美國高等教育宏觀管理體制及其成因分析

李嘉慧

[摘? ? ? ? ? ?要]? 美國高等教育在其特殊的環境背景下孕育了獨特的高等教育管理體制，即分級管理的體制。聯邦一級的高等教育管理機構主要發揮的是支持與指導作用，州一級的高等教育管理機構則主要發揮的是全面統籌與協調的作用，具體的管理職權更集中在州一級管理機構。這一管理體制的形成一方面受到來自歐洲自由主義思想的影響，另一方面又與美國獨特土壤上的州權主義思想息息相關。

[關? ? 鍵? ?詞]? 美國;高等教育;管理體制

[中圖分類號]? ?G649? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]? 2096-0603（2020）09-0190-02

美國作為世界上最發達的國家之一，其高等教育也居于世界一流，一直是各國高等教育發展的學習對象。美國的高等教育取得如此輝煌的成績，與其獨具特色的高等教育管理體制是分不開的，本文主要從宏觀視角對其管理體制進行介紹。

一、美國高等教育的宏觀管理體制

國家的高等教育管理體制分為三種：集權型、分權型、合作性。美國是分權型高等教育管理體制最典型的代表。其行政管理機構按照工作范圍的大小劃分，可分為三級：聯邦——聯邦教育部，州——州教育委員會，地方——地方教育委員會。鑒于地方一級處于州一級的管轄范圍內，因此不多加贅述，主要是對聯邦與州一級高等教育管理機構及其職能進行介紹。

（一）聯邦高等教育管理機構

1.聯邦高等教育管理機構

美國聯邦教育部是美國聯邦一級的高等教育管理機構，其前身是美國聯邦教育局，總部設在華盛頓。聯邦教育部成立的時間較晚，成立的過程十分曲折。1867年，美國才設立聯邦教育局（聯邦教育部的前身）。直到1980年，聯邦教育部在卡特總統在位期間成為聯邦政府的內閣部門，但其權力、編制乃至資源掌握都非常有限，時至今日，聯邦教育部仍可算作是美國眾多內閣部門中權力最為有限的部門之一。

2.美國高等教育管理體制的職能

《1791年憲法》第十條修正案規定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項，皆歸屬各州或人民……”[1]。由此，教育權基本掌握在各州州政府手上，雖然1967年設立了聯邦教育局，然而聯邦政府并無直接管理高校的權力，僅是作為一般性的指導與咨詢機構存在。一般而言，美國聯邦政府都是通過立法、撥款等方式對高等教育管理進行宏觀調控，起支持和引導作用。

（1）立法。數據顯示，從美國建國到1978年間，美國國會共通過有關教育的立法87項。例如：1862年頒布的《莫雷爾法案》中規定聯邦政府向各州贈地及撥款，各州可以用于興建州立大學;1944年頒布的《退伍軍人權利法》撥款資助退伍軍人入高校學習;1958年頒布《國防教育法》，聯邦政府對高校的課程、教學都做出了調整;還有1965年頒布《高等教育法》、1963年頒布的《高等教育實施法》、1994年頒布的《2000年目標——美國教育法》等一系列法案，對美國高等教育的發展都起到了重大的推動

作用[2]。

（2）通過各種社會團體的非政府機構對高等教育進行調控和干預。在美國，高校想要獲得聯邦政府的資助，需要經過聯邦所承認的認可機構的認可。這些認可機構類型多樣，可按區域劃分，而不同的專業機構的權威程度和專業程度都不相同。能夠獲得越多和越權威機構的認可，高校能夠獲得聯邦政府資助的可能性和額度也就越高[3]。

（3）資助。聯邦政府分為直接資助與間接資助。直接資助即聯邦教育部根據特定目的直接向私立、公立院校提供資金。間接資助即聯邦教育部為高等院校提供物資，或是對高等院校的捐贈收入實行免稅等。美國高校能否獲得聯邦政府的資助，在很大程度上取決于相關高校能否提出得到聯邦政府認可的策劃，而這些策劃能否得到認可又往往與其是否符合國家的需要相關[4]。

（二）美國州級高等教育管理機構

1.州政府高等教育管理機構

州政府不肯放權，聯邦政府權力有限，而隨著社會經濟政治文化的發展，州政府所需管理的事務也日漸繁多、日漸復雜，為了更好地對區域內的高等教育進行管理，亟須建立州一級的高等教育管理機構。美國州政府對地區的高等教育管理，主要是通過緊抓立法權與頒發高校執照權來實現的。美國各州的州高等教育管理機構又可進一步分為三大類：管理董事會、協調董事會和規劃事務局或規劃委員會，三類機構各自的職能與大小相異，但也有相重疊之處。不同的州，這三類機構可能同時兼有，也可能僅有其中一種或兩種。

（1）協調董事會。以協調董事會為高等教育管理機構的州把對全州高等教育的協調權力賦予一個專門的協調董事會，而把高校管理權賦予每一所高校的董事會，或者一些高校聯合體共有的董事會。1941年俄克拉荷馬州建立了全州范圍內的首個協調董事會。

（2）規劃事務局。以規劃事務局為州高等教育管理機構的州沒有賦予該機構任何協調權力，規劃局僅扮演召集者和自愿規劃者的角色，保證高校與政府部門能保持良好的溝通。

（3）管理董事會。管理董事會被賦予很大的管理、協調權力，其首要責任是在其權限范圍內直接管理高校。1905年，佛羅里達州建立了首個全州范圍內的協調董事會[5]。

2.州政府高教管理機構的職能

相對于聯邦教育部比較宏觀的管理職能，州高等教育管理部門的職權更加具體和直接。我們可以從兩個角度來審視美國州政府高教管理機構的職能。對公立高校，州政府高教管理機構實施管理職能;對全州范圍的高教機構，州政府高教管理機構肩負全面統籌和協調責任，實施協調職能[6]。

（1）管理職能。前文提及，美國許多州都是通過設立公立高校的管理董事會、協調董事會、規劃事務局等一個或多個機構對本地區的公立高校進行直接管理。這些管理機構多由州政府立法機關以法令形式建立，雖然它們的職權以及名稱各異，但實際都是發揮著對州內高等學校的管理職能。這些管理機構負有較大的管理職權：如任命高校校長或者高校系統的首腦、制定政策、審批與教師或其他人事相關的文件、確保高校財政運轉正常、實施各種政策及管理措施等。

（2）協調職能。州政府協調政府與州內各高等駕馭機構之間的關系是通過一系列正式與非正式的手段達到的，正式手段諸如政府管理機關所頒布的法律法規，非正式手段諸如非正規的網絡、協會、非正式組織等，協調的方式與手段豐富[7]。當前，州政府的協調職能則主要還是通過上述幾類高等教育管理機構中的一個或是多個來發揮的。除了州級管理董事會或協調董事會外，再下一級還有州長辦公室的政策和預算部門、學生財政資助管理機構、院校辦學許可證發放機關、州政府中等后教育評估機關、社區學院協調或立法處等。州政府通過這些董事會或機構在全州范圍內發揮其計劃、制定州高等教育的政策發展議程、政策分析及問題解決、制定任務、學術項目評估等多項協調職能。

二、美國高等教育宏觀管理體制的特點

美國高等教育宏觀管理體制有著以下兩個特點。

（一）實現了分權制衡

美國的州政府權力很大，這也體現在教育管理體制上。美國高等教育實行的是分權管理體制，從宏觀來說，有著聯邦與州兩個級別的主體，在高等教育管理中所起到的作用與管理權限的大小都不相同。州一級的高等教育管理機構權力更大更為具體，而聯邦政府的職權相對有限。聯邦一級負責指導與支持，職權有限。州一級負責統籌與協調，職權較大。但同時聯邦一級又可以通過立法、撥款等方式對干預高等教育的整體發展，兩者相互制衡。從另一個角度來看，不論是州一級還是聯邦一級，教育管理體制中都有著司法、立法、行政三種機關，三者之間相互制衡。

（二）法制較為完善

美國教育管理的分權制度源于美國分權制衡的政治體制，在聯邦憲法中便明確規定教育管轄權屬于各州州政府。除此以外，聯邦政府與州政府又常通過頒布法令法規的形式來加強對高等教育的控制以及宏觀上的調控[8]。如前文提及，聯邦政府頒布的諸如《莫雷爾法案》《退伍軍人權利法》《高等教育法》等，都是法制化的逐步完善，而由于高等教育的權責屬于州，所以州議會也有權制定以及頒布相關的法律法規。由此，聯邦一級與州一級共同實現對高等教育的法制化管理。

三、美國高等教育宏觀管理體制的成因分析

《1791年憲法修正案》第10條規定：“凡本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權力，皆由各州或人民保留之”。美國先有州后有國，州在美利堅合眾國誕生和發展過程中起著重要的作用，并在很大程度上影響了美國歷史的發展。建國之前的13個州，各自的歷史地位、宗教信仰、民族成分、教育水平等都有著巨大的差別而無法機械地組成“政府”，而是13個有著獨立政府的、擁有主權的州。雖然，13個州有著聯合抗英的歷史，但也正是這一段殖民的歷史，使美國各州民眾對權力十分敏感，在新中國成立后也傾向于限制聯邦政府的權力。可以說，美國的州權思想根深蒂固，州的地位與權力被認為是至高無上的，有甚者認為獨立戰爭的目的就是爭取州權[9]。獨立戰爭后，聯邦黨人與州權派圍繞“究竟是加強聯邦政府的權利還是維護州權”的問題展開了激烈的斗爭，一方面各州并不愿意出讓太多的權力與利益給政府，另一方面對美國文化傳統影響最大的歐洲都遲遲未形成統一規劃的高等教育機構。于是在斗爭中逐漸形成美國的教育體制——分權制。

獨立后，人們進一步認識到高等教育對社會發展的巨大作用，許多政界與教育界人士都主張高等教育的國有化，設想建立一批國有大學。然而，在根深蒂固的州權思想影響下，各州堅持高等教育自由發展的原則，創辦國立大學的設想未能順利實施，美國聯邦政府無法直接管理大學[9]。此后聯邦政府雖經過多次努力，也未能扭轉這種局面，最終只能通過法律、撥款的方式對高等教育施以間接管理。

參考文獻：

[1]袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，1996：185.

[2]朱欣.美國高等教育管理體制的特點及啟示[J].當代教育論壇，2015（6）.

[3]王昕紅.美國高等教育認可制度的演變、結構及權力[J]. 清華大學教育研究，2008（6）：85-89.

[4]李斌琴.美國高等教育管理體制的基本特點及啟示[J]. 紡織教育，2005（2）：58-60.

[5]楊曉波.美國州級高等教育管理機構的形成及其特點[J]. 國家教育行政學院學報，2003（4）：88-94.

[6]教育部國際合作與交流司政策規劃處.美國高等教育管理體制的特點[J].世界教育信息，2000（1）：17-19.

[7]鄭秋紅.淺析美國高等教育管理體制及啟示[J].福建高教研究，2009（6）：26-28.

[8]代蕊華.美國高教管理體制及其啟示[J].國家教育行政學院學報，1995（2）：70-73.

[9]谷賢林.美國私立高等教育管理體制成因探析[J]. 外國教育研究，1999（3）：34-37.

◎編輯 武生智