城管執法模式的創新與思考

趙斌

2019年，中國城鎮化率已超過60%，城鎮化進入了騰飛發展的關鍵階段。隨著中國城市人口的井噴式增長，城市管理面臨的問題日益突出，城管執法成為了備受公眾詬病的職業行為。城管執法人員逐漸被“標簽化”和“妖魔化”[1]。2015年，以習近平同志為組長的深改組，通過了《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，確定了理順城管執法體制、創新城管執法方式、推動執法力量下移的新時代城市管理體制改革要求。至今，全國各地結合自身實際，在城管執法方面不斷進行創新改革，探索適合城市發展的新路子，形成了全國范圍內既蘊含一定創新意識，又具備一定影響力的三種城管執法模式。本文選擇對這三種城管執法模式進行分析，期望為新發展階段的城管執法體制的改革提供有裨益的鏡鑒。

一、城管執法的三種創新模式

（一）城管執法物業化模式

城管執法物業化模式是指政府在除行政執法權、懲罰權等公權力之外，把城市管理市容市貌方面的相關服務內容剝離出來，通過服務外包的形式交給具有一定資質的物業公司參與城市管理的新型社會治理方式。此種模式是政府購買公共服務在城市管理領域的具體體現，本質上呈現的是政府、市場與社會的角色重構問題，構建的是政府與企業的合作伙伴關系。2007年10月，廣東深圳市寶安區西鄉街道開全國城市管理模式之先河，率先引入物業管理公司進行城市日常事務管理，創造了聞名全國的“西鄉模式”。隨后，成都、長沙、青島、海寧、昆明、嘉興、濰坊、無錫等國內數十座城市紛紛試水物業化模式，城市管理效果明顯。特別是成都市通過武侯區物業化模式的實踐嘗試取得不錯效果后，目前已向全市12個街道全面鋪開。城管執法物業化模式的主要作用體現在：第一，激發了市場活力。物業化模式通過招投標方式向社會遴選有一定資質和信譽的物業公司參與城市管理。一方面，有利于培育良好的物業市場，激發物業市場活力;另一方面，能夠發揮市場力量的優勢，提高管理效率，而這正是國家簡政放權、“放管服”改革精神的應有之義。第二，有利于職能重構。物業化模式通過合同形式為政府和市場構建了清晰的權力邊界，政府從“裁判員與執法員”為一體的角色中解放出來，在城市管理事務中做到“只掌舵，不劃槳”，既不越位，也不缺位，實現了“小政府、大社會”發展目標的現實需求。第三，減少沖突。在城管執法物業化模式下，物業管理公司作為城市管理日常項目管理的承包者，是直接與執法對象相接觸的受托管理者，在城市管理活動中，能起到很好的緩沖作用，一定程度上避免了城管暴力執法或情緒執法現象的發生。

（二）城管執法進社區模式

城管執法進社區模式是指以基層社區為基點，以創建整潔優美的城市環境為目的，通過城管執法人員進駐社區，整合社區力量，激活社區人員參與城市管理的動力，探索出城市治理共治、共建、共享新格局，最終實現城市管理現代化的過程。此種模式的主要理論支撐有城市治理理論、新公共服務理論等。目前，上海青浦、四川自貢、浙江寧波、湖南懷化等地根據發展實際已對城管執法進社區模式進行了深入實踐，個別城市經過初步探索并發展出具有地方特色的工作方法，如深圳的“721工作法”[2]、青島的“1122工作法”[3]。城管執法進社區模式的主要特色有：一是城市管理理念更新。傳統城市管理過程中，執法部門往往以自上而下的方式進行管理，管制色彩濃厚，易激起與執法對象的矛盾。城管執法進社區模式變被動執法為主動服務，以精細化管理理念融入社區城市管理活動中，強調服務為先，倡導公眾參與，易得到社區群眾的支持，減少矛盾的激化，優化城市管理效果。二是城管執法方式翻新。簡單、粗暴的執法方式一度讓城管執法行為標簽化，讓城管隊員處在輿論的風口浪尖之上。城管執法進社區模式變城管隊員運動式、突擊式執法為常態化、規范化執法，變剛性執法為柔性執法，從源頭上緩和執法中的矛盾和對立，從而建立起城市管理的長效機制。三是創新工作平臺作用發揮。城管執法進社區是以社區為基點開展工作的新穎城市管理工作模式。在社區設立的各種社區工作平臺，如：社區工作服務站、城管執法工作站等，這些既是城管執法進社區模式的支撐和紐帶，也是政府機構聯系居民的橋梁。社區工作平臺建立，不但充分調動了社區基層單位（物業管理公司、社區中介組織）、居民等參與城市管理的積極性和創造性，實踐了“人民城市人民建，人民城市人民管”的城市建設思想，更是實現了由原來“問題找上門”到現在“上門找問題”的行為方式的轉變，將城管執法中的諸多問題最大限度地消除在萌芽狀態，實現了社區矛盾就地解決，明顯提升了群眾對城管工作的滿意度。

（三）城管執法律師駐隊模式

城管執法律師駐隊模式，是指政府通過購買服務的方式與律師事務所簽訂法律服務協議，由律師事務所指派專職律師進駐城市管理部門。在城管執法過程中，并由駐隊律師全程提供法律服務，以達到城管執法過程中的和諧高效[4]。此種模式由深圳市南山區沙河街道首創，在轄區以“臟亂差”聞名的白石街試行取得顯著效果后，開始向廣東惠州、順德、廣州等城市推廣，并得到司法部、住房和城鄉建設部的肯定和支持。湖北黃岡、鄂州，山東聊城，安徽淮南等地借鑒深圳管理經驗。在城管執法方面推行律師駐隊模式，探索出了城市管理的新路子，有力破解了城管執法的難題。城管執法律師駐隊模式的主要作用有：一方面，以法律為準繩，培養執法人員法治思維，及時避免執法人員備受詬病的“情緒執法、暴力執法、簡單粗暴執法”行為的發生。另一方面，以律師為中介，減少執法人員與執法對象之間沖突發生的機會和概率。同時，以執法為契機，對當事人和相關群眾進行普法宣傳教育，以此提高群眾的規則意識。

二、城管執法模式存在的主要問題分析

（一）管理與服務性質需融合

經濟發達、生活便利、環境優美是現代城市發展的重要目標，也是政府進行城市管理的根本任務。城市發展的任務和目標本身就蘊含著人們對政府部門在履行城市管理職責時提供公共服務的天然要求?，F有城管執法模式的創新緩和了城管與執法對象之間的緊張關系，但是，在現實的城市管理活動中，傳統的城市管理控制性理念依然影響著城管執法的效果和對城市管理部門的評價?；诔鞘泄芾淼男再|及人們對城市管理服務的需求，在城管執法過程中，政府部門還必須進一步轉變執法理念，改變傳統的管制思維和城市管理價值取向，樹立“寓管理于服務中”的理念，不斷提高城市管理服務的水平和能力。

（二）公眾參與力量需加強

公眾參與是現代城市管理的關鍵環節，也是城管執法模式創新的核心內容。由于城管執法內容涉及社會生活的方方面面，在城管執法過程中，如果沒有公眾的有效參與與配合，城市管理就會寸步難行。因此，公眾參與的深度與廣度直接影響著城市管理的效果。城管執法模式的創新凸顯出公眾參與的重大價值，但是公眾參與的力量仍然亟待加強。如城管執法進社區模式主張城管與社區居民進行零距離接觸，為居民了解城管職能從而支持城管工作，最終實現政府“單一管理”向全民“共同參與”城市管理的行為轉變提供了重要契機。但在實踐中卻存在公眾參與方式匱乏、參與平臺稀少、參與主體動力不足等諸多問題。因此，政府管理部門應該在城管執法模式創新的基礎上探求公眾參與的新路徑，為公眾參與提供良好的保障和渠道，擴大公眾參與的程度，發揮公眾參與的力量，促進城市民主自治的良性發展。

（三）監督考核機制需強化

任何設計良好的制度都需要相應的監督考核機制保駕護航。城管執法物業化模式、律師駐隊模式都是政府以購買服務為手段，以服務合同為依托與市場、社會機構進行的公共服務委托行為。政府進行公共服務購買后，由于對受托方沒有進行有效的監督考核，導致受托方在履行公共服務時出現行為的“錯位”和“越位”，如媒體曝光的物管人員毆打商販、甚至收取保護費，以及駐隊律師因利益關系違反職業道德的行為事件等，都在一定程度上對政府的公信力造成了不良影響。鑒于公共管理性質的特殊性，在公共服務外包后，必須建立健全監督考核機制，加強監督考核的力度與強度，防止受托方的行為偏離正常的法治軌道。

三、進一步完善城管執法模式的思考

（一）注重城管執法的為民服務導向

古希臘先哲亞里士多德曾指出，“人們為了生存來到城市，為了生活得更美好而居留于城市?！背鞘惺莾炠|公共服務資源高度集聚的地理空間，它以其強烈的磁體功能和容器功能吸引著越來越多的人涌入其中，為人們提供優質高效的公共服務[5]，并成為人們追求夢想實現人生抱負的最佳聚落。城市的本性在于人民性，因而城市的價值取向應充分體現人民性的深刻內涵。城管執法本質上是為居民提供優美的生活空間和良好的公共秩序。面對城市化進程中的虹吸效應，在城市管理過程中，城管執法部門應該注重民生現實需求，積極回應民生現實關切，堅守為民服務初心，在城管執法活動中，以實現人民對美好生活的向往為目標，尊重人民主體地位，重視人民權利問題，以柔性管理代替強硬管理，以冷靜理智代替魯莽沖動，以此不斷提升城市管理精細化水平，創造出城市管理的“溫度”，體現出城管執法為民服務的導向。

（二）發揮城管執法的合作共治力量

城市管理是對城市經濟、政治、文化、社會等領域公共事務的綜合管理，更是與城市中的各方主體利益緊密聯結，需要依靠所有利益主體共同努力才能提升城市管理實效。城市管理能力提升，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。黨的十九大報告指出，要不斷完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。社區作為城管執法活動的重要區域，在城市管理中發揮著重要的作用。因此，在城管執法活動中，政府一方面要改變管制思維，以社區為基本載體，積極依托社區工作平臺和社區自治力量，建立共管共治共享的工作機制，營造共建共治共享的城市管理新格局;另一方面要勇于探索政府與居民、市場、社會合作的多種方式，在城市管理領域大力發揮居民、市場與社會組織的作用，充分發揮公眾參與的力量，提升城市管理的專業化、協同化水平。

（三）落實城管執法的監督問責制度

在新時代的城市管理實踐中，作為城管執法中的模式創新，城管執法物業化和城管執法中的律師駐隊模式，對于扭轉城管被妖魔化的負面形象，提升城管部門公信力發揮了重要作用。但是由于這兩種模式均是通過政府購買公共服務手段以合同約定的形式完成的公共服務外包，因此必須加強對第三方的監督考核問責制度建設。在《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》文件中，中央明確要求要“建立城市管理問責制度”。為消解城市管理中的矛盾與沖突，解決城市管理中的短板，不僅要制定具體詳細的考核辦法，加強對第三方的培訓與考核，讓第三方熟知城市管理內容和城市管理規范，以規范的考核制度保證正確的行為規范和中立的角色定位;也要加強對第三方力量的監督，保證第三方力量在城管執法過程中的公立公正，并實行錯誤懲罰和問責機制。只有做好有效的監督監管，充分發揮群眾和社會各界的監督力量，時刻保證第三方力量在城市管理過程的法治軌道上前行，才能打造具有中國特色的“城市之治”。

四、結語

城市管理絕不僅是城管部門自身的事情，作為城市中的一份子，每個人都有維護城市整潔容貌的責任，建設文明優美之城還需要全體社會成員的共同參與。對于目前中國的672座城市來說，由于資源稟賦、歷史傳承、政治環境、區位條件等各方面的不同，城管執法模式也沒有固定之規。因而，在城市管理領域將城管執法體制改革與國務院簡政放權、“放管服”改革、轉變政府職能等要求相結合，創新城管執法模式勢在必行。

基金項目：重慶市教委人文社會科學研究項目“重慶市城市管理行政執法問題改革創新研究”（項目編號：18SKGH127）階段性成果。

參考文獻：

[1]閆巖，毛鑫.失真的鏡像—對優酷視頻中“城管vs商販”沖突的內容分析[J].新聞與傳播研究，2015（2）：71-88.

[2]王涵.深圳：城市管理機制長效化[N].中國城市報，2017-07-24.

[3]朱元慶.城市管理何以走進社區服務執法[N].科技日報，2017-11-22.

[4]劉歡.城管執法中的律師駐隊模式研究[D].西南政法大學，2018：1.

[5]楊宏山.轉型中的城市治理[M].中國人民大學出版社，2017：17.

作 者：重慶文理學院馬克思主義學院講師

責任編輯：劉小僑