重慶公共機構合同能源管理的問題及對策研究

鄧清華

黨的十九屆五中全會提出到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標之一是廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。公共機構合同能源管理的推進將有利于這一目標的如期實現。本文聚焦重慶公共機構合同能源管理，從合同能源管理研究的基礎理論出發，在全面把握重慶公共機構合同能源管理實踐的基礎上，深入剖析其存在的問題，并提出推進重慶公共機構合同能源管理的建議，以探索合同能源管理在推動公共機構節能改造、實現節能降耗目標中的有效路徑。

一、合同能源管理研究的理論基礎

合同能源管理（國內簡稱EMC），起源于20世紀70年代，當時全球發生能源危機，由美國最先提出，90年代末引入我國。[1]公共機構合同能源管理是指節能服務公司與公共機構簽訂節能服務合同，為公共機構提供項目節能診斷、能源審計、方案設計、項目融資、設備采購、安裝調試、工程施工、人員培訓等一系列節能服務，保證節能量或節能率，并從節能效益中回收項目投資和取得合理利潤的市場運作模式。[2]在發達國家，超過30%的節能項目是通過合同能源管理模式建造與運營的。目前國內合同能源管理模式才剛剛起步，中央和地方政府高度重視，出臺了多項優惠政策積極推廣，具有很大的發展空間。2010年，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委等部門《關于加快推進合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》，明確了指導思想、基本原則和發展目標，對合同能源管理的財務管理模式、節能服務公司規范、財政補貼方式進行了明確，為實施合同能源管理提供了政策支撐。

經多年的實踐證明，實施合同能源管理推進公共機構節能改造工作具有很好的經濟效益和社會效益。首先，實施合同能源管理解決了公共機構進行節能改造資金短缺及技術欠缺等問題。合同能源管理模式通過節能企業自身融資、風險自擔的方式提供了完整的節能改造解決方案，公共機構無需承擔傳統模式靠自身投資，實施節能改造的資金和技術風險。其次，合同能源管理是公共機構節能由自我管理轉變到企業專業化管理。合同能源管理由節能服務公司為公共機構提供專業化的節能技術和產品，發揮節能企業技術先進、管理全面、服務專業的特點，有效提高能源資源的使用效率。最后，公共機構運用合同能源管理實施節能改造，其本質是公共機構無償得到高效節能設備和節能成果。公共機構用減少的能源費用支付企業節能項目成本和合理利潤，實現公共機構、節能企業、公共財政多贏的效果。

二、重慶公共機構合同能源管理的實踐

重慶現有公共機構1.68余萬個，包括：國家機關3386個，事業單位1.32萬個，社會團體331個。建筑總面積8000余萬平方米，用能人數522萬人。2019年末，全市公共機構能源消費總量105.57萬噸標煤，能源消費結構主要由電力、天然氣、汽油等構成，其中，電力占消費總量的67.7%。重慶自2008年全面開展公共機構節能工作以來，主要從行為節能、技術節能、管理節能三個方面降低能源資源消耗。黨的十九大以來，新時代公共機構工作中的行為節能和管理節能已基本形成工作常態，節能降耗的空間主要依靠技術節能，即采用新技術新產品，實施節能綜合改造。近年來，重慶借助財政部和住建部開展公共機構建筑節能示范活動為契機，大力推進公共機構合同能源管理工作。此項工作主要由市城鄉建委牽頭項目立項、審核、評審等具體工作，市機關事務局配合做好公共機構項目申報等工作，組織開展了一批業務培訓，出臺了一批扶持政策，備案了一批節能服務公司，實施了一批合同能源管理項目。

截至目前，全市各級公共機構采用合同能源管理模式實施節能項目125個，改造總面積1050萬平方米，總投資6.5億元，改造后節能率均在20%以上。其中，重慶市公安局投資1690萬元，對中央空調機組實施了整體更換，對電梯、照明系統、燃氣灶等進行了綜合節能改造，節能率達27.9%，每月節約電費約20萬元。秀山縣行政中心投資220萬元，對照明系統、配電系統、空調系統進行了節能改造，每年節電30萬度，節能率22%。酉州中學節能改造項目投資180萬元，每年節電8.5萬度，節能率20%。重慶由于改造項目多、改造面積大，推廣合同能源管理模式實施節能改造工作走在全國前列，重慶市渝北區被國管局列為合同能源管理試點區。此項試點目前正在抓緊推進，預計今年底取得試點成效。

三、重慶公共機構合同能源管理存在的主要問題

目前，重慶出臺了《重慶市公共機構節能辦法》《重慶市公共建筑節能改造重點城市示范項目管理辦法》等制度，積極鼓勵公共機構采用合同能源管理模式開展節能改造。但從實踐來看，重慶公共機構推廣合同能源管理模式還存在一些問題，主要表現在四個方面：

（一）配套政策有待完善

采用合同能源管理模式開展節能改造工作，涉及面廣、政策性強、技術要求高。目前，重慶尚未出臺公共機構合同能源管理實施辦法，公共機構合同能源管理機制尚未健全。公共機構節能主管部門、財政部門、建設主管部門、用能單位、節能服務公司、第三方審核機構的權利義務尚未明確;合同能源管理涉及的招標采購、基數確定、節能量認定、分成比例、后期維護等政策規定沒有統一;相關政策規定和配套制度的缺失，在實際工作中影響了合同能源管理模式的推廣應用。

（二）公共機構認識不夠

部分公共機構尤其是偏遠地區的公共機構對節能工作認識不到位，節能管理手段還停留在行為節能階段，主要靠控制水、電、氣、油消費，拉標語發傳單等常規方式開展節能工作。有的公共機構缺乏對合同能源管理這種節能新機制的認識，對節能服務公司的節能技術、信用、實力了解不多，難以評估實施合同能源管理節能改造的適用性和風險性，在實際工作中存在對合同能源管理模式實施節能改造不理解、不支持的態度。

（三）節能公司發展較為薄弱

合同能源管理雖然引入我國已有十幾年時間，國家也出臺了各項政策措施鼓勵用能單位利用合同能源管理模式實施節能改造。然而，由于長期以來重慶實施節能改造主要依賴于國家投資扶持，通過市場化運作實施節能改造相對滯后。從市場主體看，目前重慶節能服務公司資質參差不齊，大多數節能服務公司規模小、專業性不強、融資能力有限，部分節能服務公司不具備專業的節能審計、綜合節能改造、財務管理與風險防范以及后期維護能力。加之，第三方審核機構能力有限，節能項目實施后，如何評價節能量是否達到合同規定要求，需要一套權威的審核隊伍和評價體系。合同能源管理市場涉及工程咨詢、節能診斷、評估監測、能源審計等多項中介業務，由于缺乏技術力量好、政策水平高、公信力強的第三方審核機構，制約了合同能源管理模式的大規模推廣。[3]

（四）資金保障不夠到位

近年來，重慶公共機構采取合同能源管理模式實施節能改造順利推進，主要得益于重慶為全國建筑節能改造6個試點城市之一。住建部及市城鄉建委和市財政局對建筑節能改造給予財政專項補貼，2012—2017年兩級財政補貼共35元每平方米，住建部分兩批下達重慶改造項目總面積700萬平方米。在市機關事務局的積極爭取下，公共機構改造項目占了70%以上，有力地推動了重慶公共機構建筑節能改造工作。2018年后國家財政補貼取消，為推動相關工作，市財政繼續補貼15元每平方米，但隨著相關政策扶持資金的減少，一定程度上影響了節能服務公司積極性。加之，合同能源管理項目資金大多數通過銀行融資投入，重慶節能服務公司存在規模較小、注冊資金少、銀行信用額度不高等問題，金融機構對節能項目風險把控上存在一定擔憂，部分節能服務公司融資較為困難，難以適應節能工作形勢發展的需要。

四、加快推進重慶公共機構合同能源管理的對策建議

重慶要持續推進重慶公共機構節能工作高質量發展，就要發揮市場機制作用，充分利用新技術、新模式實施技術節能改造，推動合同能源管理新機制在更高質量、更大范圍、更深層次上的應用，以公共機構的示范引領帶動全社會綠色節能。

（一）加強宣傳培訓，提升合同能源管理“思想認識”

在調研中發現，許多公共機構負責節能工作的同志對合同能源管理一知半解。因此，我們要加大宣傳力度，結合每年節能宣傳周，廣泛宣傳合同能源管理知識。相關機構通過舉辦專家講座、主題研討、經驗交流以及召開現場會、企業推介等多種形式，將合同能源管理的基本理念、政策規定、使用條件、運作機制以及先進經驗做法向全市各級公共機構進行普及推廣，提升合同能源管理在公共機構中的接受度和認可度，使合同能源管理成為公共機構的內在要求。

（二）出臺配套政策，明確合同能源管理“標準規范”

一要制定《重慶市公共機構合同能源管理辦法》，完善流程，細化標準，對實施合同能源管理從立項審批、編制實施方案、專家評審、能耗基數、節能量確定、分享比例、分享年限、工程驗收、甲乙雙方的權利與義務等內容予以明確。二要結合重慶機關事務標準化工作，出臺《重慶市公共機構合同能源管理與服務規范》的地方標準，明確合同能源管理實施范圍，研究制定公共機構合同能源管理項目合同模版，對合同能源管理的組織實施、項目監管、運維管理、資金支付等環節進行具體規定，為合同能源管理提供操作指南。三要協調財政、住房建設相關部門細化公共機構合同能源管理財政獎勵資金有關規定，明確補助門檻、標準和范圍，規范資金支付流程。針對公共機構節能要降低補助準入門檻，最大限度擴大財政資金支持合同能源管理項目實施范圍，調動公共機構采用合同能源管理積極性。[4]

（三）抓好示范帶動，推動合同能源管理“遍地開花”

全面梳理公共機構重點用能單位的能源消耗情況，對能耗高出同類型公共機構，且具備節能改造條件的單位，進行詳細節能評估，開展合同能源管理示范工程建設。相關機構通過示范項目總結經驗，不斷探索改進，在公共機構中形成合同能源管理示范帶動效應。全市打造合同能源管理示范項目要與創建全國節約型公共機構示范單位、全國能效領跑者評選等工作有機結合，整合政策資源，著力打造一批合同能源管理樣板工程，使廣大公共機構認識到合同能源管理模式的優勢。在創建示范單位的基礎上，全市采取集中打包方式，解決其余公共機構能耗量低、建筑面積小、節能量不大、節能服務機構不愿做等難題，避免“好項目搶著做、差項目無人問津”的現象，由點到面地推動合同能源管理模式在公共機構節能工作中的廣泛應用，切實擴大公共機構合同能源管理項目的覆蓋面。[5]

（四）加大金融扶持，解決合同能源管理“后顧之憂”

實施合同能源管理一般合同期限在5年左右，節能服務公司的投資回收期較長，運行成本壓力較大，融資問題成為制約合同能源管理發展的主要因素之一。相關機構要綜合運用財政、金融、稅收等手段，為節能服務公司提供政策扶持。一方面要繼續加大財政資金支持力度，適度調整節能量補助標準，建立財政資金獎勵激勵機制，探索設立公共機構節能專項改造資金用于扶持合同能源管理項目。另一方面要建立完善金融信貸支持長效機制，鼓勵金融機構、風險投資機構進入節能服務領域，聯合金融機構啟動綠色金融計劃，積極向商業銀行等金融機構推薦合同能源管理項目，設立公共機構合同能源管理專項貸款，實行低利率，引導和推動金融機構加大對節能服務公司資金支持力度。這樣拓寬節能服務公司融資途徑，既能培育節能服務公司發展壯大，又能推動公共機構合同能源管理持續發展。

參考文獻：

[1]賀行洋，葉青，李顏娟.合同能源管理在公共建筑節能領域的應用[J].湖北工業大學學報，2018（30）：61-63.

[2]高小鈞，楊春權，張興平.我國合同能源管理的現狀、存在問題及對策[J].能源技術經濟，2011（1）：63-66.

[3]王光輝，劉峰，王祎.推進我國合同能源管理的發展[J].中國科技投資，2009（10）：36.

[4]上海市機關事務管理局.公共機構節能的“上海路徑”[J].中國機關后勤，2019（8）：43.

[5]馮曉明.無錫市公共機構節能的激勵和“三不”“三化”合同能源管理頭雁效應是怎樣形成的[J].中國機關后勤，2020（9）：40-41.