農村獨生子女家庭養老服務多維度保障機制研究

岳敏

摘要：在工業化與城市化迅速發展的大環境下，大部分的農村青壯年流向就業機會多、工資水平高、公共服務好的大城市，加之農村的養老保障體系還不健全，使得農村獨生子女家庭父母的養老無法得到保障。農村獨生子女家庭的養老問題是國家政策的產物，政府理應承擔起主體責任，在保障養老服務的基礎上提高養老服務水平。因此，本文從政府責任視角出發，探究政府在農村獨生子女、父母、機構及模式保障方面存在的困境，并從多維度提出對農村獨生子女家庭父母養老的保障機制。

關鍵詞：農村獨生子女家庭 養老保障 多維度 政府責任

一、引言

十九大報告中提出，堅持在發展中保障和改善民生，在“老有所養”上不斷取得新進展。 2019年《政府工作報告》中指出，要完善社會保障制度和政策，加強農村養老服務設施建設。農村的養老服務保障一直是國家和社會關注的重點。

農村獨生子女家庭相對于其他家庭來說，具有唯一性[ 唯一性指計劃生育規定的一個家庭只能生育一個孩子。]、脆弱性[ 脆弱性指當家庭中唯一的孩子死亡或者傷殘時，會造成家庭結構的變化，出現失獨家庭等。]、單一性[ 單一性是指農村獨生子女家庭收入來源主要依靠土地收入。]等特點。經濟發展水平、社會保障水平、家庭結構等差異，使得農村獨生子女家庭相對于其他家庭來說，面臨更大的風險。

根據對已有文獻進行梳理發現：僅有一篇單一從農村獨生子女父母的視角進行研究政府應該承擔的責任。因此本文從農村獨生子女、父母、機構及模式等方面多維度進行分析政府責任并提出相應的保障機制對于提升農村獨生子女家庭養老服務的水平具有重要的現實意義。

二、政府保障農村獨生子女家庭父母養老存在的困境

（一）與農村獨生子女相關的政策規定實施效果不顯著

1.新個稅改革對農村獨生子女覆蓋面小。根據《2018年農民工監測調查報告》顯示，2018年農民工的月平均收入只有3721元，外出務工農民工的月均收入比本地務工農民工的月均收入高一些，但也只有4107元。可見，新個稅免征額提升到5000元并沒有覆蓋到農民工行列，很多農民工享受不到個稅改革帶來的好處。

2.“獨生子女護理假”制度落實比較困難。為降低獨身子女的養老壓力，目前有14個地區出臺了 “獨生子女護理假” 制度，允許父母年滿60周歲的獨生子女在父母患病住院期間進行照料并享受帶薪休假。

這一制度的制定一方面有利于增強農村獨生子女家庭的養老保障能力，另一方面卻增加了企業的用人成本，企業是否接受并且實施此項政策成為關注的焦點，由于缺乏全國統一的標準和法律的保障，對企業的剛性約束還不夠，“獨生子女護理假”制度的落實存在困難。

（二）農村獨生子女家庭父母的經濟來源難以保障

1.土地流轉政策不健全，難以實現土地的養老保障功能。農村獨生子女家庭父母主要依靠土地收入維持生計。而隨著年齡的增長，身體狀況的下降及慢性病的困擾，越來越多的人無法進行勞作，收入來源受到限制，政府提供的補貼等福利制度也只能起到微薄的補充作用。因此，如何健全土地流轉政策，保障農村獨生子女父母的經濟來源，實現土地的保障功能是政府需要關注的重點。

2.農村獨身子女家庭補貼標準較低，財政投入不足。對于農村獨生子女家庭，我國政府在保障方面給予了特殊的照顧，比如給予獨生子女父母獎勵金、獨生子女家庭傷殘扶助補貼、意外死亡時的一次性補助等。綜合看來，政府支持面較廣，但是從補助數額上看確難以維持正常的生活需要，政府在農村獨生子女家庭養老保障方面的財政投入仍存在不足。

（三）農村養老服務體系不健全，存在政府“失靈”

1.財政保障不到位，未能形成多元化的農村獨生子女家庭養老服務體系。近幾年，為鼓勵社會參與養老機構的建設，政府在建設用地、融資貸款等方面給予了一定的扶持和優惠政策，但是，很多養老機構無法享受政策帶來的好處。由于養老機構投資比較大、資金回轉周期長，使得農村養老機構面臨較大的生存壓力，多數運營困難，限制了農村多元養老服務體系的建立。

2.服務人員準入門檻低，養老服務質量難以保障。養老機構護理人員的專業水平與技能決定了養老服務的質量。由于農村經濟發展水平、工資水平、公共服務水平比較低，專業的護理人員不愿到農村養老機構工作，造成人員的缺乏，促使農村養老機構降低相關人員的準入門檻，專業水平與技能受到質疑，難以保障養老服務的質量。

三、政府保障農村獨生子女家庭養老的解決路徑

（一）增加獨生子女就業收入，保障政策落實到位

1.發展農村經濟，促進農村勞動力轉移就業，完善家庭養老保障功能。結合鄉村振興發展戰略，促進農村一二三產業的融合，扶持發展吸納就業能力強的鄉村企業，增加農民就地就近就業崗位，促進農村勞動力轉移就業和增收。政府應針對創業的農民拓寬融資渠道，降低融資門檻;按照投資額對農民分級提供財政補貼，加大稅收支持力度，實行“兩免三減半”政策。

2.降低企業成本，加強法律保障，充分落實“獨生子女護理假”制度。為更好的推進“獨生子女護理假”制度的實行，實現全國普及，政府應該制定相應的法律文件，確定全國統一的標準。對于較好落實此項政策的企業，給予相應的財政補貼、稅收優惠，降低企業成本，提高企業參與的積極性。對于違規企業實行相應的懲罰機制，比如加入信用黑名單、限制其享受某些利好政策等。

（二）多渠道增加農村獨生子女父母的經濟來源

1.完善土地流轉政策，充分發揮土地保障功能。政府需完善土地流轉政策，鼓勵農村獨生子女家庭進行土地出租、入股、合作等，并且建立良好的配套機制和機構來促進土地流轉政策的實施，減輕農村獨生子女父母的負擔，增加經濟的收入，實現土地的養老保障功能。

2.提高農村獨生子女家庭父母補貼標準，增加財政收入。2019年1月1日起，我國對獨生子女家庭的補貼標準由原來的每個月150元提高到每個月200元，在保障獨生子女家庭養老方面更近了一步。 但是隨著經濟的發展、物價水平的提高，現存的補貼制度幾乎不能滿足老人基本的物質需求。因此，政府應根據農村獨生子女家庭的消費水平、家庭支出、父母健康狀況等綜合性因素進行分類，制定差別化的補貼標準。

（三）全方位保障農村獨生子女家庭的養老服務

1.推廣多元化農村獨生子女家庭養老服務模式。為更好的實現政府對農村獨生子女家庭養老服務的供給責任，應該構建政府-市場-家庭多元化的養老服務體系，積極鼓勵民間資本的進入，加大對民營養老服務機構的扶持力度。比如，根據養老機構的實際情況給予消防整改補貼，根據人員經費的支出、基礎設施建設的支出等給予一定比例的財政補貼，減少社區養老機構的經濟壓力，完善養老機構的基礎設施。

2.制定人才吸引政策及培訓政策，提高服務質量。政府應從多方面保障養老服務工作者的供給及專業技能的提升，從而提高農村養老服務的質量。一方面，對專門為農村醫療機構培養人員的學校加大財政補貼，鼓勵這些院校給予相應的考生更高的助學貸款額度及獎學金數額。另一方面，政府應出臺相應的激勵政策鼓勵高校畢業生積極投身于農村養老服務中，比如在評級時為其開通綠色通道或者給予相應的畢業生一定的經濟補助。

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（作者單位：首都經濟貿易大學）