新時(shí)代背景下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制構(gòu)建研究

■鄒穎（成都工業(yè)學(xué)院）

1994 年，國(guó)務(wù)院下屬國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展總體研究協(xié)調(diào)小組出版了《中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略》一書(shū)，該書(shū)從全國(guó)的角度深入研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)如何走上協(xié)調(diào)，試圖為相關(guān)宏觀決策提供方法論服務(wù)，為研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展正式拉開(kāi)序幕，學(xué)術(shù)成果大量涌現(xiàn)。隨著中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的逐步推進(jìn)，國(guó)家對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的日益重視，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和要求得到不斷的更新，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、高效運(yùn)行的前提[1]。因此如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中央和地方不可回避的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。

機(jī)制，原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，現(xiàn)已延伸至多項(xiàng)領(lǐng)域。就經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域而言，“機(jī)制”用于從不同側(cè)面描述經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)聯(lián)主體之間各構(gòu)成要素的功能、相互關(guān)系及其運(yùn)行變化的規(guī)律和調(diào)節(jié)的方式，如市場(chǎng)機(jī)制、創(chuàng)新機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、分配機(jī)制等。完善的經(jīng)濟(jì)機(jī)制可以依靠經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)主體之間的有機(jī)聯(lián)系，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各組成部分根據(jù)預(yù)先設(shè)置好的規(guī)則自動(dòng)迅速做出相應(yīng)反應(yīng)，充分發(fā)揮各自的功能作用，提升整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行效率和效益，這是經(jīng)濟(jì)機(jī)制的理想狀態(tài)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制要求區(qū)域內(nèi)部能促使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各要素進(jìn)行有機(jī)整合，不僅每一個(gè)要素對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有促進(jìn)作用，同時(shí)通過(guò)各要素相互之間的聯(lián)系形成強(qiáng)勁的合力。基于此，本文認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制是指為實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧和持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化資源配置，協(xié)調(diào)處理矛盾，統(tǒng)籌安排區(qū)域性事務(wù)而采取的相互聯(lián)系、相互促進(jìn)、相互制約的各種政策和措施的總稱。基于此定義，本文搭建了由市場(chǎng)機(jī)制、政府協(xié)調(diào)機(jī)制、空間組織機(jī)制組成的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

一、市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)機(jī)制是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，生產(chǎn)要素和商品實(shí)現(xiàn)自由流通而不受制度性壁壘的影響形成統(tǒng)一的市場(chǎng)，內(nèi)部各地區(qū)基于自身優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間合理分工與協(xié)作。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，各地區(qū)的市場(chǎng)主體受同一供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，要素、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)規(guī)律的作用下分別實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流動(dòng)、發(fā)展和轉(zhuǎn)移。因此必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加快轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)和前提。

市場(chǎng)機(jī)制由市場(chǎng)整合機(jī)制和產(chǎn)業(yè)合理分工協(xié)作機(jī)制構(gòu)成。

（一）市場(chǎng)整合機(jī)制

市場(chǎng)整合是指區(qū)域間生產(chǎn)要素、產(chǎn)品和服務(wù)能夠不受各種形式的行政壁壘和貿(mào)易壁壘的約束而自由流通。實(shí)際上，市場(chǎng)整合的推進(jìn)過(guò)程也是不斷打破最終消除行政和貿(mào)易約束的過(guò)程，區(qū)域間分割市場(chǎng)融合為一個(gè)大市場(chǎng)。

市場(chǎng)整合的主要內(nèi)容包括兩個(gè)方面，第一是整個(gè)市場(chǎng)體系的完善，主要包括勞動(dòng)力市場(chǎng)、商品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)等，市場(chǎng)體系越完善，市場(chǎng)整合程度越高；第二是統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，生產(chǎn)要素和商品能夠在區(qū)域間自由流動(dòng)，自由流動(dòng)的阻礙越少，市場(chǎng)整合程度越高。市場(chǎng)整合機(jī)制是市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)，是產(chǎn)業(yè)合理分工協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建的前提。

（二）產(chǎn)業(yè)合理分工協(xié)作機(jī)制

產(chǎn)業(yè)合理分工協(xié)作機(jī)制是在市場(chǎng)一體化機(jī)制的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，是指各區(qū)域根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)形成相互聯(lián)系、相互作用的產(chǎn)業(yè)分工合作體系。主要內(nèi)容可以概括為三個(gè)方面。第一是產(chǎn)業(yè)部門合理分工與協(xié)作，第二是產(chǎn)品合理分工與協(xié)作，第三是產(chǎn)業(yè)鏈合理分工與協(xié)作。產(chǎn)業(yè)合理分工協(xié)作機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點(diǎn)，也是協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)所在。

二、政府協(xié)調(diào)機(jī)制

政府協(xié)調(diào)機(jī)制指區(qū)域內(nèi)各地區(qū)政府以互利、共贏為原則，在上級(jí)政府的鼓勵(lì)或建立在自愿的基礎(chǔ)上，在行政立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃編制、市場(chǎng)開(kāi)放、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面充分的展開(kāi)合作，即時(shí)進(jìn)行信息溝通、對(duì)話磋商和政策協(xié)調(diào)，通過(guò)利益分享與補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)利益的合理分配，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)和監(jiān)督的保障作用，促進(jìn)區(qū)域的相互聯(lián)系、共同增長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展。在政府協(xié)調(diào)機(jī)制下，不同行政區(qū)劃政府的組織機(jī)構(gòu)及成員充分聯(lián)系，相互影響并及時(shí)自我調(diào)節(jié)，綜合反映市場(chǎng)機(jī)制大背景下行政協(xié)調(diào)運(yùn)作方式和過(guò)程，最終反映出各區(qū)域內(nèi)政府行政和合作效率，對(duì)能否有效推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起到直接影響。政府協(xié)調(diào)機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的制度保障。

政府協(xié)調(diào)機(jī)制主要包含治理機(jī)制和合作機(jī)制。

（一）治理機(jī)制

治理機(jī)制是指政府通過(guò)制度改革和創(chuàng)新，積極為其他機(jī)制提供形成和發(fā)展條件，強(qiáng)化機(jī)制之間的配合和協(xié)調(diào)，形成整體大于部分之和的合力；與此同時(shí)通過(guò)設(shè)置區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，綜合各地區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一體化，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體系，引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其中主要包括規(guī)劃一體化和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（二）合作機(jī)制

合作機(jī)制是指相關(guān)地區(qū)按照自愿參與、平等協(xié)商、互惠互利、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基本原則，在要素自由流動(dòng)、建立共同市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)、公共服務(wù)共享以及對(duì)外開(kāi)放等諸多方面加強(qiáng)溝通協(xié)商，消除無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的資源浪費(fèi)，地區(qū)之間構(gòu)建起良性互動(dòng)發(fā)展模式，提升整體和各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。由于市場(chǎng)機(jī)制中已涉及市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施共建也將在空間組織機(jī)制中介紹，因此，此處合作機(jī)制重點(diǎn)包含公共服務(wù)對(duì)接共享機(jī)制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

三、空間組織機(jī)制

空間組織機(jī)制是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、主體功能區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃、空間開(kāi)發(fā)模式等空間組織方式對(duì)區(qū)域空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行全局謀劃，指引各區(qū)域進(jìn)行戰(zhàn)略性空間功能定位和軸線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域之間聯(lián)系與合作的廣度和深度，優(yōu)化空間組織秩序，提高空間開(kāi)發(fā)效率[2]。在空間組織機(jī)制下，市場(chǎng)機(jī)制作用下各區(qū)域基于經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)和區(qū)域分工而形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功能和滿足人與自然和諧相處的主體功能相結(jié)合，并通過(guò)政府協(xié)調(diào)機(jī)制打破行政區(qū)劃界限建設(shè)連接增長(zhǎng)極之間的基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建覆蓋整個(gè)區(qū)域的空間組織體系。空間組織機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的重要條件。

空間組織機(jī)制主要包含主體功能分工機(jī)制、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通機(jī)制。

（一）主體功能分工機(jī)制

主體功能是指在充分考慮該地區(qū)的資源環(huán)境承載力和已有的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以及在大區(qū)域范圍內(nèi)所具有的發(fā)展條件和比較優(yōu)勢(shì)，在更大的空間系統(tǒng)內(nèi)考慮其分工和協(xié)作關(guān)系的基礎(chǔ)上確定一個(gè)地區(qū)所承擔(dān)的主要功能，或發(fā)展經(jīng)濟(jì)，或保護(hù)環(huán)境，或其他功能。主體功能決定了地區(qū)發(fā)展方向，追求主體效率的提高，注重人地關(guān)系的和諧。主體功能分工機(jī)制主要包含區(qū)分主體功能和調(diào)整空間結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。

（二）城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化機(jī)制

城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是指結(jié)合現(xiàn)有城鎮(zhèn)發(fā)展水平、階段及城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力，通過(guò)改變城鎮(zhèn)密度、形態(tài)、功能和規(guī)模等方法或方法的組合，調(diào)整城鎮(zhèn)區(qū)位、功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)資源的優(yōu)化配置。城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化不僅能夠改變空間形態(tài)中的無(wú)序狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)質(zhì)量和效率的提升，同時(shí)形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通機(jī)制

基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通機(jī)制是指各地區(qū)根據(jù)自身基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r，與自身區(qū)域整體利益相結(jié)合，對(duì)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同謀劃，在滿足自身發(fā)展需求的同時(shí)，積極與其他區(qū)域聯(lián)通建設(shè)，最終形成互聯(lián)互通的發(fā)展格局。基礎(chǔ)設(shè)施一般包括交通、能源、水利和信息等方面。

市場(chǎng)機(jī)制、政府協(xié)調(diào)機(jī)制、空間組織機(jī)制等三大機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不可或缺的機(jī)制構(gòu)成。作為一個(gè)系統(tǒng)中的各個(gè)子系統(tǒng)，機(jī)制與機(jī)制之間也存在相互聯(lián)系、作用和促進(jìn)的關(guān)系，如圖1 所示。政府協(xié)調(diào)可以逐漸打破行政壁壘，促進(jìn)要素和商品的自由流動(dòng)有利于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用，政府牽頭加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的共建、公共服務(wù)的共享、生態(tài)保護(hù)的跨區(qū)域合作能增強(qiáng)區(qū)域間互動(dòng)互聯(lián)，為空間組織機(jī)制的完善提供助力；市場(chǎng)機(jī)制下形成的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作為空間機(jī)制城市功能定位和生態(tài)功能區(qū)的構(gòu)建提供參考，市場(chǎng)微觀主體的區(qū)域擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在一定程度上對(duì)政府協(xié)調(diào)與合作產(chǎn)生倒逼作用；空間組織機(jī)制明確各地區(qū)功能定位，促進(jìn)區(qū)域分工與協(xié)作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快市場(chǎng)機(jī)制完善的同時(shí)推動(dòng)政府協(xié)調(diào)中的生態(tài)跨區(qū)域治理和交通基礎(chǔ)設(shè)施的互通建設(shè)。

圖1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制組成