論PPP項目融資的風險控制分析

李旭

[摘 要]PPP項目作為撬動社會資本參與投資，拉動經濟的主要方式之一，越來越受到中央和當地政府的青睞。PPP融資模式可以有效地解決基礎設施項目存在的資金短缺的問題，在多個發達國家的實踐都取得了不錯的成績。值得注意的是，PPP項目存在諸多的融資風險，必須要基于我國的實際發展情況，對風險控制方面進行分析和研究。基于對相關的參考文獻進行研究，有針對性地對PPP項目相關的融資風險問題進行研究和分析，對PPP項目的融資模式進行了論述，對PPP項目的融資風險進行研究和分析，探究融資風險存在的原因，有針對性地探究PPP項目融資風險的相關合理對策。

[關鍵詞]PPP;融資模式;風險控制

1 概述

基于各個國家和地區對于PPP項目的理解，可以將PPP項目模式劃分為兩個層面。從狹義的角度看，私人化的有關部門可以和公共的部門建立一種合作關系，這種合作關系的主要目的是提供公共的服務，或者是相關的產品。但是從廣義的層面上理解，可以將其稱為一系列有關的項目模式的綜合內容，該模式可以包括TOT、BOT等。在狹義的理解層面當中，更加注重的是兩者在合作當中的分擔風險的相關機制，秉持了項目衡量值這一原則。在廣義的理解層面當中，可以直接將其理解為公私合伙的制度。

PPP項目的融資是PPP項目運行過程中的一部分工作，也是決定一個PPP項目成功進行下去的最關鍵的問題，本質上屬于項目融資，具有融資金額大、合作時間長、回報率相對偏低的特點，從追索性質角度來看，具有有限追索或無追索的特點。

2 融資風險

2.1 風險控制分析

PPP項目融資的風險點主要包括：一是政府的相關政策變化;二是本項目前期的相關手續和文件;三是銀行關注社會資本方的背景;四是當地政府的財政情況;五是本身項目的收益即使用者付費比例，同時這也是銀行非常關心的問題。

風險控制主要是對項目存在的風險進行風險識別、風險的評估等，包括風險的應對一系列的過程，要致力于通過科學的管理方式和方法來最大限度地保證該項目的安全管理。如果從廣義的角度上來理解的話，風險控制可以稱為項目風險管理當中的一個重要環節。從狹義的角度來看，風險控制主要指的是相關的管理工作人員采取一系列合理的、科學的對策和方法，降低該項目可能發生的風險以及已發生的風險，盡可能地降低不必要的損失。在PPP項目的整個生命周期當中，風險控制貫穿了整個環節，對可能存在的風險進行預測，并積極地采取合理的對策和方法，推動該項目的總體目標的合理實現。

PPP項目融資風險控制可以在風險發生前，降低風險發生的概率，在風險發生時和發生后，將損失降到最低，進而達到降低預期損失的目的。因此，PPP項目融資風險控制對降低損失概率和減輕損失程度有重要作用。

在PPP項目融資風險控制管理工作當中，需要對可能存在的風險進行預測和分析，盡可能地避免風險的產生，一旦產生了相關的風險，要盡可能的采取手段降低損失。也就是說，PPP項目融資風險控制在降低不必要損失的方面產生了重要的正面影響。另外，通過融資風險控制，可以提高整個項目團隊的凝聚力，在項目團隊進行項目的融資風險分析的整個過程當中，項目團隊的工作人員可以充分地了解項目存在的風險屬性，對項目融資存在的困難有大致的掌握和了解，在整個分析過程當中，項目成員的參與程度非常高，對于項目可能存在的各類融資風險，都有了一個心理上的準備。而且一旦在未來發生項目風險的時候，項目團隊能夠相對從容地應對風險和困難，有利于團隊提高信心和增強凝聚力。

2.2 融資風險原因

在前文，筆者已經對PPP項目的風險控制進行了探討，可以看出，對于一個項目來說，融資存在風險是非常正常的。接下來筆者會對融資風險產生的原因進行探討，望能為相關從業人員識別融資風險起到借鑒作用。

首先是外部環境因素。不管是進行企業的融資工作，還是進行項目的融資工作，不可避免地會深受外部環境因素的影響。而且對于外部環境而言，它是非常難以控制和進行改變的，且這些外部環境因素所涉及和覆蓋的范圍非常廣，包括了自然環境和國家政策等方面的因素，這些因素的變化還是發展，都遠遠超出了人們可以預測的范圍，而且這些相關的因素也會互相地起到影響和作用，無形之中加大了項目融資的風險。

其次是融資決策問題。融資決策會對項目的整個資本結構產生重要的影響，一旦產生了決策上的失誤，就會大大地加劇融資過程當中的風險。比如說，融資規模問題。對于項目而言，融資的規模一定要將項目的資本規模和未來的項目收益作為重要的參考條件，一定要選擇合理范圍內的融資數額，不合理的融資數額會不利于項目對資金進行合理的使用和支配，有可能會產生資金的閑置和資金不足等問題，會對整個項目的原定收益產生負面影響，造成不必要的風險和損失。融資決策也會影響到項目在資金結構上的問題，如果融資決策存在不合理因素，就會導致項目資金的來源和結構存在問題，會逐漸地加大財務上的融資風險問題，進而影響經營過程當中的預期收益和還款問題。

最后是資金的流動性問題。這也是資產變現能力的重要體現，一是在資產不損失的重要前提條件之下迅速變現的能力，二是企業可以在低成本的前提條件之下隨時的獲得項目所需要的資金的重要能力。如果一個項目不能夠以低于收益率的成本，來取得項目經營過程當中所需要的資金，那么該項目在經營過程當中就很有可能會產生不必要的資金流動上的風險問題。

2.3 盈利能力匱乏

如果從發展的層面看，對于一個項目而言，它能否提高融資風險中的抵抗能力，最關鍵最根本的還是要看該項目的盈利能力，也就是說，該項目是否可以取得比該項目的融資成本還要高的收益。在PPP項目融資過程當中，存在著兩種經營項目：一種是準經營性質的項目，另一種是非經營性質的項目。對于后者的非經營性質的項目來說，主要是為了給社會的大眾提供相關的服務和便捷，并不是為了盈利而進行經營活動，對于前者的準經營性質的項目來說，項目的收益，既包括項目在經營過程當中本身的收益，同時也包括政府為項目支付的一部分資金，在此時就可以利用整體項目的收益來對該項目的盈利能力進行判斷。但是對于大部分的PPP項目來說，項目的盈利能力處于相對匱乏的狀態，只有能夠進行盈利的項目，才能夠對后期的還本付息工作提供保證，一旦產生盈利能力上的問題，又會影響到后期的資金，甚至有可能會產生資金斷裂以及破產上的風險。

2.4 社會資本的利和弊

社會資本參與到PPP項目的投資和運營中，有著優勢和弊端。從優勢的角度看，第一，有利于對資源進行利用;第二，在操作流程上具有相對靈活性。首先，PPP項目所涉及的類型非常復雜多樣，包括水利、教育、環保等諸多方面，所以說在進行PPP項目的規劃工作的過程當中，當地政府的很多部門都會涉及和參與，對于社會資本方，也就是民營企業來說，非常有利于在這個時候和當地的政府有關部門搞好關系，有利于民營企業在進行規劃的過程當中，充分地調動當地的人力物力，發揮出民營企業的專業性，有利于民營企業在和政府有關部門進行談判合作的過程當中掌握主動性。另外，對于社會資本來說，相比于國有資本的復雜管理體系和審批手續，社會資本操作的流程和審批過程相對簡化，在面對突發性的矛盾和問題時，社會資本在處理上能夠更加及時有效，有利于問題的快速解決。

從弊端的角度看，第一，社會資本的資金量相對較少，而且社會資本在融資過程當中的成本也相對較高。第二，對于諸多的金融機構，他們對于民營企業的態度相對存疑，這是因為一些民營企業在金融機構并沒有太多的資產可以進行抵押，而且社會資本進行信用融資非常困難。對于一些民營企業來說，他們的社會資本在進行融資的時候，成本相對較高，但是PPP項目的投資收益普遍情況下都是相對較低的，那個時候社會資本參與到PPP項目的積極性就受到了負面影響。

3 策略

3.1 完善法規與制度

對于PPP項目的整個融資過程來說，參與融資的不僅包括私人的部門，還包括了金融機構，而且在整個過程當中也需要政府有關部門的積極參與。對于我國的具體經濟環境來說，這三者所涉及的權利和職能等方面都存在著差異性，對于私人部門而言，明顯存在著弱勢。三者在項目當中的對等地位，與整個項目的最終運營的成果息息相關。通常情況下，三者之間的關系維持非常依賴制度和環境以及整個的法律框架，需要制度完善、法律框架相對成熟的環境，這一觀點已經在其他國家的實踐當中得到了驗證。比如說英國、美國等，發達國家都已經逐漸開始針對PPP項目的融資實踐工作，設立了一個適合國內經濟形勢的法律體系。我國在推動相關法律法規建設的過程當中，可以適當地借鑒發達國家的實踐經驗，與此同時，還可以充分地利用自由式協議與示范文本相結合的方式，逐漸地對立法工作進行完善，進行統一立法和單項立法相結合，盡可能地為PPP融資模式提供一個有力的制度作為保障。在對單項立法進行調整與完善的時候，有利于實現我國的統一立法的完善，另外，相關部門在對統一立法進行調整時，還可以對特定的項目進行適當的完善與調整，讓相關的法律法規能夠與當地的實際發展情況相適應。當地的有關部門和政府在完善相關規章制度的過程當中，還需要對潛在的法律風險進行充分的考量，盡最大可能從源頭上解決項目存在的風險。

3.2 匯率擔保政策

對于經濟環境來說，經濟環境的不穩定因素很容易會導致金融風險的產生。任何國家的利率和匯率以及當地的通貨膨脹率都很容易受到國際經濟形勢的影響，根據國際經濟形勢的發展情況而產生上下的波動作用。所以說，為了更好地避免利率和匯率的上下波動作用而導致金融風險的產生，國家有必要建立起相關的金融保障體系，來聯合抵御金融風險，進一步降低PPP項目的風險。其中，國家有關部門逐漸推動匯率擔保政策的推行和落實是非常重要的金融擔保體系之一。

PPP項目在融資的過程當中很容易受到匯率波動產生不必要的風險，如果政府有關部門可以出臺相關的匯率擔保的一系列政策，那么，一旦匯率上下波動，將會盡可能地轉移項目的風險問題，民營合作雙方，都可以合理的規避匯率的風險。政府對匯率進行擔保，可以對個人和民營企業的資本利益進行保障，可以吸引到更多的民營企業參與到項目的融資當中來，除此之外，對于提高個人和民營企業的管理能力也有著促進作用。

3.3 全流程優化

為了合理的降低PPP項目融資的風險，可以充分地利用風險分擔的方式來進行全流程優化，盡可能地提高風險管理的水平，最大限度地發揮資金的使用價值。首先，要針對所有的項目風險進行識別工作，確定該項目的核心是當地的政府，對項目各個環節所涉及的風險因素都進行考察，合理的規避不適合私營企業的管理風險。還可以調整融資模式當中的合同構造，合理的安排風險分擔方。一般情況下，政府會承擔法律等方面的風險，在對PPP項目進行推行的過程當中，一定要明確政府的回收風險內容，避免在風險產生時，當地政府有關部門和私營企業不能針對風險回收和分擔達成共同意見。其次，還可以充分的利用分析機構，逐步建立起合理的風險分擔機制，推動PPP項目風險分擔方式朝著合理化方向發展。再次，每個地方不同的銀行總行對省、市分行的授信額度都不同的。因此在做融資方案的時候，如果選擇銀行，要充分考慮單個銀行審批的方式或者組銀團的方式。值得注意的是，現在一般沒有使用者付費的項目是入不了庫的，使用者付費比例不能小于10%。最后，我國的PPP項目建設領域需要逐漸地建立起一個相對獨立的技術咨詢組織，如果該組織對相關的PPP項目進行風險上的分析和研究，做好風險的識別評價等一系列風險分析。通過該組織對風險的分析和研究，有項目的參與方對不同風險進行明確的分擔工作，比如，由私營企業來承擔項目經營過程當中的風險，而大部分的政治風險由當地的有關部門承擔。

3.4 審計和監管

要更好地降低PPP融資模式當中涉及的風險問題，應該采取各種措施完善政府的審計監督路徑。首先，可以逐漸地對過去的政府審計方式進行創新，對過去的調研計劃和審計程序進行改革與完善，盡可能保證審計工作人員對審計業務流程的規范化操作，采用科學的反腐敗手段，利用信息化操作來進行資產的排查和管理工作。同時，還需要合理的引導審計工作人員對審計監督技能進行提高和摸索，對工作人員進行培訓工作，讓工作人員能夠學習到最先進的審計監督方式和方法。其次，要針對我國的審計制度體系進行完善，我國的人大和常委，要對我國的國情進行充分的了解，結合我國的實際發展情況來制定相關的審計制度和法律，讓審計環節能夠在法律的保障下進行。在進行考核工作的時候，也要盡可能地聽取來自各方的意見和建議，對調查方案進行合理的調整，始終秉持公平公正的原則，在問責實施的過程當中，對相關的工作人員進行嚴格的考察和篩選。

4 結論

綜上所述，對于我國的PPP融資模式來說，經過長期的發展和變化，已經逐漸地獲得了政府和社會的普遍認可，大大地豐富了過去傳統的融資模式，與此同時，也逐漸地提高了社會資本的使用效率，是未來我國基礎設施建設非常重要的融資模式之一。但如果在融資過程當中不注意規避風險，那么就會影響到發展目標的實現。目前我國的PPP融資模式還存在諸多的問題，不利于合理的規避、減少風險。基于此，筆者提出了以下四點融資風險的策略：一是完善法規與制度，二是逐漸建立起匯率擔保政策，三是進行全流程優化來合理地分擔風險，四是逐漸地完善審計和監管工作。作為融資的主體，相關的項目公司一定要盡可能地發揮好自身的價值。PPP項目的各方都應該順應時代的發展浪潮，不斷地探究完善融資機制的道路與方法。

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