規模和結構視角下財政支出政策的減貧效應研究
——以江西省為例

2020年是脫貧攻堅收官之年，而財政支出是全面打贏脫貧攻堅戰的重要保障。財政支出政策產生的效應有助于如期完成脫貧攻堅目標，確保全面建成小康社會?；?014—2018年江西省11個地市的面板數據，從財政支出規模和結構視角對財政支出政策減貧效應進行實證分析，研究結果表明，財政支出規模與貧困發生率呈顯著的負相關關系，財政支出的減貧效應存在結構性差異，醫療衛生支出的減貧效應最大，其次是人均一般公共服務支出、人均教育支出和人均農林水事務支出。在后脫貧時代，應加大政府扶貧的投入規模，積極引導社會資本，強化金融扶貧投入，優化財政扶貧支出結構，健全財政扶貧資金管理體系，統籌推進鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

一、問題的提出

改革開放40多年以來，中國逐步完善扶貧政策體系，探索出一條中國特色的扶貧開發道路，扭轉了過去50多年世界貧困人口一直上升的趨勢，為世界減貧和人類發展做出了巨大貢獻。進入新時代，中國正處于兩個一百年奮斗目標的交匯期和全面建成小康社會的決勝期，徹底消除絕對貧困成為黨和國家的重要使命和時代責任。以習近平同志為核心的黨中央準確把握新時代的歷史方位，創造性地提出了精準扶貧的戰略思想和基本方略，拉開了新時代財政扶貧工作的序幕。2020年是全面建成小康社會的決勝之年，也是脫貧攻堅收官之年，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，充分發揮財政政策的扶貧功能，有助于建立起一套適合現實國情的財政扶貧政策體系，推進中國財政治理體系和治理能力現代化的建設，探索出鞏固脫貧攻堅成果與新時代鄉村振興戰略有效銜接的舉措。

近年來，國內外學者從不同角度研究財政減貧，主要包括財政減貧的作用、問題、現狀、效應分析、對策建議等，并取得較為豐富的成果。程丹峰等認為，財政減貧能力最強，減輕和消除貧困是公共財政的職能所在，政府主導下的財政減貧是中國模式反貧困的核心要素，能夠改變貧困人口的教育、衛生以及營養狀況。［1］Kenworthy強調財政支出政策在促進經濟增長、改善收入分配不平等以及減貧方面具有協同影響作用。［2］王艷等認為財政扶貧資金的不到位、地方財政的不足等嚴重影響農村貧困問題解決的進度與效益。［3］史倩如認為，中國財政支出存在結構和地區上的差異，支出結構不合理。［4］馮華認為，產業扶貧中扶富不扶貧現象時有發生，產業發展面臨著較大的資金瓶頸問題。［5］張剛等發現，基礎設施的薄弱和產業結構的單一導致資源消耗與經濟增長不相匹配，在一定程度上制約著地方財政支出對經濟增長效應的發揮。［6］鄧悅等研究表明地方財政支出顯著地促進了經濟發展［7］。林伯強實證分析得出中國各類公共支出對農村生產率的增長都有促進作用的結論，特別是對農村教育、水利、公路等基礎設施的投入都有顯著的減貧效應。［8］王小婭研究發現，除教育和科學技術支出外，農林水事務支出、社會保障和就業支出、基本建設支出對貧困地區減貧都具有顯著的影響。［9］秦建軍等認為增加財政支農資金能夠對農村減貧產生明顯的效果。［10］倪志良等提出，進一步強化財政對農村和民族地區的支持，發揮各種資金的合力效應，加大教育與培訓投入，提高貧困人口的自我生存能力。［11］鄧小海認為，應優化財政支出結構，提高資金使用效率，從而激活財政資金存量。［12］楊穎提出要促進特困地區全域發展、彰顯特色產業優勢。［13］李永友等認為，財政支出配置應向低收入人群傾斜，通過增加基礎教育支出、醫療支出以及社會保障支出等降低社會的相對貧困水平。［14］

綜上所述，財政支出能有效減少貧困已成共識，但財政也不是萬能的，什么樣的財政支出規模和結構能夠產生最大的減貧效應，學者們并沒有達成一致的認識，且較少用完整的財政支出分類數據進行研究。因此，筆者利用面板回歸分析模型從財政支出規模和結構的視角，研究財政支出政策的減貧效果，探索適合經濟發展規律的財政扶貧對策，讓財政扶貧支出發揮盡可能大的效益，為全面完成脫貧攻堅目標、統籌推進鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接提供數理支撐和政策啟示。

江西省是著名的革命老區和欠發達地區，底子薄弱、發展不足和區域發展不均衡的矛盾十分突出，屬于全國脫貧攻堅主戰場之一。全省100個縣（市、區）中，原中央蘇區縣58個，貧困縣25個，羅霄山連片特困縣17個，“十三五”貧困村3058個，其中深度貧困村269個。2013年底，江西省建檔立卡貧困人口328萬人，占全國貧困人口8249萬人的4%，貧困發生率9.21%，高出全國貧困發生率0.7%。截至2018年底，該省貧困人口減至50.9萬人，占同期全國貧困人口1660萬的3.1%，貧困發生率降至1.38%，比全國貧困發生率低0.32%，貧困發生率也存在顯著的地域差異。無論是從貧困現狀，還是從脫貧攻堅取得的成效，抑或是從脫貧攻堅采取的重要舉措，分析江西省財政扶貧政策效應都是具有一定代表性和說服力的，能夠較好地反應財政扶貧政策現狀。

二、財政支出規模減貧效應分析

（一）變量選取

被解釋變量必須選擇具有代表性的變量，貧困發生率是評價減貧效應的核心指標，因此選擇貧困發生率作為被解釋變量。財政支出是影響農村脫貧攻堅的重要因素之一，財政支出作為公共產品，具有很強的有效性和針對性，可以提高市場資源配置效率，彌補市場失靈，引導資源流向，進而促進經濟增長、緩解貧困，因此核心解釋變量選擇財政支出規模是合理的。同時選擇與“兩不愁三保障”相關的指標，即人口規模、農村居民可支配收入、師生占比、人均衛生醫療專業技術人數作為控制變量。

（二）模型構建

為了考察財政支出規模的減貧效應，設定模型如下：

其中，poorindexit代表t時期i地區的貧困發生率，czzcit代表t時期i地區的財政支出規模，peopleit代表t時期i地區的人口規模，nckzpit代表t時期i地區的農村居民可支配收入，sszbit代表t時期i地區的師生占比，wsrszbit代表t時期i地區的人均衛生醫療專業技術人數，εit代表隨機效應的擾動項。

（三）數據說明和描述性統計

鑒于2014年是全面實施精準扶貧的啟動之年，筆者選取2014—2018年中部地區江西省11個地市面板數據作為研究樣本。被解釋變量貧困發生率數據來源于江西省財政廳、扶貧辦公室、江西省各地市政府信息公開數據。核心解釋變量財政支出規模以及控制變量人口規模、農村居民可支配收入、師生占比、人均衛生醫療專業技術人數數據來源于《中國統計年鑒》、江西省各地市統計年鑒以及EPS數據庫。為了消除異方差影響，對于非比率的變量均進行對數化處理，主要變量的描述性統計結果如表1所示。

表1 變量描述性統計結果

（四）回歸結果分析

表2第（1）—（3）列分別代表混合回歸模型、固定效應模型、隨機效應模型,通過豪斯曼檢驗和Wooldridge檢驗結果顯示數據存在一階序列相關，因此，應該選擇雙向固定效應模型進行分析，利用Driscoll-Kraay標準誤對固定效應模型進行調整，具體模型回歸結果如表2所示。為進一步明確核心解釋變量與控制變量的協調關系，選取了財政支出規模與控制變量進行交互項分析，第（4）—（7）列分別代表添加了財政支出規模與人口規模交互項、財政支出規模與農村居民可支配收入交互項、財政支出規模與師生占比交互項、財政支出規模與人均衛生醫療專業技術人數交互項的固定效應模型，實證結果和穩健性檢驗代表的經濟含義如下。

1.財政支出規模與貧困發生率呈明顯的負向關系，且財政支出規模是降低貧困發生率的最核心因素。核心解釋變量財政支出規模的回歸系數為-0.033，且在1%的顯著性水平下通過檢驗，說明增加1單位財政支出規模，貧困發生率就會降低0.033個單位。隨著財政支出規模的增加，對農村地區的農業發展生產條件、農村基礎設施、農業科技創新均有一定的正向促進作用，進而提高了農業生產率，擴大了社會總需求，農村地區社會經濟發展得以提高，農村貧困地區的生產生活條件得到改善，貧困人口的收入水平明顯提升，從而有效降低了貧困發生率。

表2 財政支出規模減貧效應回歸結果

2.人口規模和貧困發生率呈顯著的正向關系，人口規模的回歸系數為1.164，且在1%的顯著性水平下通過檢驗,這是由于人口基數越大，貧困發生率可能就越高。

3.農村居民可支配收入、師生占比、人均衛生醫療專業技術人數與貧困發生率均呈負相關關系，它們的回歸系數依次為-0.136、-3.668、-0.711，并且分別在1%、1%、10%的顯著性水平下通過檢驗。因此，通過加大財政投入，促進貧困地區經濟社會的發展，提升產業扶貧的效益，激發貧困群眾的內生動力，提高居民可支配收入，改善貧困地區衛生、醫療、教育條件可以達到減輕甚至消除貧困的目的。

4.由表2回歸結果可知，交互項系數均為負數，系數大小有所改變。因此，可以認為核心解釋變量財政支出規模是降低貧困發生率的重要因素,但也受到控制變量的影響。

三、財政支出結構減貧效應分析

（一）變量選取

被解釋變量依然選擇貧困發生率。選擇地方財政支出中一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出和農林水事務支出作為度量財政支出結構的核心解釋變量。為反映各地市財政支出的真實水平，分別除以當地總人口對其進行平均化處理，依次得到人均一般公共服務支出、人均教育支出、人均社會保障和就業支出、人均醫療衛生支出、人均農林水事務支出?？刂谱兞窟x擇人口規模、師生占比、人均衛生醫療機構占比。為了消除異方差影響，對于非比率的變量均進行對數化處理。

（二）模型構建

為了考察財政支出結構的減貧效應，設定模型如下：

其中，poorindexit代表t時期i地區的貧困發生率，av_ggfwzcit代表t時期i地區的人均一般公共服務支出，av_jyzcit代表t時期i地區的人均教育支出，av_sbjyzcit代表t時期i地區的人均社會保障和就業支出，av_ylwszcit代表t時期i地區的人均醫療衛生支出，av_nlszcit代表t時期i地區的人均農林水事務支出，peopleit代表t時期i地區的人口規模，sszbit代表t時期i地區的師生占比，wsjgszbit代表t時期i地區的人均衛生醫療機構占比，εit代表隨機效應的擾動項。

（三）數據說明和描述性統計

仍以2014—2018年江西省11個地市面板數據作為研究樣本，數據來源如同前文所述，主要指標變量的描述性統計結果如表3所示。

表3 變量描述性統計結果

（四）回歸結果分析

表4第（1）—（3）列分別代表固定效應模型、隨機效應模型、修正標準誤的隨機效應模型,根據豪斯曼檢驗和異方差Wald檢驗結果顯示，模型應當選擇隨機效應模型，且數據存在一階序列相關，故應當采用面板修正標準誤的隨機效應模型較為合適，具體模型回歸結果如表4所示。為進一步明確解釋變量與控制變量的協調關系，選取了人均一般公共服務支出與人口規模、人均社會保障和就業支出與人口規模、人均醫療衛生支出與人均衛生醫療機構占比的交互項，研究交互項對貧困發生率的影響，第（4）—（6）列分別代表添加了人均一般公共服務支出與人口規模交互項、人均社會保障和就業支出與人口規模交互項、人均醫療衛生支出與人均衛生醫療機構占比交互項的隨機效應模型，實證結果和穩健性檢驗表明的經濟含義如下。

表4 財政支出結構減貧效應回歸結果

1.人均一般公共服務支出與貧困發生率呈現負向關系。人均一般公共服務支出的回歸系數為-0.274，在5%的顯著性水平下通過檢驗。隨著財政一般公共服務支出的增加，城鄉公共設施建設、民生工程、安居工程、法治工程等支出有所增加，政府公共服務效率提高，從而經濟發展水平得以提高，農村地區經濟呈現增長態勢，貧困人口收入水平有所提升，生活狀況有所改善，最終減少貧困。

2.人均教育支出與貧困發生率呈現負向關系。人均教育支出的回歸系數為-0.241，且在10%的顯著性水平下通過檢驗。隨著勞動力受教育程度的提高，勞動力獲得收入報酬也有所增加，進而降低陷入貧困的機會概率。

3.人均醫療衛生支出與貧困發生率呈現顯著的負向關系。人均醫療衛生支出的回歸系數為-0.431，且在1%的顯著性水平下通過檢驗。增加財政醫療衛生支出有助于提高群眾健康水平，增強勞動者的勞動能力，從而降低貧困發生率。和其他幾項支出相比，人均醫療衛生支出的減貧效應最大，主要源于醫療衛生的產出效果最直接也最快。眾所周知，目前疾病是貧困人口致貧、返貧的重要原因之一，通過增加醫療衛生支出，可以提高貧困地區的醫療衛生資源水平和基本醫療衛生服務水平，直接保障和改善了貧困人口的健康狀況，因此減貧效果最佳。

4.人均農林水事務支出與貧困發生率呈現負向關系。人均農林水事務支出的回歸系數為-0.141，且在5%的顯著性水平下通過檢驗，相對來說，農林水事務財政支出的減貧效應要小于醫療衛生支出、教育支出和一般公共服務支出的減貧效應，但依舊不可忽視。加大農林水事務支出同樣是降低貧困發生率的重要舉措。

5.人均社會保障和就業支出與貧困發生率呈正相關關系，但不顯著，這和龔維進等的研究結果相符［15］，作為減貧體系中的重要工具，卻未能充分發揮其減貧效應。根據文獻梳理發現，增加人均社會保障和就業支出，可以提高貧困戶收入，發揮兜底保障作用，助力脫貧。但對貧困居民的過度兜底引發意外的貪婪效應，誘導貧困人口更加依賴于政府補助，導致減貧效應降低。因此，制定政策時要切合實際且有可持續的長效機制。在增加財政社會保障和就業支出的同時，應該減少對貧困個體的直接公共轉移支付。

6.交互項系數均為負數，即交互項能夠有效降低貧困發生率，但與核心解釋變量系數相比，系數大小發生了改變，因此，可以認為核心解釋變量是降低貧困發生率的重要因素,但也受到控制變量的影響。

四、政策啟示

財政支出是脫貧攻堅戰的關鍵，是“血液”動力來源，財政投入規模對扶貧效果顯著與否起著至關重要的作用，因此，需要健全完善農村扶貧投入的政府機制、市場機制與社會機制的多元化保障機制，優化財政支出結構，健全財政扶貧資金管理體系，從而更好提升減貧效果。

第一，加大政府扶貧投入規模。一是建立扶貧資金穩定投入增長機制，將脫貧攻堅作為財政投入的重點優先保障，進一步加大財政專項扶貧資金投入增長力度，依據政府財政性教育支出不低于國內生產總值4%的要求，適當征收一定比例的扶貧附加費，以此實現財政扶貧資金的持續穩定增長。二是提升地方可支配財政資金能力。按照事權與財權相統一的原則，加大財政一般性轉移支付、各類涉及民生的專項轉移支付力度，建立與脫貧攻堅任務相適應的投入增長機制，落實好各級財政扶貧責任和年度資金安排任務，集中力量攻克深度貧困堡壘，特別加大對貧困人口多、貧困發生率高、脫貧難度大、易返貧的特困區域的專項扶持，加大財政轉移支付的規模和比重，進而夯實貧困地區基層政府的財力基礎，提高其可支配財政資金水平。同時對現有體制進行改革，賦予地方政府更多的收入來源和支配權。三是加強統籌整合的力度。統籌協調相關部門的管理職能，加大財政資金清理、整合、規范項目的力度，發揮統籌整合的聚集效應。保持政策的延續性、穩定性，建立涉農資金整合的長效機制，擴大資金統籌整合范圍，中央和省采取因素法將資金切塊下達到縣市，減少負面清單限制，充分賦予縣級自主權限，適當放寬資金使用范圍，優化涉農資金配置，集中資金辦大事，充分發揮縣（市、區）在統籌整合財政涉農資金中的主導作用。

第二，積極引導社會資本。一是建立一套由政府、企業及社會共同參與的多元扶貧資金保障機制，并充分運用協同模式助力扶貧，通過政府購買方式吸引有實力的企業投身扶貧事業，為貧困地區經濟社會發展和人民生活水平的提高提供強大的資金支持。二是完善優惠政策，完善財政補貼、財政貼息等相關優惠政策，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引外資、企業資金、社會中介組織資金等用于貧困地區扶貧開發。三是發揮“涓滴效應”，建立穩定的橫向轉移支付機制，鼓勵和引導多元社會力量參與扶貧，通過個人捐贈、企業捐贈、其他組織捐贈、機關事業單位捐贈等方式，匯集更多的扶貧資金，并通過制度化、公開化、高效化的機制發放好、使用好、管理好扶貧資金。

第三，強化金融扶貧投入。一是完善農村金融政策，優化金融發展獎補專項資金支持方向，鼓勵金融機構加大對貧困地區的信貸投入，推動當地產業發展。安排普惠金融專項資金，引導金融機構支持貧困地區金融組織體系建設，使貧困地區能夠享受更好的金融服務。二是建立農戶小額信貸，建立“農戶小額貸款”政策，對貸款利息給予部分貼息，支持有意愿貸款的農戶發展特色種植業、農產品加工業、休閑農業、光伏發電、鄉村旅游等生產經營項目，發揮產業發展帶動增收的作用，保障生產經營可持續發展。三是完善小額保險助力扶貧攻堅，不斷完善小額保險扶貧機制，發揮扶貧的最大功能。政府應對這一類保險經營者給予必要的免稅政策和優惠。創新多元化的承銷方式，可利用團體化的規模優勢，也可通過直銷的方式簡化程序、降低損失。同時，政府應加強教育和宣傳，落實主體責任和宣傳任務，引導貧困戶參與小額保險，不斷提高保險的覆蓋面和保障率，保障貧困戶的基本生存和生活，提高貧困人口抗風險能力。

第四，優化財政扶貧支出機制。一是注重頂層設計。財政不能單純扮演資金的提供者和行動配合者的角色，應當以科學的中長期規劃為依據，改變“財政萬能論”，財政要“到位”，同時也要避免“越位”“錯位”，積極參加所涉及領域的頂層設計和整體規劃，確保財政資金的有效性和可持續性，提升貧困人口的內生動力。二是創新產業扶貧機制。構建現代農業經營機制，支持經營主體發展多種形式的農業適度規模經營，對龍頭企業進行重大技術改造、科技創新、創建高質量品牌和標準等，引導新型農業經營主體開展農業社會化服務，不斷提升其適應市場的能力和帶動農民增收致富的能力。三是完善教育扶貧機制。保證財政教育資源投入的公平公正，改善農村教育基礎設施水平，提高貧困地區的師資水平，鼓勵城市教師到貧困地區任教，加強城鄉教師的輪換交流，建立青年志愿者到貧困地區支援教育的機制，加大對貧困地區困難家庭的援助力度，減除“教育致貧”，阻隔貧困家庭的代際傳遞。大力提高貧困戶的人力資本和個人素質，從精神上和能力上為貧困戶“補鈣充電”。支持貧困戶從事產業的科技培訓，提高貧困戶非農就業的競爭力和職業的穩定性，培育和造就一批新型職業農民，使其成為未來鄉村發展的參與者、受益者和建設者。

第五，完善扶貧資金管理體系。盤活現有的各項規則制度，在系統梳理各個層次及各個系統扶貧政策及制度文件的基礎上，針對不同資金的運作規律，結合各部門的規劃和資源稟賦，形成一套對實際工作更具有指導意義的規范性的制度安排。注重頂層設計的科學性，各級部門壓實主體責任，細化管理措施，理清各級部門扶貧資金項目管理職責，規范資金審核程序，細化報賬管理程序，切實加強扶貧資金管理，提高扶貧資金管理規范化、精細化水平。進一步完善財政扶貧資金績效考核機制和監管機制。