“急時行政”中的行政效率：多重內涵、潛在風險與善治對策

紀光欣 徐培洋

現代公共行政處于無處不在的風險之中。作為掌握社會公權力，提供社會公共物品和公共資源的行政主體，在面臨“急時行政”狀態下的系統性全方位危機和挑戰時，不僅需要實現自身組織的高效運轉，更需要通過充分釋放行政效率蘊含的積極治理效能以維持公共利益和公共秩序。正如塞繆爾·亨廷頓所言：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂。”[1]現代化進程中的社會充滿了不穩定性的風險，行政主體轉入“急時行政”狀態是現代行政主體的正常應激反應。

一、“急時行政”中行政效率的多重內涵

“急時行政”不同于應急行政，而是強調行政系統在遭受諸如瘟疫、饑荒、戰爭及大型自然災害等系統性的危機和挑戰后而做出的一系列應對措施。此種情況之下，社會整體被包圍于危機和挑戰中，所有個體都平等地面對危機的潛在后果，但應對危機的治理成效又是難以預測的。因而，“急時行政”也就具有影響范圍的整體性、影響對象的平等性、影響程度未知性和影響結果的不確定性四個特點，并在特定的視域中加以審視。

（一）風險社會視域中的內涵

現代公共行政的治理建立在文化的火山之上，風險社會是社會現代化發展進程中的必經階段，是工業時代發展的副產品。[2]風險意識是風險社會視域下行政效率的內在需要，更是及時應對風險的思想準備。風險的突然爆發會不可避免地觸發“急時行政”狀態。此時，首先需要解決的便是評價風險的問題，如無法有效評估風險的狀態、強度和影響范圍，行政效率的發揮就難以獲得明確的方向和限度。行政效率必須首先克服風險的影響，在風險中確定自身的效率發揮途徑和效率作用方向。行政效率的實踐風險會消解行政效率作用于內外部環境的穩定力，更會使行政主體的不足與缺陷迅速放大，進而造成行政效率的缺位或異化。行政效率不僅僅內生于風險之外，在“急時行政”狀態下行政效率本身就處在風險的潛在影響之中，一旦出現問題則又會構成“急時行政”中的次生風險。

（二）資源動員視域中的內涵

“急時行政”狀態下行政效率的發揮無疑和行政主體及社會的資源動員緊密相關。成功的集體行動取決于參與者的利益驅動、參與者的組織能力、社會運動的動員能力、機會與威脅和運動群體所具有的力量五個因素的建構。[3]各個參與主體需要在公共利益的驅動下開展同向運動，但是參與者的組織能力和動員能力則需要行政主體內部與外部個體間的有機互動、不斷優化與充分協調方能達成。機會與威脅，運動群體所具有的力量則交織于“急時行政”狀態中行政效率的發揮過程之中，這不僅體現在機會和威脅的轉換之中，更體現在一旦行政效率出現缺位和異化，行政主體的動員力量可能成為新的威脅，化解危機和風險的機會也會消失。

（三）行政過程視域中的內涵

行政過程包括行政決策、行政執行和行政監督等環節。在行政過程視域中，行政效率的首要體現就是“急時行政”狀態下行政決策中的行政效率。在“急時行政”狀態下的行政決策面臨著不確定的外部環境和風險危機隨時放大的潛在危險，因此必須迅速做出行政決策。但除迅速之外，更需基于社會實際的決策質量。行政執行是行政效率得以體現的核心環節，基于行政決策確定的方向，行政主體如何將常規條件下的資源和能力轉移至“急時行政”要求的軌道之內，以新形式和新要求組織行政執行的實施，在不確定性中盡可能調動自身的治理效能，不僅是行政效率發揮的重中之重，更是對行政主體最大的考驗。行政監督雖然需要在“急時行政”狀態中進行一定的讓位，但卻是在風險和危機化解后行政主體回歸常規軌道的重要途徑。行政監督效率的充分發揮才能保證“急時行政”不偏離法制軌道、不逾越行政決策制定的目標、不造成行政效率次生問題。

（四）治理現代化視域中的內涵

治理現代化強調多元的治理主體、更具有協商性的權威性質、契約基礎上的權威來源、多樣的權力運行方式和以公共領域為邊界的治理范圍的政治價值。[4]“急時行政”狀態并不結束于風險和危機和化解，而是結束于行政主體回歸常規狀態。但在“急時行政”狀態下行政主體往往會重新掌握本屬于其他治理主體的資源，成為特定時間下具有絕對領導力和統治力的治理主體，這樣充分甚至過度發揮的效率反倒可能會形成不良路徑依賴，使得外部資源過度內化，打破行政主體與社會關系平衡，使統治重新成為潛在話語。

在面對不確定性時，充分利用社會和企業的治理效能是減輕行政主體負擔，激發行政效率的必然選擇。此外，在行政效率充分發揮的同時兼顧和體現溝通與協商的價值是維系行政主體權威，提升其社會公信力的重要措施。

二、“急時行政”中的行政效率潛在風險

自公共行政學誕生以來，效率便是其基本追求之一，積極有效的行政效率是實現善治的基礎條件。行政效率的演進過程經歷了機械效率、社會效率、后社會效率的三個階段，其本質是社會效果和社會價值的地位和效果的不斷提升和有機融合，從而更加突出效益、質量和責任的整合。[5]對于行政效率的評價和分析需要從工具理性和價值理性的雙重維度上加以評價和分析。這說明任何一個維度上的缺失或異化都會造成行政效率整體的失當，而只有在兩個維度上都實現了積極取向的統一，才能在行政過程中得以積極有效的表現（如圖1）。行政效率發揮的過程當工具理性或價值理性維度出現缺位或錯位時都會給其實際發揮帶來負面影響。

（一）行政效率“濫用”風險

“急時行政”狀態下的行政效率“濫用”風險出現于工具理性維度高效率與價值理性維度低效率的疊加中。此種風險根源于行政主體在面臨“急時行政”狀態時一味要求迅速動用行政效率以調配資源的同時而導致的行政效率價值理性維度的忽視。在新冠肺炎疫情常態化防控中，國內部分地區出現了人員流動凍結、物資阻斷和拖延復工等“一刀切”問題。這代表著行政效率出現了過度動員行政能力和行政資源的現象，從而造成了行政效率作用的失當和粗放。在行政效率的“濫用”之中，行政主體在行政效率中體現的公共性價值難以彰顯，行政主體的公信力和合法性也受到打擊。

“急時行政”狀態下的行政效率“濫用”并不會實現有效治理，反而會導致行政效率走向無效和虛無。行政效率“濫用”風險的主觀動因在于行政主體的認知誤區，而客觀動因則在于行政效率內在不足在風險和危機中的放大。在“急時行政”狀態下，行政主體的主觀誤區在于認為風險和危機的化解必須經由行政效率的無限提升、資源動員的無限集中和行政能力的無限發揮，從而忽視了“急時行政”狀態下社會狀態的復雜性和行政客體的切實需求。行政效率的實際效果并不會隨著資源與能力動員的水平無限提高，而會在超過一定限度時導致行政效率實際效果的下降（如圖2）。在資源和能力動員超過社會需求和承受限度時，行政主體便很有可能讓自身陷入“塔西佗陷阱”之中，進而形成公共信任風險并在“急時行政”狀態下不斷放大，[6]從而導致行政效率的實際效果與“急時行政”要求相背離。

（二）行政效率“誤用”風險

“急時行政”狀態下的行政效率“誤用”風險來自價值理性體現與工具理性缺失而導致的行政效率失誤。這種行政效率“誤用”風險出現在行政主體積極動機和實際效率發揮不足之中。以歐洲各國早期對于新冠肺炎疫情的應對為例，這些國家都做出了相關的應對，但都囿于其行政效率的不足和資源的難以調動，在外防輸入失敗和隔離政策不力的狀況下，使得疫情難以得到緩解，這一系列反應體現了這些國家的行政效率處在“誤用”之中。行政主體即使有維護公共利益的主觀意圖，卻難以或無法動員足夠的行政資源和行政能力去盡快解決實際的風險和危機。行政效率處于由于預判失誤、動員失誤和效果失誤綜合造成的失誤狀態之中。

失誤狀態的最終造成在于三種失誤的層層遞進，形成了行政效率逐漸走向失誤的惡性循環（如圖3）。在行政效率的“誤用”狀態中，首先是預判的失誤在行政效率的預備階段傳遞了錯誤或滯后的信息，造成了決策信息失真，從而導致行政效率難以在風險和危機突然升級時迅速做出適應，行政效率效用和實際需求便會處在不匹配之中。基于預判失誤，動員失效的情況便難以避免。進而，行政主體會發現可動員和組織的行政資源和行政能力不僅不足，更會無序。行政效率發揮效果的資源和組織基礎是不穩固的，行政效率的發揮也必然是不確定的，動員也就愈加困難。不穩定的行政效率發揮必然導致行政主體在應對風險和危機時的治理效能不足，也會致使民眾喪失對于行政主體風險危機應對的信心和耐心，從而損害行政主體的合法性基礎，動搖了行政主體有效治理的根基。

（三）行政效率“無用”風險

行政效率“無用”風險是危害最大的行政效率潛在風險。處在行政效率的“無用”風險之下的行政主體無論從價值理性還是工具理性層面都走向了消極一面，行政主體不僅沒有工具理性上的執行效率，更缺少價值理性上的責任效率。此狀態將會從根本上導致風險和危機的大規模爆發，直接摧毀治理秩序和社會結構，甚至會進一步導致無政府狀態的出現并帶來持續危機。

行政效率的“無用”風險在風險治理中是隱藏在行政主體運行中的潛在趨勢。行政主體難以從根本上完全排除在遭遇風險和危機時走向“無用”的可能性。這首先是基于風險和危機極大的不確定性之下，有限理性的行政主體既難以預見風險和危機的未來發展趨勢和影響范圍，更難以確定自身行政行為的實際后果和效用，因此產生了選擇行政效率“無用”的主觀動因。同時，行政主體的行政效率發揮可能會在一定時間內由于組織和動員的不到位而出現缺失，這也就給予行政主體極大的壓力和阻力，更會加大行政主體進一步發揮行政效率時的思想和執行負擔。

三、“急時行政”中的行政效率的善治對策

（一）加強頂層設計，提升風險意識

完善的行政頂層設計和足夠的風險意識是在“急時行政”狀態下發揮行政效率的基礎保障，也是避免行政效率風險的前提。作為一種特殊的行政權力，行政應急權具有極高的自由裁量度，幾乎涵蓋了所有行政行為，對公民的基本權利存在威脅性，因而不僅需要科學合理的配置和使用，更需要在使用中并重過程價值與結果價值。[7]這就要求行政應急權不僅重視迅速達到效果的工具理性，更需要兼顧方式方法合法合理的價值理性。行政應急權可分為應急決策權和應急執行權。在“急時行政”狀態下只有應急決策權和已經執行權實現了良性互動和相互制約，才能共同促進行政效率的提升。這不僅是因為風險和危機中需要盡可能縮短決策和執行之間的時間差，更在于風險和危機的發展和變化是不可預料的，執行必須隨時做出相應調整。

（二）調整組織結構，優化行政過程

在應對行政效率的潛在風險之中，更需要首先從行政主體自身的組織和過程中出發。在行政組織方面，提升“應急行政”狀態中的行政效率需要具有有效彈性的行政組織。在應對風險和危機時需要打破常規的行政科層制信息傳導，提升信息的速度和信度，也就必須從根本上提升改變行政組織的運行結構和狀態。規模上的彈性、權力上的彈性與組織性質和層級的彈性是彈性組織的內在要求。[8]只有切實減少“急時行政”狀態下的行政層級，適時賦予組織適當權力，不斷根據風險和危機變化調整組織的規模和組織方式，才能使行政組織可以長期處在高效運轉的狀態之中，體現其靈活、責任和回應性。行政過程需要以整體視角進行觀察，各個環節的緊密結合和有機建構才能實現最終行政效率的發揮和行政效能的表彰。

（三）完善法律法規，依法化解風險

規范的法律法規為在“急時行政”狀態下避免“濫用”和“無用”狀態提供了基礎依托，也為提升行政效率治理效能提供了堅實的路徑保障。“非常時期非常手段”是既往“應急行政”狀態下治理的邏輯出發點和典型話語，但其中的言下之意卻表明其治理行為的合法性缺失。現代社會的合法性雖在合乎法律規定的基礎上強調公民的認同與理解，但合乎法律規定仍是合法性的基礎內涵。在“急時行政”未到來時，首先需要完善與之相關的法律體系，為行政主體提供處理風險和危機時的法治軌道效率保障。法治軌道的效率也許并非最高的，卻是最為穩固的。在“急時行政”狀態之中，法律法規必須可以明確行政應急權的界限和行政主體的職責權限，使得行政效率可以在穩定的路徑之中運作。最后，當“急時行政”狀態結束，法制軌道應該為行政組織提供明確的信號，保證行政主體迅速回歸常規狀態并需要為行政主體在“急時行政”狀態下的行為起到反饋和監督的作用。

（四）形成社會合力，倡導多元共治

多元共治既是分擔風險的現實舉措，更是從根本上預防行政效率“濫用”的手段。在風險和危機的深度不確定特點下，行政主體僅是治理主體之一，行政主體效率發揮的“天花板”顯而易見。只有通過眾多社會主體和企業主體協同構成社會治理共同體，積極參與到“急時行政”的治理中來，形成社會治理合力，有限的行政效率才能轉化為無限的治理效能。伴隨著社會的發展，社會組織和企業組織早已嵌入在社會結構之中，以其獨有的靈活性和生命力在社會多個方面發揮著獨特而積極的作用。在“急時行政”狀態下行政主體決不能僅僅著眼于提升行政效率，而忽視社會主體和企業主體內在蘊藏的治理效能。只有實現行政主體、社會主體和企業主體三者的協同運作和共同治理，使社會主體效率和企業主體效率統一在行政效率之內，才能在“急時行政”狀態中最大限度地挖掘可利用的社會治理效能，在應對風險和危機時更加穩定從容。

在可預見的未來，風險社會中的“黑天鵝事件”會時常發生，“急時行政”狀態的出現將會愈加頻繁。也正因如此，更加需要明確“急時行政”狀態下行政效率存在的潛在風險并積極加以治理，充分發揮行政效能，為社會的可持續發展保駕護航。

基金項目：山東省社會科學規劃項目“傳統和合思想在國家治理中的‘創造性轉化研究”（項目編號：15CWHJ19）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海新世界出版社：上海，2008：31.

[2]烏爾里希·貝克.風險社會[M].譯林出版社：南京，2004：13.

[3]趙鼎新.社會與政治運動講義（第二版）[M].社會科學文獻出版社：北京，2012：189-194.

[4]俞可平.論國家治理現代化（修訂版）[M].社會科學文獻出版社：北京，2015：2-4.

[5]陳曉成，但洪敏.從機械效率、社會效率到后社會效率——公共行政追求目標及其效率研究的嬗變[J].湖南行政學院學報，2004（06）：41-42.

[6]胡象明，張麗穎.公共信任風險視角下的塔西佗效應及其后果[J].學術界，2019（12）：100-107.

[7]侯曉蕾.行政應急權研究[D].吉林大學，2010.

[8]劉紅.論彈性行政組織及其法律問題——以應急管理行政為中心[J].首都師范大學學報（社會科學版），2019（02）：56-62.

作 者：紀光欣，中國石油大學（華東）公共管理系教授徐培洋，中國石油大學（華東）經濟管理學院本科生

責任編輯：劉小僑