基層黨政機關合署辦公：歷史、結構與變革

類延村 陽建碧

黨的十九大報告指出，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要實踐，是深入推進黨和國家機構改革的具體舉措。同時，提升執政效能和行政效率的現實要求也推動著新型黨政關系的變革。特別是承辦具體事項的基層黨政機關，多面臨人事編制緊張和財政資源匱乏等層面的多重困境，合署辦公更具現實意義，不僅有助于效率提升，更關乎人民的滿意評價和社會認同，具有較強的實踐價值和推廣意義。

一、黨政機關合署辦公的概念與發展歷程

（一）黨政機關合署辦公的概念

合署辦公最通常的理解是兩個以上的機關在同一地點辦公，其內部人員和機構接受統一領導，對外則根據具體情況以不同機關的名義行使職權，它在形式上表現為一個工作機關，卻擁有兩個機關的名稱，兩個機構的人員、資源可在上級統一指揮調度下視工作需要而靈活運用。在職能性質層面，合署辦公側重于將兩個或兩個以上職能相同或相似的機構進行合署，主要基礎是機構所承擔的職權、功能彼此相近或工作內容大致相同。在機構主體層面，合署辦公的適用對象較為廣泛，合署辦公既存在于黨的機關與行政機關之間，也存在于行政機關之間，還存在于黨政機關的內設機構之間，甚至是黨的工作部門與群團組織之間。在合署目的層面，合署辦公最直接目標即在于通過有效利用和開發人力資源提高工作效率。

此外，值得注意的是，合署辦公不同于“合并設立”。合并通常在性質相同的黨政機關間進行，比如：黨的工作部門的合并、政府職能部門的合并等等。合并的直接目的是職能整合或職能優化，新的機構自成一體，“大部制”是機構合并的最典型形式。合署辦公與此最典型的差別是“身份”的雙重化，機構有“兩塊牌子”，人員具有兩重身份。此外，合署辦公也不同于“聯合辦公”，兩者追求的目標不同，前者追求高的服務質量和辦公效率，是一種高度融合的機制，如果只是將不同的機構，統一到一個地方辦公，就不是真正意義上的合署辦公，而是聯合辦公或合地辦公，因為其并沒有實現機構整合與人員精簡，而僅是以項目任務為基礎的聯合執行或辦公空間的物理整合。

綜上所述，黨政機關合署辦公是指兩個以上的黨政機關或群團組織同處辦公，其中至少一方為黨的機關或行政機關，辦公人員具有多重身份，最為形象的是“一個機構、兩塊牌子”，其內部機構和人員接受統一領導，對外根據管理服務事項的差異而履行不同職能的辦公方式和組織形式。

（二）黨政機關合署辦公的發展歷程

我國黨政機關合署辦公有較長的發展歷史，新中國成立以來合署辦公的發展歷程可分為有限嘗試、恢復與發展和推廣運用三個階段，各階段歷史背景不同，顯示出的特征也有所差異。

1.新中國初期：有限嘗試階段。合署辦公最早是以黨政合署的形式出現在紀檢監察領域。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議設立人民監察委員會，專門處理公職人員違法瀆職案件。同年11月，中共中央決定設立中央紀律檢查委員會，主要負責維護黨章，處理黨員違紀等事務。此時，我國監察體制采取的是黨政分設、“雙軌并行”模式。1952年，中共中央指出各級黨委的紀律檢查委員會和各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公。隨后，從中央到地方，紀檢機關的合署辦公改革逐步開展。其中，安徽是地方層面第一個實現紀檢監察合署辦公的省份。1957年以后，政治形勢發生新變化，國家機關運作呈現非常態的情形。1969年4月，黨的監察機關被撤銷，在此基礎上的合署辦公也隨之消失。新中國成立之初，合署辦公的有限嘗試主要涉及紀委和監察領域，持續時間較短，未能在其他領域得到有效推廣和應用。

2.改革開放以來：恢復與發展階段。合署辦公的發展與國家政治秩序恢復保持了相一致的步伐。1986年12月，國家恢復并建立國家行政監察體制，批準設立監察部，與中央紀律檢查委員會合署辦公，政府的行政監察職能從黨的紀檢體系中逐步分離出來，合署辦公在職能分工上向更加科學化的方向發展。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家工作重心向經濟建設領域轉移，合署辦公也逐漸被運用到紀檢監察系統之外的其他領域，特別是經濟管理體制的改革層面。例如：1995年，上海浦東新區黨委農業工作委員會和政府農業發展局合署，降低行政成本，提高了行政效率。總體而言，合署辦公在此階段發展的最明顯特征就是適用領域的擴張。

3.黨的十八大以來：推廣運用階段。黨的十八大報告指出，嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。這為進一步推行黨政機關機關合署辦公確立了依據。2016年10月，審計署首先在特派辦實行機關黨委與人事部門合署辦公，實現管黨建和管人事的充分結合;12月，審計署機關黨委和人事教育司合署辦公，設立署機關黨委（人事教育司），新機構在職能定位和內設機構上突出黨建和人事工作的深度融合。十九大報告明確指出要在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，黨的有關機構可以同職能相近、聯系密切的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公，整合優化力量和資源，發揮綜合效益。文件的出臺為地方探索合署辦公提供了權威性的政策依據，各地隨之加快了推廣應用的步伐，開啟了對黨政機關合署辦公模式的新探索。

二、基層黨政機關合署辦公的結構類型

（一）黨政機關間的合署辦公

紀委與監察部門合署辦公曾是黨政機關合署辦公的典型，有相對長久的發展歷史。1986年，國家監察部成立后即與中央紀律檢查委員會合署辦公，延續32年，積累了豐富的合署辦公經驗。直至2018年3月，國家監察體制改革，合署辦公的機關屬性發生變化，基層紀委與監察部門合署辦公隨之成為歷史。此外，黨政機關合署辦公還廣泛存在于一級黨委的工作委員會和政府職能部門之間。比如：十八大以后更多地方黨委政府推行的黨委的社會工作委員會與政府民政部門、黨委的教育工作委員會與政府的教育行政部門之間的合署辦公，等等。

（二）黨的機關和監察機關的合署辦公

十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”新組建的監察委員會是由各級人大依法產生并與紀委合署辦公的政治機關，整合了行政監察部門和檢察院反貪部門的力量，通過合署辦公進一步強化了監督的全覆蓋。紀委監委會的合署辦公遵循了“試點——推廣”的改革慣例，最早在北京、山西和浙江三個省市進行合署辦公的改革試點，從省級到區縣層面實現了合署辦公試點的層級覆蓋。2018年3月，國家監委會成立以后，紀委監察機關合署辦公漸次在全國各層級展開，直至完成基層紀檢監察機構的合署辦公。

（三）黨群機關間的合署辦公

群團改革是全面深化改革的重要內容，重在創新工作方式和改進工作方法，強化對所聯系人群的吸引力和凝聚力。基層黨群機關之間合署辦公的探索為進一步優化人力資源配置和提升工作效果拓展了渠道。例如：2019年深圳福田區基層黨建辦公室與街道群團組織探索實行合署辦公，負責管轄區黨的建設，會同街道工會、共青團、婦聯等群團組織開展相關工作。合署辦公后，人員統一分工、交叉履職，增強了工作力量，提高了工作效能。

（四）行政機關間的合署辦公

行政機關間的合署辦公肇始于新中國成立初期。1958年12月，國務院編制委員會和國務院人事局就已實行合署辦公，極大節約了編制資源。基于基層特殊性因素的影響，基層行政機關也在不斷進行合署辦公的探索。2000年，在鄉鎮財政困難的形勢下，湖南省會同縣、中方縣率先在全市推行鄉鎮財稅合署辦公，設立財稅合署辦公室，人員由鄉鎮財政所和國稅、地稅分局駐鄉（鎮）專管員組成，分管鄉鎮長任合署辦公室主任，接受統一的組織領導和協調指揮。與其他形式的合署辦公相比，此類合署辦公靈活性較大，具有“臨設性”的特征。

（五）黨委工作部門間的合署辦公

黨委工作部門合署辦公也是基層合署辦公改革的常態形式。比如：2016年湖北省咸寧市委統戰部與市委臺辦通過充分的溝通與協商，提請市委、市政府批準市委統戰部、市委臺辦合署辦公。這一舉措廣受好評，咸寧市黨委工作部門間的合署辦公遵循其獨特的原則——“一個中心”“三個不變”和“五個統一”。這些原則較好地解決了以往合署辦公中出現的一些問題，真正實現了合理利用編制資源，最大限度提高工作效率。

（六）內設機構間的合署辦公

政府職能部門內部較常見的是內設機構的合署辦公。主要有兩種形式：一是政府職能部門內部不同性質內設機構的合署辦公，主要體現為黨委（黨組）的內設部門和行政機關內設處室之間的合署辦公。例如：2015年新疆區縣住房和城鄉建設局實施的機關黨委與人事處合署辦公。二是政府職能內部相同性質內設機構的合署辦公，主要體現為行政機關內設處室之間的合署辦公。例如：重慶市區縣教委政策法規科和政務服務科的合署辦公等。

三、基層黨政機關合署辦公面臨的現實問題

（一）在合署辦公的標準層面，缺乏科學嚴謹的參照

一是合署辦公的黨內法規和法律法規依據供給不足。合署辦公的依據亟需實現從政策要求到法定規范的轉型。現有的合署辦公依據主要來源于宏觀性的執政規劃或改革意見，缺乏合署辦公的宏觀要求轉化為實踐的中間環節，難以從現有的黨內法規和行政組織法規體系中找到權威性的依據，制度供給不足的情形較為明顯。制度保障的缺乏在一定程度制約了基層推進黨政機關合署辦公的積極性和創新動力。

二是合署辦公缺乏具體的標準設定。黨政合署辦公雖然起源較早，但主要局限于紀檢監察領域，跨領域的、普遍性的合署辦公經驗較為欠缺，即使現在的推廣應用也未有具體的法律性規范和強制性標準做參照。在實際操作中，黨政合署辦公標準不統一，隨意性較大，沒有建立一個明確的規則結構。甚至有些地方的探索未能正確理解黨政機關合署辦公的政策精神，混淆了合并設立與合署辦公的區別。

三是關于合署辦公標準的理解和實踐存在“一刀切”之嫌。地方有省、市、縣、鄉的層級結構，各級機關職能不盡相同，較高層級主要承擔決策、協調職能，較低層級尤其是基層更多承擔執行職能。此外，基層還面臨更多的財政壓力和人員編制匱乏的問題。因此，經濟落后、財政緊張的區縣、鄉鎮更適合采取黨政機關合署辦公的組織形態。這就需要統籌考慮不同層級的合署辦公方式、程式和領域等問題，識別不同層級影響政府合署辦公的主要因素。在目前情況下，黨政機關合署辦公的實踐還未達到精準性的標準，中央政策規范中的抽象表述是僅有的黨政機關合署辦公實踐的權威性依據，實踐中“一刀切”的問題客觀存在。

（二）在對合署機構的監督層面，存在多維弱化的現象

黨政機關合署辦公涉及兩個以上不同的職能主體，在實踐中存在黨政職能邊界模糊，權力監督制約弱化的問題，主要表現在兩個方面：

一是國家權力機關監督弱化的風險。黨政機關合署辦公可以同時行使黨的職權、行政職權等兩種以上的公共權力，包含非行政的成分，加之公權力具有膨脹的特性。在現行政治體制之下，黨委部門、群團組織等部分機構不全然在人大的監督范圍，在一定程度弱化了國家權力機關的監督。

二是司法監督的弱化。公民、法人或者其他組織認為行使國家行政權的機關和組織及其工作人員所實施的具體行政行為，侵犯了其合法權利，可依法向人民法院提起行政訴訟。然而，依照現行法律體系的規定，合署辦公的是黨群機關則在更大程度和更廣范圍存在法律法規適用不能的問題，司法監督也相應存在弱化的風險。此外，黨政合署辦公還可能會部分地產生混淆黨務管理事項和行政管理等事項的問題，較易產生趨利避責的組織行為。

（三）在合署機構的銜接層面，存在多重管轄的問題

黨政機構合署辦公的機構管轄和銜接存在多種維度，較之非合署辦公的機構有更多銜接事宜需要處置。從縱向關系來看，黨政機關合署辦公在“上下對應”關系上還未達到普遍狀態，輻射面較小，只處于較為零散的探索階段，除接受同級黨委政府的領導和對接上級主管部門外，還會面臨上級主管機構對接數量增大的情況，增加了工作銜接的難度。同時，作為合署辦公機構，承擔的中心工作亦相應有所增加。從橫向關系上看，合署辦公機構相銜接的部門也相對有所增加。因此，理順縱橫向方面的工作機制是應對多重管轄和銜接的基礎，成為合署辦公面臨的重要難題。

（四）在合署辦公機構工作人員層面，提升治理能力成為新課題

在黨政機關合署辦公后，工作人員兼具兩種或兩種以上的工作職責，工作環境和工作能力的適應性是合署以后工作人員首先要解決的問題。一是要面對工作機制的變化;二是要面臨工作能力提升的要求。特別是基層黨政機關的合署辦公，對工作人員工作能力提升的要求更多。黨政機關合署辦公是統籌使用各類編制資源的創新舉措，實踐中工作人員自然會出現工作量增加、工作職責變化、心理排斥等問題，從辦事服務態度到治理能力提升都成為合署辦公探索需要解決的問題，直接關系到黨政機關合署辦公改革目的和初衷。

四、基層黨政機關合署辦公的變革路徑

（一）在省級層面強化統籌規劃，為基層黨政機關合署辦公提供依據

作為一種特殊組織形態，基層黨政合署辦公機構受黨內法規和國家法律法規等制度規范的多重約束。黨政機關合署辦公的推廣展開需要從黨內組織法規和行政組織法律法規角度強化制度供給，設置章節條款，設定合署辦公的法定依據或做出授權性規定，為合署辦公的基層實踐提供立法規制，及時出臺相應的地方性法規或地方政府規章，強化區縣鄉鎮層面探索黨政合署辦公實踐的合法性。同時，為強化基層黨政機關合署辦公的實施力度，激發基層探索黨政機關合署辦公的自主性和積極性，省級層面應重在統籌規劃，首先出臺黨政機關合署辦公的實施意見，對“做什么”“如何做”做出相應規定，界定合署辦公的適用范圍，減少基層黨政機關合署辦公改革組織形態選擇的隨意性，提高基層黨政機關合署辦公改革的科學性。在主體層面，改革要適度擴大合署辦公的主體范疇;在領域層面，改革要在政治、經濟、文化、社會和生態等各個領域做出探索;在方式層面，改革要遵循“由上到下”設計、逐步推行和注重基層試點的程式。

（二）確立合署的基層機構篩選標準，明確合署機構在治理體系中的定位

針對模糊粗糙的基層黨政機關合署辦公標準必須進行細分，明確標準確立應采用積極方式和消極方式兩種。積極方式是放棄對現行黨政合署辦公的標準——職能相近、聯系密切、工作需要等的主觀理解，而用組織精簡、效率提升、任務達成等可細化和量化的客觀標準進行取舍，推進基層黨政機關合署辦公。消極方式便是從其他角度對合署標準另行規定，并加以否定的做法。就現實情況而言，地方（特別是基層）采取積極方式更為可行，既能夠擔負改革重任，又可解除地方黨政領導面對改革風險的憂慮。在具體做法層面，“主觀理解”轉化為客觀指標是改革成功的關鍵。黨政機關合署辦公標準體系的設立要綜合考慮政治標準、法律標準、學理標準和實踐標準等多維因素，建構起以客觀指標為主、主觀指標為輔的標準體系，在較為成熟的情形下可以轉化為地方標準，以可操作性的指引為基層黨政機關合署辦公提供改革依據，提升黨政機關合署辦公改革效果。

（三）厘定合署辦公的職責權限，強化政務監督對基層合署辦公的全覆蓋

如前文所述，基層黨政機關合署辦公主要有六種形式，黨委工作部門、群團組織在合署辦公公務行為的履行過程中存在部分規制不全的風險，但國家監察體制中的監察全覆蓋對此實現了兜底，通過紀檢監察監督彌補了人大監督、司法監督的局限。比如：黨政機關合署辦公適用糾錯問責機制，按照“誰分管、誰負責”的原則，對涉及重大決策、重大項目安排、重要人事編制、重要干部任免和大額度資金使用等決策進行糾錯問責。同時，黨政機關合署機構更可通過合理配置內設機構，厘定職責職權，理順工作機制和協調溝通機制，實現部門間的有效制約和協調。特別是隨著2020年6月《公職人員政務處分法》的出臺，關于黨政機關合署機構的監督有了更權威的法律依據，權責一致會在機構運行和職責履行中得到進一步貫徹，黨政合署機構的運行會朝更加規范化的方向發展。

基金項目：重慶市教委人文社科項目“新時代地方黨政機關合署辦公機制的探索與建構”（18SKGH005）;西南政法大學十九大專項“‘以黨領政：新時代黨政機關合署辦公機制的新探索與模式建構研究”（2017XZZXQN-32）的階段性成果。

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作 者：類延村，西南政法大學政治與公共理學院副教授，法學博士，重慶市教育矯治研究中心主任 陽建碧，西南政法大學政治與公共管理學院政治學碩士研究生

責任編輯：張 波