行政事業單位預算績效管理的難點及對策

黃慧嬋

摘要：2018年9月，中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號），該文件指出行政事業單位要加快構建完善的預算績效管理體系，充分發揮預算管理與績效管理的聯動作用，全面提升行政事業單位財政資金的使用效率和公共服務質量，促進行政事業單位實現可持續健康發展目標。本文首先分析了加強預算績效管理的重要意義以及當前行政事業單位預算績效管理過程中存在的難點，然后結合行政事業單位的管理實際提出了有效的預算績效管理改進對策，希望能為行政事業單位管理人員提供一定的參考。

關鍵詞：行政事業單位；預算績效；難點；對策

一、行政事業單位預算績效管理難點

當前，行政事業單位預算相較管理的難點突出表現在以下幾個方面：第一，“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的意識尚未根本改變，缺乏政府花錢必須講求績效的行動自覺。當前許多行政事業單位在預算績效管理方面缺乏正確的認知，片面地認為預算績效管理就是加強對預算執行效果的管理，導致預算績效管理的范圍相對狹窄，頂層設計嚴重不足。績效管理尚未覆蓋所有財政資金和深度融入預算管理全過程，部分地區尚未啟動預算績效管理工作。第二，預算績效管理手段滯后，流程混亂，權責不清晰，導致行政事業單位的預算編制計劃與執行過程嚴重脫節。部分行政事業單位在項目資金預算管理方面績效管理的意識薄弱，使得資金使用效率低下，管理效率較低。一些行政事業單位過于追求預算的剛性控制，導致預算管理缺乏彈性，公用經費預算卡得太緊，項目進展緩慢，項目經費用不出去，導致后期頻繁出現預算追加或突擊預算等不良現象。第三，預算績效指標設計不科學，過于偏重財務指標，預算考核往往偏重于事后，在事前缺乏充分的調研考察，在事中缺乏嚴格的過程監管。預算績效評價方式較為單一，缺乏客觀性和全面性。第四，預算執行過程缺乏監督保障，許多執行過程存在監管真空，再加上一些單位對于預算績效考評結果應用不充分，績效激勵約束作用不強，導致預算績效管理流于形式。

二、行政事業單位預算績效管理改進對策

（一）提高預算績效管理認知，完善預算績效體系建設

行政事業單位的領導人員要提高自身的預算績效管理認知，積極推動預算績效管理體系的建設，樹立“凡事必問效、問效必監督”的預算績效管理理念[1]。一方面行政事業單位要通過科學地編制預算計劃，明確預算績效考核的目標，調整和優化單位的預算定額以及預算項目庫管理模式，促進預算編制與預算執行的協同一致，減少預算執行阻礙。在編制預算計劃時，可結合行政事業單位的業務特點開展靈活運用多種預算編制方法，如零基預算、彈性預算、滾動預算等，針對不同的業務部門實際承擔的職能來測算預算支出，結合人員數目及工資標準確定預算定額。對于大額預算支出，要組織多部門負責人員與專家學者共同論證評審，根據支出項目的重要性進行排序。行政事業單位預算的編制要嚴格按照“兩上兩下”的基本流程進行，前期各部門全面收集和分析業務數據編制初預算，財務部門對初預算進行審核，并按照“績效優先”的原則進行分配，對于以往年度預算執行不力的部門或個人酌情減少或調整項目預算，提高其預算管理意識。

行政事業單位要構建標準化的預算績效管理體系，積極推動實施全面預算管理。可結合單位的業務特點建立公共服務預算績效標準數據庫，為預算績效管理提供完整、可靠的決策支持數據，根據數據庫的分析結果制定相應的預算績效管理目標，明確單位各部門的預算績效管理責任，制定相應的財政資金以及國庫集中支付等的管理辦法，強化單位預算控制約束力度。

（二）強化專項資金授權審批，完善預算項目庫管理

行政事業單位要提高對專項資金統籌協調能力，強化資金支出的授權審批控制。同時，要適當簡政放權，通過給一些業務部門下放自主處理預算資金的權力，如允許部分預算資金跨年度結轉等，盤活存量資金，以改變當前財政撥款“頭重腳輕、突擊花錢”等的不良現象[2]，提高單位的資金使用效率。

行政事業單位可借助現代化的信息技術手段建立預算項目庫，通過提前開放預算項目庫，確保各個部門有充足的預算編制和調整空間，財務部門結合行政事業單位實際的財政能力在系統中對預算項目進行排序，項目最終確定后會按照政府重點項目、單位辦公項目、信息化項目等不同的預算項目類型進行分類入庫，經由上級有關部門對各個項目的預算績效進行綜合評估后，確定并下達預算績效指標，建立相應的預算支出標準，各部門也能有針對性地制定預算支出計劃，提前做好預算支出相關的工作安排，減少后期預算支出的隨意性。另外，行政事業單位可將該項目庫同單位的財政一體化管理平臺、預算管理信息系統、國庫支付系統等實現數據對接，擴大數據的采集范圍，利用大數據分析技術為單位預算績效管理提供更全面、完整的數據決策參考，為進一步優化財政資源配置，提高公共服務質量夯實基礎。

（三）細化預算績效考核指標，健全預算績效評價體系

在設計預算績效考核指標時，不僅需要關注一般性的財務指標內容，同時，也要設計一些非財務性指標項目，如單位各部門員工對預算績效指標的理解程度、預算項目支出的程序達標率等。另外，指標的設計要更多從單位長遠性的發展角度思考，不能過于偏重短期性的效益指標而忽視了長期預算目標的實現效果。

行政事業單位要建立多層次的預算績效指標評價體系，通過自我評價、上下級互評、同級評價以及外部評價等多角度綜合考量單位的預算管控效果，促進相關預算政策的實施落地。其中自評更多地是由行政事業單位的預算管理部門針對年初預算的達成情況對各個預算項目進行考評，而外部評價一方面是由各級財政部門按照當年下達的預算指標進行考評，另一方面是由獨立的審計監管部門對單位預算執行過程的日常審計以及不定期專項審計的結果進行考評。通過全方位的預算績效考核來確保預算績效評價的科學性、公正性。

（四）加強預算執行監督保障，強化預算績效結果應用

行政事業單位要將預算執行過程監管同內部控制監管進行有效的融合，以“提質增效”作為內控監管的根本目的來加強預算執行監督管理。建立預算執行過程的動態監管機制[3]，借助信息化管理系統進行預算的對標管理，及時發現并處理預算支出異常，合理控制預算支出進度以及支出額度。同時，行政事業單位各個部門要加強預算管控的協作配合，如固定資產管理部門對于不在預算編制范圍內的資產購置項目不予審批，并同國庫支付等部門進行信息反饋，有效防范不合規的預算支出行為。在設計相關的預算管理崗位時，要符合不相容崗位分離原則，促進各部門崗位形成相互制約、相互監管的預算管理機制體系，強化預算控制約束，提高預算管理效率。

為了確保預算績效結果得到充分應用，促進預算管理閉環形成。行政事業單位一方面要針對預算績效考評結果組織績效面談，對于考評結果表現良好的單位或個人予以支持和鼓勵，對于考評結果不佳的要深入分析偏差產生原因，給出有效的改進建議。對于多次表現不佳的部門或個人，要通過調整或取消預算的方式，增強其預算管控意識。同時，行政事業單位要結合考評結果進一步優化預算管理流程，簡化審批程序，剛柔并濟地實施預算績效管理，防止打擊單位員工的預算管理積極性，從而提升預算管理的效率和質量。另外，行政事業單位要結合考評結果針對預算績效薄弱環節組織有針對性的預算績效教育培訓活動，幫助單位員工更加深入、全面地了解預算績效管理的目標、程序等，提高其對預算績效管理的認同感和參與度，推動預算計劃有力執行，促進單位形成長效化、常態化的預算績效管理改進機制體系。

三、結束語

綜上所述，行政事業單位管理人員要對預算績效管理引起足夠的重視，積極建立和完善單位的預算績效管理體系，促進行政事業單位實現可持續健康發展目標。財

參考文獻：

[1]徐慶海.行政事業單位預算績效管理的難點及其對策研究[J].財經界（學術版），2017 （22）：140+145.

[2]海巍.論行政事業單位預算績效管理的難點以及對策[J].中國國際財經（中英文），2017 （06）：192-193.

[3]尹小玲.行政事業單位預算績效管理的難點及對策探討[J].中國鄉鎮企業會計，2018 （8）：84-85.