新發展階段一體化數據聚通用體系助推數字經濟高質量發展

楊帆

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。數據是數字時代最核心的要素之一，如何有效推動政務數據與社會數據的共享開放、融合應用、安全流動，是能否推動數字經濟高質量發展及城市運管智慧化的關鍵所在。本文結合重慶數據聚通用工作實際，針對數據領域立法進度滯后、數據共享效果還不盡人意、跨層級數據協同難統籌、政企數據融合開放任重道遠等難點痛點問題，提出構建一體化數據聚通用體制機制的對策建議，堅定不移推進數據大集中、質量大提升，更好地挖掘數據價值，釋放數據紅利，助力數字經濟高質量發展。

一、準確識變：數據已成為高質量發展的重要動力

黨的十九屆五中全會公報明確了產業升級、要素流動、擴大消費等多種發展路線，在其背后是未來10年壯大數字經濟的美好愿景。習近平總書記高度重視數據聚通用工作，要求“以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。”黨的十九屆五中全會《建議》中明確指出要“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用”“擴大基礎公共信息數據有序開放，建設國家數據統一共享開放平臺”。分析導致發生大變局的各種變量，其中一個關鍵變量就是科技創新推動的數字時代的到來，形成了以數據為核心要素的生產力和生產方式的巨大變革。數字時代的核心特征就是用數據說話、靠數據決策、依數據行動。有了數據就可以轉化成信息，就可以產生知識、智慧，就可以決策和行動。

（一）數據聚通用是數字時代的基礎

根據國際數據公司統計，2019年全球數據量達41ZB（1ZB=1萬億GB），過去十年復合年均增長率近50%。其中，我國數據量年均增速超過50%，數據總量全球占比達到20%，成為數據量最大、數據類型最豐富的國家之一。基于數據共享開放與政企數據融合，形成全量、準確、實時的全社會數據湖，是數字時代高質量發展的重要基礎。

（二）數據聚通用是數字經濟發展的核心

數字經濟迅猛發展，已成為引領經濟增長的主引擎。2019年我國數字經濟增加值達到35.8萬億元，占GDP比重由2005年的14.2%提升達到36.2%;數字經濟增加值增長15.6%，高于同期GDP增速7.9個百分點，對經濟增長的貢獻率達到67.7%，明顯高于三次產業對經濟增長的貢獻。而數據中心等新型基礎設施建設、數據高效匯聚與價值發現、數字產業化與產業數字化的有序推進，是助推數字經濟發展的核心驅動力。

（三）數據聚通用是城市智慧化的關鍵

從大邏輯來看，智慧城市建設分為依次漸進的四個階段的迭代，從數字化到網絡化再到智能化，最終到智慧化。實踐證明，建設智慧城市綜合效益巨大，比如可降低超過15%的整體運營成本;縮短平均通勤時間15%～20%;提升辦公效率50%以上;縮短應急響應時間20%～35%。實現城市智慧化的關鍵，是實現全量、準確、及時的數據匯聚分析與監測預警，如此才能為城市智慧化管理與決策提供有力支撐。

二、主動求變：重慶市數據聚通用工作取得顯著實效

2017年7月以來，重慶市委市政府大力實施以大數據智能化為引領的創新驅動發展戰略行動計劃，加快數字產業化、產業數字化，圍繞壯大“芯屏器核網”全產業鏈、完善“云聯數算融”全要素群、打造“住業游樂購”全場景集，全市數字經濟呈現加速發展的良好態勢，引領重慶經濟高質量發展。重慶市出臺兩方案兩辦法（《重慶市全面推行“云長制”實施方案》《重慶市新型智慧城市建設方案（2019—2022年）》《重慶市政務數據資源管理暫行辦法》《重慶市公共數據開放管理暫行辦法》重要文件），加快建立“管云管數管用”機制，數據聚通用取得顯著成效。

（一）數字重慶云平臺建設加快

一是初步構建起以5家云服務商為支撐、134項云服務清單為內容的政務云服務體系。二是整合關停信息系統1569個，系統整合率達到50.6%;推動首批云長單位1942個信息系統遷移上云，上云比例由2018年29.4%提高到85.7%，整合上云水平居全國領先。

（二）率先實現國家—市—區縣三級共享體系全覆蓋

全市有76個市級部門、所有區縣（開發區）接入共享系統;實現川渝共享系統聯通，完成省市共享目錄掛接工作;數據共享成效顯著，市級共享數據突破3500類，增長31.4%;累計調用93.9億條數據，增長168.3%，居全國中上水平。

（三）加快實施一批智能化應用場景建設

緊緊圍繞民生服務、城市治理、政府管理、產業融合、生態宜居等重點領域，加快實施一批智能化應用場景建設，讓廣大群眾共建共享智慧生活。比如，“渝快融”助企融資，注冊用戶超過23萬家，服務中小微企業融資超280億元;“渝快辦”在線辦理事項增至1875項，用戶突破1200萬人;“渝康碼”累計申碼量超過2213萬次、訪問量達到11.79億次，在疫情防控和復工復產中發揮了重要作用。

三、信息孤島：支撐“三融五跨”的數據共享還未實現

通過一系列的舉措，數據資源共享與開放融合取得了一定成效，但信息孤島的問題仍然存在，即數據孤島、系統孤島、業務孤島、管控孤島，與習近平總書記提出的“三融五跨”戰略目標差距較大，還不能滿足數字經濟發展和新型智慧城市建設的現實緊迫需求。

（一）數據共享效果有待提升

盡管國家數據共享交換平臺2017年已經上線，但共享決定權仍在數據擁有方，平臺只起到通道作用。一是共享不及時。有些部門主要通過查詢方式提供數據，存在查詢條件嚴格、查詢次數有限等問題，很難支撐“互聯網+政務服務”實現“一網通辦”。二是數據不準確。仍存在共享數據錯誤、數據重復、空字段等問題。三是數據不完整。如涉企數據未基于統一社會信用代碼、涉及公民的數據未基于身份證號碼進行采集和匯聚，導致部門之間的數據無法相互聯通，后續數據治理無法有效開展。

（二）跨層級數據協同難統籌

多頭管理、重復管理現象較為突出。有些部門反映要同時向多個專項工作組歸集共享同樣的數據，而且大部分仍舊采用點對點歸集而非通過共享系統，不僅增加部門工作量，也容易產生新的數據孤島和數據安全問題。縱橫協同不到位，國家垂直管理系統數據共享困難，長期以來，中央各部委的信息系統建設以縱向業務為主，數據資源通過縱向系統匯聚到中央部委，存在省市數據無法回家的問題。省市之間的區域數據共享也是困難重重。

（三）政企數據融合開放任重道遠

國家開放系統尚未建立，有102個省級、副省級和地級政府雖推出了政府數據開放平臺，但仍舊存在數據調用難度高、優質數據少、數據容量小、更新頻率低等問題。只有不到10%的地方開放平臺能每季度持續新增數據集。數據利用率低，僅5.62%的平臺提供少量的利用開放數據產生的有效服務應用。

四、科學應變：以一體化數據聚通用體系推動數字經濟發展

針對上述難點痛點問題，應切實用好兩方案兩辦法，強化各部門依法治數的意識和能力，抓實抓細政務數據資源規范管理和共享開放相關工作，堅定不移推進政務數據大集中，堅定不移推進數據質量大提升。

（一）推進“五大體系”建設

一是建立健全管理監督體系。全面落實云長制，現有市政府主要領導任“總云長”，6位市政府領導任“系統云長”，55個市級部門、40個區縣政府（管委會）主要負責人任“云長”。在此基礎上，爭取將更多從事公共服務的機構納入云長制管理體系，建立健全上下聯動、齊抓共管的“云長”組織體系。建立改革督促檢查機制，深入市級部門和區縣督查云長單位“管云、管數、管用”工作情況。

二是建立健全法規標準體系。加強普法力度，用好市政務數據資源管理暫行辦法、市公共數據開放管理暫行辦法，抓緊出臺市大數據發展應用條例，全面規范數據資源采集、匯聚、共享、開放、應用、監督、安全管理，依法治數、有序促進數據商用民用政用。出臺《重慶市大數據標準化建設實施方案》，充分發揮標準化在推動大數據技術創新、促進高質量發展、提升政府治理能力等方面的基礎性、戰略性、引領性作用。

三是建立健全數據匯聚體系。推動城市大數據資源中心建設，實現自然人、法人、自然資源和空間地理庫、電子證照基礎數據庫集中部署;構建企業融資、營商環境、疫情防控、脫貧攻堅等主題數據庫;用好“三清單”制度，持續推進全市政務數據大集中、數據質量大提升。有序推動川渝等省市間的數據共享，推動跨層級、跨區域、跨領域的數據互通共享。

四是建立健全數據安全保障體系。建立數據安全態勢感知和監控平臺，從數據安全與發展、數據安全制度、數據安全保護義務、數據安全與開放等方面建立健全相關安全保障體系，實現數據匯聚、數據整合與處理、數據挖掘分析、數據共享以及數據管理與治理全過程的安全防護。

五是建立規范有序的數據要素市場體系。探索建設西部數據交易中心，建立數據登記、確權、評估、定價、交易、溯源、爭議仲裁的全流程數據要素流動與監管平臺。有效推動數據高效集聚，加強數據處理加工，促進數據順暢融通，推進數據開放共享，深度挖掘數據價值。

（二）促進“四個統一”

一是統一建設規劃。根據《重慶市新型智慧城市建設方案（2019—2022年）》，制定《城市大數據資源中心重點任務實施計劃》，按照“兩個系統+四大基礎庫+N個主題庫+N個部門數據池+N個區縣數據資源池”為架構，統籌全市數據匯聚治理工作，形成“對接國家、覆蓋全市、統籌利用、統一接入”的數據共享開放機制。

二是統一標準規范。制定政務數據資源目錄編制規范，建立數據資源“三清單”制度。各部門各區縣按規范要求上報目錄清單和需求清單，由市大數據發展局統一審核、匯總、發布全市統一的政務數據資源目錄，并分解形成責任清單，切實明確數據共享開放相關責任。

三是統一歸口管理。統籌把好政務信息化項目的“總開關”，加大管理力度，對不符合政務數據資源共享開放、集約化建設等要求的項目不予審批、不予安排運維經費，科學有序推動政務信息化項目建設。

四是統一評價體系。制定政務數據資源管理工作情況評價辦法，形成績效評價、行政問責、經費約束、動態審計、目標考核相聯動的管理機制，推動形成長效化的高質量的政務數據資源共享開放機制。

（三）壓實“六個責任”

一是壓實整合責任。落實云長責任，按照“上云為原則、不上云為例外”的要求，推動各級各部門非涉密政務信息系統向“數字重慶”云平臺遷移。加大部門內部信息系統整合力度，促進信息系統互聯互通。按照“縱向到底，橫向到邊”的要求，加快推動各級各部門業務系統遷移至電子政務外網。

二是壓實匯聚責任。各級各部門根據責任清單落實采集匯聚、共享開放責任，按照“一數一源、一源多用”的原則，加快建設部門數據池、基礎數據庫、主題數據庫，并統一部署至城市大數據資源中心，實現集中存儲和治理。

三是壓實共享責任。建立完善市區兩級共享系統，“以共享為原則、不共享為例外”，對屬于有條件共享類和不予共享類的數據，必須有法律、行政法規或者黨中央、國務院政策依據。

四是壓實開放責任。加快建設市級開放系統，推進公共服務領域數據與社會數據有效對接，為公民、法人和其他組織提供政務數據資源開放服務，各級各部門不再建設其他開放系統。

五是壓實質量責任。按照“誰提供、誰負責”的原則，落實政務數據資源質量責任，建立政務數據疑義、錯誤快速校核機制，確保數據的完整性、準確性、及時性。

六是壓實安全責任。按照“誰管理、誰使用、誰負責”的原則，統籌推進數據安全體系建設，壓實各級各部門、建設運維單位的數據使用、保密管理、網絡安全等責任，定期開展風險評估和應急演練，提升應急處置能力，確保政務數據資源全流程安全可控。

作 者：重慶市大數據應用發展管理局黨組成員、副局長

責任編輯：粟 超