資源嚴重浪費，進而宅基地使用權財產性功能越發凸顯。宅基地“兩權分離”的模式已不適應當前發展的需求，宅基地“三權分置”改革的呼聲愈發高漲。在宅基地“三權分置”形態下，其使用權適度放活的過程中也遇到一些問題。首先，宅基地登記沒有實質上普遍化。農村土地的承包地確權登記從2013開始，長達五年之久，目前已經全面結束。農村土地的宅基地確權工作也是同步進行，但受農村內部建新不拆舊、亂占耕地等現象影響，很多地區的宅基地登記工作并沒有在真正意義上展開，甚至很多農戶都沒有聽說宅基地確權登記工作。其次，“我國《物權法》規定宅基地使用權具有用益物權的權屬性特征，用益物權人對他人所有的動產或不動產，依法享有占有、使用和收益的權利。而《物權法》第152條只賦予了宅基地使用權人占有和使用宅基地的權利。”[3]這種賦權在權利內容上區別于宅基地使用權一般用益物權的規定，造成宅基地使用權權利內容的丟失，“收益權”何去何歸無法得到體現。不具有收益性質的宅基地使用權如何發揮其財產性質的功能，造成宅基地自由流轉、買賣受到嚴格限制。最后，《物權法》在宅基地使用權章節提到的“房地一體”原則，其本質是宅基地使用權和宅基地上建造的房屋應是一體。倘若房屋的買賣能被法律所接受，那么宅基地使用權也應當轉讓，否則就會造成房地分離。宅基地使用權可以進行流轉，這似乎就與具有“產權”的商品房無異。宅基地使用權如何用活，如何避免操作過程中存在的問題才是目前的重中之重。

三、宅基地“三權分置”的實施路徑

(一)落實宅基地集體所有權

宅基地從“兩權分離”走向“三權分置”，雖權利結構發生變化，但并沒有改變宅基地所有權歸集體所有這一根本現狀。“兩權”之宅基地所有權與“三權”之宅基地所有權本質上沒有多大變化。倘若真的要說變化，“三權”中所有權的權利可能擴大或者強化，因為宅基地實施“三權分置”政策之后，其使用權發揮經濟功能作用，宅基地進入市場進行流轉。復雜多變的市場行情會沖擊農村宅基地，宅基地想要在市場經濟中站穩腳跟，就需強化其所有權這一根本權利，這也是我國現有土地制度和相關法律賦予宅基地集體所有的身份和使命。另外，宅基地實施“三權分置”政策的實踐中，其所有權主體界定不明造成主體多元化現象，統一所有權主體迫在眉睫。當前，宅基地“三權分置”的主要目的是使農村宅基地得以用活，能夠進入市場進行流轉、買賣，對宅基地所有權的主體定義成“農民集體”還是“集體經濟組織”等，各項法律必須要做到統一。倘若將宅基地集體所有權人認定為“農村集體”，宅基地“三權分置”的宅基地使用權適度放活，權利主體的范圍進一步擴大，“農村集體”這一概括就顯得不準確。將宅基地的主體定義為“集體經濟組織”，在社會主義市場經濟條件下，宅基地流轉、買賣似乎更具有正當性，也符合民法中特別法人章節對農村集體經濟組織的法人設定。同時，明確宅基地所有權的主體在一定程度上也避免了權利集中到村委會、鎮政府等主體手上，避免了權利的濫用，保障了農戶們的權益。

(二)保障宅基地農戶資格權

關于“三權分置”的農戶資格權的法律性質認定，目前法學界爭議不斷。倘若認定農戶資格權具有用益物權屬性，權利結構“宅基地使用權-次級使用權”，意味著農戶資格權是基于宅基地使用權而生成的，這與我國農耕地“三權分置”中經營權物權化權利結構“用益物權-次級用益物權”這一設想相同。新修訂的《土地承包法》對于農耕地“三權分置”的經營權的性質采用折中態度，對于其性質最終定義為用益物權還是債權并沒有給予準確的回應。假設將農戶資格權塑造為用益物權這一構建真的成立，就會產生理論與現實的問題。一方面，這一構建違反民法中所規定的物權法定原則，也與《物權法》中“一物一權”原則相背離，在現實中易造成宅基地使用權的權利虛化，長此以往必會造成權利體系混亂，發生權利沖突現象。另一方面，這一構建也會導致宅基地使用權分配差異。現有農村宅基地有限，宅基地使用權管理混亂使得集體成員在宅基地的分配問題上往往只是理想化的平均。倘若這種平均分配能夠實現，農戶資格權用益物權化具有收益、處分的權能也會因地區和宅基地價值差異產生分配不公。

將“三權分置”之農戶資格權定性為成員權具有一定的正當性。首先，從制度層面分析，《意見》中提到的“農戶資格權和房屋財產權”，將資格權和財產權割裂開，間接承認農戶資格權是成員權這一說法。同時，將農戶資格權納入到成員權范疇，完全脫離宅基地使用權，避免與《物權法》“一物一權”原則相沖突， 厘清權利之間的關系。其次，從權利取得角度分析。農戶只有成為集體內的成員，獲得“身份”資格，才能享有其應有的權利。倘若農戶離開集體，表明其放棄該集體成員所享有的權利，放棄了“身份”資格。因此，“資格權”是“成員權”的重要組成部分，擁有“成員權”是獲得“資格權”的前提條件。最后，從權利內容分析，“兩權分離”形態下，宅基地使用權肩負著“保障性”功能。宅基地“三權分置”語境下，農戶資格權從“兩權分離”中生成出來，權能也發生改變，原有的宅基地使用權主要擔負經濟功能，保障功能逐步由農戶資格權承擔。此外，“成員權具有‘財產性、保障性、分配性’等為一體的集合權利，而‘資格權’是具備獲得財產性分配的權利，再加上宅基地使用權讓與給‘資格權’的保障性功能，‘成員權’是‘身份’權利的集合或外在形式，‘成員權’與‘資格權’是包含和被包含的關系”[2]。

(三)適度放活宅基地使用權

因經濟發展條件的限制，我國農村廣大地區的宅基地面臨著多重矛盾。一方面，宅基地“空洞化”愈加嚴重。另一方面，一戶多宅、違規占地等現象頻發。基于此，2018年和2019年的中央一號文件中提出宅基地和房屋使用權要進行適度放活，暗示著宅基地使用權要進入市場進行流轉這一新的信號，這也是目前農村宅基地改革的重點方向。“兩權分離”的模式下，宅基地使用權在登記確權方面存在登記不清、混亂等情形。宅基地“三權分置”之后，在放活宅基地使用權的過程中，確權登記是當前宅基地改革面臨的首要難題。制度層面上，2019年的中央一號文件明確指出宅基地確權登記工作力爭到2020年全面完成，這就意味著宅基地登記工作要在不到兩年的時間內完成。然而，我國農村地區覆蓋范圍廣，受地理環境、政治文化、歷史遺留等因素的影響，宅基地登記工作難度較大。宅基地確權登記是一項龐大的工程，政府應承擔起這份責任，組織相關人力、物力來開展登記確權工作，積極頒發新的不動產證。針對因歷史因素產生的登記難問題，要主動協商，確保登記工作順利完成。其次，宅基地“三權分置”的最終目的就是讓宅基地能夠“活起來”，解決現有農村遇到的問題。但是，當前宅基地想要流轉，就要搞清宅基地使用權“收益權”存留問題。“三權分置”的宅基地使用權將原有“身份”這一特殊性讓渡給農戶資格權，沒有這一限制宅基地使用權得以適度放活。宅基地使用權的主體可以適當跳出集體成員的范圍。在流轉過程中，賦予宅基地使用權完整的用益物權是當前的首要任務。目前，我國《物權法》和《土地管理法》應作出適當的調整，增加“收益權”為宅基地使用權人的權能，賦予宅基地使用權人租賃、抵押等內容。最后，宅基地使用權的適度放活，從某種程度上遵從“房地一體”原則，但這并不能認為宅基地就跟商品房一樣具有相同的功能。“兩權分離”的宅基地使用權人局限于本村集體成員，而“三權分置”的宅基地使用權人不再局限于本村集體成員，可以逐步向村集體外成員轉移，但是這種轉移是有限度的，是適度的，這區別于商品房的主體。另外，“三權分置”的宅基地使用權人對宅基地使用權具有無償性和無期限性。同時，“一戶一宅”原則也進一步闡釋只要農戶不喪失“戶”，宅基地使用權就不會丟失。從這方面來看，宅基地也是區別于商品房“產權”性質的。面對土地市場行情的變化，放活宅基地使用權已迫在眉睫。

四、結論

在當前社會發展下，“兩權分離”的宅基地政策弊端日益顯現，已無法適應社會主義市場經濟發展的需要。“三權分置”的宅基地政策響應中央號召應運而生，旨在解決現有宅基地面臨的困境。宅基地“三權分置”政策的真正意義想要得到實現，應對“三權”之結構進行實質性的探討，厘清“三權”之間的關系，明晰三者的性質和結構。針對宅基地所有權、資格權以及使用權可能出現的結構混亂、權屬不清等問題，應積極尋求可行的路徑進行破解。宅基地“三權分置”政策的提出是繼土地經營承包權“三權分置”以來又一項重大的舉措，它的實施不僅推動了我國《民法物權編》的編纂與《土地管理法》的修改，完善了相關配套規范性文件，還為宅基地改革的順利實施指明了方向，助力農村經濟的可持續發展。