廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的難題及破解

尤永盛 馬海韻

摘? ? ? 要：廣西北部灣位于“三圈”核心帶，是連接東盟的重要海陸大通道，承載著國際、國內及區域多重戰略任務。隨著廣西北部灣地區一體化進程不斷加快，地方政府發展規劃目標不一致、區域合作領導機構缺失、“搭便車”行為與補償不足的矛盾、區域合作法律保障與績效考評不到位等問題也逐漸凸顯，嚴重損害了區域整體競爭力。調整區域行政區劃，推動區域協同立法，設立區域合作領導機構，構建驅動、運行和保障三大機制，有助于破解廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的難題。

關? 鍵? 詞：廣西北部灣;地區一體化;地方政府;行政區劃;區域經濟

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0008-06

收稿日期：2020-03-31

作者簡介：尤永盛（1992—），江蘇鹽城人，中共梧州市委政法委綜治中心，法學碩士，研究方向為法治政府建設、區域治理;馬海韻（1977—），江蘇淮安人，南京工業大學法學院教授，碩士研究生導師，研究方向為公共治理、大數據政策。

基金項目：本文系2019年廣西黨校（行政學院）系統決策咨詢重點課題“北部灣一體化發展背景下廣西地方政府合作機制研究”的階段性成果，項目編號：2019JCZX001。

一、廣西北部灣地區一體化發展概況

廣西北部灣經濟區位于我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港、玉林、崇左所轄行政區域組成①。作為華南經濟圈、西南經濟圈和東盟經濟圈的結合部，廣西北部灣經濟區是我國西部大開發和面向東盟開放合作的重點地區，對于國家實施區域發展總體戰略和互利共贏的開放戰略具有重要意義。從國際視角來看，隨著中國-東盟自由貿易區建設的加快推進以及大湄公河次區域經濟合作等一系列國際合作的開展，廣西北部灣經濟區已成為“一帶一路”的主要門戶和橋頭堡;從國內視角來看，廣西北部灣經濟區是我國西部大開發地區唯一的沿海區域，海岸線綿長，擁有豐富的土地、海洋等資源要素，生態系統優良，環境承載容量充裕，發展前景巨大，擁有打造現代化港口群、產業群和生態宜居城市的先天優勢，是西部大開發國家重要戰略的關鍵著力點;從區域視角來看，廣西北部灣經濟區是典型的邊疆地區與民族地區，關系到中華民族的團結融合，承擔著興邊富民的重要使命。

建立在廣西北部灣經濟區基礎之上的廣西北部灣地區一體化，是由單一區域經濟合作向全面發展合作轉型的升級版。區域協調發展戰略是國家和區域治理的重要工具，區域協調發展戰略中加強地方政府合作本身就是國家治理體系現代化的重要內容，其目的在于促進區域協調發展。[1]區域一體化往往最先從經濟合作開始，在互助利好的磨合中逐步擴展到更多領域的合作。從2006年3月22日廣西北部灣經濟區的成立，到2008年1月16日國家批準實施《廣西北部灣經濟區發展規劃》，再到2017年1月20日《國務院關于北部灣城市群發展規劃的批復》，廣西北部灣逐漸走向政治、經濟、文化、社會、生態全面一體化。

新時代，經濟全球化在為廣西北部灣地區提供強勁動能的同時，也帶來了一些新情況新挑戰，如南寧、北海、欽州、防城港（以下簡稱四市）政府作為單一行政主體已無法獨立解決地區一體化所帶來的多樣且復雜的環境污染、社會保障等問題。如何走出政府合作的困境，增強區域整體競爭力，成為廣西北部灣地區一體化發展進程中亟待破解的難題。

二、廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的難題

（一）地方政府發展規劃目標不一致

區域經濟一體化從本質上說是地方政府的博弈過程，其發展水平也是由地方政府的博弈策略選擇影響和決定的。[2]目前，從總體經濟實力來看，廣西北部灣的工業基礎薄弱、城鎮化水平較低、高新技術產業稀少、現代化工業體系建構還不完善、缺乏大型產業的集聚效應與經濟增長極中心的輻射推動。其原因雖然可歸結到城市規模、人口體量、生產力水平等諸多方面，但一定程度上也反映出廣西北部灣地區一體化進程中各地方政府的發展是不平衡的。以四市為例，2018年，創造GDP第二高的欽州市在人均GDP上卻落到最后，創造GDP最少的防城港人均GDP反倒最高（見下表）。而且，在廣西一直以來的“強首府”政策扶持下，與其余三市屬于同一行政級別的南寧本應在廣西北部灣地區一體化進程中發揮中心城市的輻射帶動作用，北海、欽州、防城港則充分利用對海經濟優勢協同發展，但實踐中四市在經濟發展中更傾向于“短平快”的項目收益模式，導致出現產業結構趨同現象。

（二）區域合作領導機構缺失

隨著廣西北部灣地區一體化的不斷推進，四市已逐步形成全面協同發展的一個區域整體。然而，四市政府作為有限理性的“經濟人”，往往更偏重于自身經濟發展。目前，廣西壯族自治區政府雖已設立北部灣（廣西）經濟區規劃建設管理委員會，但其作為政府派出機構屬于正廳級單位，與四市在行政等級上平等，并不具備直接對四市的空間規劃、政策制定、產業布局、利益分配、重大項目、機制創新等重大事項作出決定的權限。而且，四市的北部灣（廣西）經濟區建設管理委員會辦公室在行政級別上低于四市政府，對于地區一體化發展只有建議權，沒有主導權，與廣西北部灣地區一體化組織協調的預期相差甚遠。囿于缺乏獨立的權威領導機構，廣西北部灣的地方政府合作框架遲遲未能形成。

（三）“搭便車”行為與補償不足的矛盾

廣西北部灣地區一體化框架下，四市協同合作，共同發展經濟，這其中就包含了生產要素、資源稟賦、交通地理等的相互利用。南寧無論人口面積還是工業基礎都遠超其他三市，但可供開發的土地等生產資源并不充裕，北海、欽州、防城港的可利用資源則十分豐富，不同步的工業設施基礎與不均衡的資源配置導致四市在一體化進程中時常要面對“搭便車”與補償的沖突。如南寧一直致力于構建完備的現代化交通體系，而北海、欽州、防城港都擁有便利的靠海地理優勢，若四市互利互惠，相互協同，就可以共同構建以南寧為大后方的立體交通樞紐和北海、欽州、防城港為三向出海口的特色藍海經濟帶，但現實中，四市更偏重于“借道生財”，不愿意對“鄰居”的前期投入進行成本補償，從而導致四市陷入集體行動困境。再如廣西水資源豐富，這本是區域發展的天然資源優勢，但流域上游的地方政府在最大程度利用水資源獲取利益的同時對于治污缺乏積極性，流域下游的地方政府不僅得不到優質的水資源，還需要花費大量成本排污治污，對于這個成本，上游政府不會主動補償。面對“收益-成本”的巨大反差，上下游政府之間勢必會產生矛盾沖突。

（四）法律保障與績效考評不到位

相較于政府合作協議，法律層面的剛性條款顯然更具有強制力與穩定性，但現行法律更多是規范政府間的縱向關系，對于平級政府間的橫向關系少有涉及，一定程度上為地方政府在區域合作中“推諉扯皮”“消極應付”“不作為慢作為亂作為”提供了可能。廣西北部灣一體化進程中，四市作為獨立的行政個體并不具備隸屬關系，一旦出現爭議只能上報自治區政府進行裁決，沒有相關的法律法規與法定程序作支撐，僅憑上級政府權威實難營造出良性有序的合作氛圍。另外，目前的政府績效考核機制依舊以GDP為重要依據，并未把區域合作納入考核指標，這也使得地方政府出于利益最大化的考量過度干預經濟發展，進而導致區域經濟行為呈現出濃厚的地方色彩，地方保護主義和惡性競爭現象時有發生。

三、廣西北部灣地區一體化進程中加強地方政府合作的相關建議

（一）調整行政區劃

地區一體化進程中，一旦多個地方政府發展困境相似，極易造成同質產業結構下惡性競爭的內部損耗。在廣西北部灣，與南寧巨大的經濟體量相比，北海、欽州、防城港的經濟發展稍顯遜色。由于地理位置與資源稟賦相似，北海、欽州、防城港往往在招商引資、產業結構、政策扶持、基礎設施建設等方面競爭激烈，且紛紛上馬“投入少、風險小、獲益高”的項目，造成了嚴重的區域產業同構同質現象，一定程度上削弱了區域經濟可持續發展的后勁。另外，廣西一直奉行“強首府”的戰略，力圖打造南寧核心經濟圈，發揮南寧區域經濟增長中心的輻射帶動作用，實現以南寧-新加坡經濟走廊為中軸的中國-東盟“一軸兩翼”區域經濟合作新格局。但在具體實施過程中，囿于北海、欽州、防城港各自為戰且發展水平參差不齊，在向南寧“輸血”過程中持續性“失血”。有鑒于此，可以考慮重新調整廣西北部灣的行政區劃，將北海、欽州、防城港合并為廣西北部灣市，與南寧成為優勢互補的“雙子星”，最大程度利用生產要素、匯聚資源合力，對港口及相關工業園區、開發區進行統籌規劃、協調部署，形成產業集群，實現1+1>2的效益疊加，打破北海、欽州、防城港因行政分割互不統屬而造成的行政壁壘及貿易孤島。在廣西北部灣構建“南寧+北部灣市”的“1+1”地方政府合作模式，也利于協調區域發展規劃，形成錯位發展、互補發展的產業布局，推進區域人口、產業、交通、生態、公共服務、市場要素和體制機制一體化，實現區域整體利益最大化的目標。

（二）推動區域協同立法

2015年《中華人民共和國立法法》修改后，282個設區的市擁有地方立法權（省級以下）。[3]地方立法權的擴充為廣西北部灣區域協同立法提供了契機，可以考慮從兩個層面對廣西北部灣地方政府合作予以立法保障。在廣西壯族自治區層面，由自治區人民代表大會及其常務委員會制定《廣西北部灣地方政府合作條例》，明確各地應嚴格遵循平等互惠、協作雙贏的原則，以廣西北部灣區域發展“一盤棋”為前提，整合現有的產業基礎，形成完備的產業鏈;允許各地合理利用“搭便車”行為“抄近道”發展，但需均攤基礎設施成本及生態損害補償;立足各地政治、經濟、文化、社會、生態等方面的市情域情，細化地方政府合作中有關招商引資、交通運輸、環境保護、產業結構、人才流動、基礎設施建設、知識產權保護的細則條款。在地方層面，各地簽署府際合作協議。由一個或幾個地方政府起草包含合作目標、理念、原則、組織架構、體制機制、運行保障在內的合作協議草案并向廣西北部灣區域內其他政府發出區域合作的邀約，達成共識后通過座談會、論證會或聽證會以及向社會公布協議草案內容公開征詢意見和建議等方式對草案內容進行討論、修改、補充和完善，形成最終的協議文本，經各地分別審查與備案后公布并實施。相較于《廣西北部灣地方政府合作條例》，地方政府合作協議更具靈活性。

（三）設立區域合作領導機構

為確保加快北部灣（廣西）經濟區開放開發的各項工作落到實處，2006年3月22日，北部灣（廣西）經濟區規劃建設管理委員會正式成立，四市隨即設立北部灣（廣西）經濟區建設管理委員會辦公室。實踐中，北部灣（廣西）經濟區規劃建設管理委員會及四市北部灣（廣西）經濟區建設管理委員會辦公室的職能主要側重于區域內經濟發展，區域內行政管理、社會民生、生態環境、文化建構等則少有涉及。從國內外區域一體化的有益經驗來看①，成立專門的地方政府合作領導機構有利于拓寬合作范圍、提升合作效率、增強合作收益。筆者建議，在廣西北部灣設立地方政府合作領導小組，內設三級架構：第一級，市際聯合協調組，由主管經濟的廣西壯族自治區副主席擔任組長，各市市長擔任副組長。通過定期舉行聯席會議加強各市之間的信息交流，推動各市之間多方位、全領域合作。聯席會議采取動態地點輪換的形式，實地分享發展經驗、調研發展問題，集體把脈、集體商討、集體應對，協商地區一體化發展中的重大實質性問題，消除合作過程中產生的雙邊或多邊矛盾。第二級，部門聯合工作組，由各市招商、旅游、物流、港口、環保、民政等部門組成，實現區域內全方位合作的無縫對接。第三級，行業聯合指導組，由相關部門及各行業專家組成，通過對行業發展進行規劃指導并實施有效管理，推進區域內各行各業的共同合作發展（見圖1）。

（四）構建驅動、運行和保障三大機制

一個科學完整的機制體系應是驅動、運行和保障三大機制形成閉環，廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作機制同樣也應由驅動、運行和保障三大機制組成（見圖2）。

廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的驅動機制主要體現在政治、經濟、社會、文化、生態五重利益的獲得上。其中，政治驅動來自于國家與地方的雙重層面，國家層面的政治驅動是對地方政府“各自為政”的“碎片化”發展模式的糾錯，地方層面的政治驅動是將地方發展績效考核與地方政府官員晉升直接掛鉤。經濟驅動來自于各地合作分工、互惠互利、優勢互補，共享信息、資源、市場，協同完成生產目標，切實可見的經濟利益能夠極大地刺激地方政府合作的欲望。社會驅動具體體現在跨區域社會保障的公平需要、科教文衛等基本公共服務的共建共享需求以及公共事務協同共治的愿景上。文化驅動主要表現在各地本來就有相似或相同的文化底蘊，可以進一步轉化為身份的認同與歸屬，從而消弭疏離感與隔閡感，提升合作的凝聚力。而且，文化的高度一致性能夠促進文化產業集聚，減少區域內的交易成本，從而形成新的利益增長點。生態驅動主要是基于“公地悲劇”的考量，以避免各地為追求個體利益最大化而對生態環境造成損害，需要明確對資源使用分配、排污許可權交易、污染者付費、生態補償等進行制度安排。

廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的運行機制主要體現在各地利益分配、協調和補償上。一是利益分配。一方面，設置基礎設施投入與跨區域稅收分配標準，為促進區域共同發展而支出的基礎設施建設費用由各地均攤，合理分配跨區域投資、產業轉移等項目的稅收;另一方面，各地依照經濟發展水平按比例繳納專項資金，用于區域內自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的救濟。二是利益協調。廣西北部灣地方政府合作領導小組督導各地從競合關系中探尋平衡點，在破除地方保護主義與本位主義的同時確保各地利益最大化。三是利益補償。拓展對資源開發利用及生態環境破壞的補償范圍，細化資源有償使用、產業規劃中初高級產品的落差利益補償以及流域、大氣、海洋污染的生態補償標準。

廣西北部灣地區一體化進程中地方政府合作的保障機制以《廣西北部灣地方政府合作條例》及府際合作協議為藍本，依據其中有關地方政府合作目標、理念、原則、組織架構、體制機制、運行保障等條款對地方政府地區一體化成效進行考量，并將考量結果作為地方政府官員晉升的指標之一。

【參考文獻】

[1]任維德.新時代區域協調發展戰略中的地方政府合作研究[J].中國延安干部學院學報，2019，（5）：92-100.

[2]楊金玲.區域經濟一體化進程中地方政府利益博弈與角色重構[J].領導科學，2018，（17）：10-12.

[3]王利明.用合憲性審查構筑制約權力的“籠子”[N].學習時報，2017-11-06.

（責任編輯：劉? 丹）

Problems and Solutions of Local Government Cooperation in the

Process of Guangxi Beibu Gulf Regional Integration

You Yongsheng，Ma Haiyun

Abstract：Guangxi Beibu Gulf is located in the core belt of “three circles”，which is an important sea and land channel connecting ASEAN，bearing multiple strategic tasks at home and abroad.With the accelerating process of Guangxi Beibu Gulf regional integration，problems such as inconsistent development planning objectives of local governments，lack of regional cooperation leading institutions，contradiction between free riding behavior and insufficient compensation，inadequate legal guarantee and performance evaluation of regional cooperation have gradually become prominent，which seriously damaged the overall regional competitiveness.Adjusting the regional administrative division，promoting regional collaborative legislation，setting up regional cooperation leading bodies，and constructing three mechanisms of driving，operation and guarantee are helpful to solve the problems of local government cooperation in the process of Guangxi Beibu Gulf regional integration.

Key words：Guangxi Beibu Gulf;regional integration;local government;administrative division;regional economy