民辦高等教育政策滯后的策略及其運用

徐緒卿 周朝成

(浙江樹人大學 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

我國民辦高等教育作為改革開放以后辦學體制改革的產物，是在公辦高等教育發展“鐵板一塊”的大環境中起步的。在發展初期，有關民辦教育的政策處于缺位狀態，民辦高等教育的發展速度和規模取決于國家政策的開放程度，因此，政策的制定和實施一直受到國家教育政策制定者的高度關注。而各級政府發展和管理民辦高等教育，也主要是通過制定和實施相關政策來實現的。民辦高等教育發展政策不但體現了國家發展民辦高等教育的意志和導向，體現了民辦高等教育的階段特征，而且代表了民辦高等教育發展的時代走向，是民辦高等教育健康快速發展的保障。

在我國現代高等教育發展歷程中，私立大學與公立大學同時起步，并且占有較大份額。1912年11月，政府公布《公立私立專門學校規程》，1913年1月又公布《私立大學規程》，表明私立大學的辦學體制得到了法律保障，一度發展較快，并且涌現了一批名校。盡管私立大學時有狀況發生，甚至有違規被取締的現象，但是總體來說發展穩定，燕京、復旦、南開、廈大等私立大學名揚海內外，為國家經濟和社會發展作出了貢獻。新中國成立以來，由于政治和經濟體制的復雜原因，我國逐漸形成了公辦高校獨占舞臺的高等教育辦學模式，政府管理高校的相關政策也主要是面向公辦高校。換句話說，民辦高校是在國家政策一片空白的環境中起步發展的，政策的制定和實施對民辦高校的發展就顯得十分重要，甚至決定了民辦高校生存的合法性和發展的方向性。2004年，國家取消了高等教育學歷文憑考試制度，使一度繁榮的全國學歷文憑教育機構在短時期內大幅關閉。這里暫且不論其中的是非功過，但該事件是政策決定民辦高校生存的典型案例。

一、教育政策的滯后性及其表現

政策具有明確的導向性、針對性、超前性和實踐性，但在政策制定和執行的過程中，也存在諸多滯后性，特別是在一個新生事物剛起步或整個社會對改革探索氛圍較濃的狀態下，對發展環境的無序性較為容忍，容易導致政策暫時缺位。滯后作為教育政策的重要策略，一般表現為兩種狀態。一種是“無意滯后”。這種滯后往往由于教育政策制定部門受某些因素影響，沒有將出現的教育問題上升到政策層面及時予以認定，無意以政策干預的方式加以解決，相關政策處于滯后或缺失狀態。另一種是“有意滯后”。即在發現教育問題后，政策制定者由于對問題的性質有些分歧，未形成共識，或者在當時狀態下還沒有有效的解決對策；又或者問題還未完全暴露，尚需觀察和思考，他們以旁觀者的姿態，關注問題的繼續發展，直至問題充分暴露或形成廣泛共識后再制定相關政策。有時教育政策雖然已有明確規定，但是受各種因素影響難以實施和強制執行。盡管政策制定部門會關注問題的發展，甚至下發相關風險預警或告知函件，但是因缺乏足夠的政策理由或認識不統一導致政策遲遲難以到位。這種方式雖然可以讓問題充分暴露，但可能耗時較長，并會產生一定的后果，甚至會侵害部分群體的利益。教育本身具有較長的周期性及效果的滯后性等特點，這決定了對于教育問題的觀察和理解需要實踐的檢驗，因此教育政策的出臺滯后于教育問題的出現是一種常態。教育政策制定過程中的“無意滯后”與“有意滯后”，對解決教育問題會產生一定的影響，有時會在客觀上起到放任問題發展或擴大問題影響度的作用，甚至遷就問題的發展而偏離教育政策的方向。當然，如果能以積極的態度和科學的認識來關注、分析教育政策制定的滯后性，準確認識和把握“無意滯后”“有意滯后”產生的負面影響，有針對性地提出預防措施，可能有助于解決教育問題，從而提高教育政策的科學性、民主性和實效性。

二、教育政策的滯后策略：從放任營利到允許合理回報

分類管理是指根據民辦高校資金來源和舉辦訴求的不同，分別采用不同政策進行管理。從表面上看，分類就是將民辦高校按照辦學的訴求分為營利性和非營利性兩大類，是管理的一種方法，但實際上，分類管理是民辦(私立)高等教育政策的基礎，將成為我國民辦高等教育政策發展的主要依據，并伴隨民辦高等教育的發展而備受關注。是否允許營利，是許多國家私立高校發展模式的政策界限。美國等一些國家允許營利性高等教育的發展，自2000年以來，營利性高等教育規模不斷擴大，成為全球私立高等教育發展的重要趨勢之一，以美國鳳凰城大學為代表的營利性高校受到全球學者的高度關注。也有一些國家或地區不允許營利性高等教育的存在，日本、韓國和我國臺灣地區私立高校在校生占比達70%～80%，但是法律規定私立高校不允許營利。

美國學者丹尼爾·列維將各國私立高等教育的發展類型劃分為精英型、宗教性和需求吸納型。根據這個劃分，我國民辦高等教育屬于需求吸納型。改革開放以后，無論是經濟建設和社會發展的需求，還是人民對接受高等教育的需求，都是已有的辦學體制所難以滿足的。在這種情況下，國家進行辦學體制改革，鼓勵社會力量舉辦高等教育。黨的十一屆三中全會以后，國內一些有識之士開始了舉辦民辦高校的探索。1982年修訂的《憲法》首先發聲，提出“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”。盡管只有一行法律條文，但在整個社會引起強烈反響，民辦高等教育機構開始在各地涌現。

與世界上大多數私立高校興起的過程無異，營利性行為作為社會力量辦學的一種附屬品，始終在我國民辦高校發展進程中若隱若現。由于當時高等教育資源有限而生源豐裕，只要獲準招生就可以集資辦學，鼓舞了一批舉辦者的辦學熱情。同時吸引了一批具有“營利”訴求的舉辦者參與其中，營利問題逐漸顯現，有的舉辦者甚至將辦學作為掙錢的主要形式，“違法”“違規”行為也不時出現，如1984年教育部在報請國務院“頒發《關于社會力量舉辦高等教育和中等專業學校試行條例》的請示”中提到，“有的流竄辦學，一個人辦三所‘大學’(撈到學費就跑掉)”(1)林小英：《教育政策變遷中的策略空間》，北京大學出版社2012年版，第50頁。；1986年天津市委市政府信訪辦公室在《群眾反映》上刊登“天津外貿學院薛立亞、張惠敏夫婦以辦學為名大撈其錢”的材料(2)林小英：《教育政策變遷中的策略空間》，北京大學出版社2012年版，第50頁。。在其他地區，更有杜絕教育營利行為、防止“學店”行為的呼吁。

與國外私立大學不同，我國民辦高校由于民間資金集聚率低，辦學投入難以到位，主要依賴學費運作，并利用辦學結余實現滾動發展。社會將民辦高校辦學結余與營利行為混為一談，因此對學校的營利現象多有爭議。而界定和規范民辦高校營利性辦學行為的國家政策，又在很長一段時間內都沒有出臺。盡管這一做法有利于防止政策制定的盲目性和隨機性、保證最終制定的政策的精準性，但放任了營利性行為。隨著營利行為的蔓延，其在社會上的影響日趨擴大，有關部門開始關注民辦高校的營利問題。1995年施行的《教育法》第二十五條規定：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”1999年施行的《高等教育法》第二十四條明確規定：“設立高等學校，應當符合國家高等教育發展規劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。”隨后，各省(市、區)在制定相關文件時也開始強調這一原則，如廣東省1995年發布的《私立高等學校管理辦法》規定“私立高等學校不得以營利作為辦學宗旨”。在此后出臺的相關文件中，針對民辦高校日益明顯的營利傾向，政府相關部門在制定政策時都會強調“民辦教育屬于公益性事業”“不得以營利為目的”(3)浙江樹人大學民辦高等教育研究院：《民辦高等教育研究資料匯編》，2016年，第59頁。。在國家允許社會力量辦學的10多年后，才有了限制營利性辦學的相關文件，可見教育政策大大滯后于教育實踐。這主要有兩方面的原因：一方面，當時民辦學校總量較少，整個民辦教育事業尚待發展，出現的問題并不突出，尚未引起社會的普遍關注；另一方面，發展民辦教育能有效彌補地方教育資源的不足，政府擔心糾正問題可能會影響到改革的穩步推進，因此政策執行打了折扣，對營利性辦學行為的限制并不嚴格。當然，對于個別民辦學校嚴重的“違法”“違規”行為，教育部門也會出手干預，以免損害整個教育事業的發展，保證其穩定、有序發展。鑒于改革開放的形勢和整個社會“摸著石頭過河”的實際，政府對已經發生在個別民辦高校的營利問題的處理相對柔和，主要是警示，由此，民辦高校的營利行為實際上禁而不止、有增無減。

隨著民辦高校的發展壯大，其營利性辦學行為不斷凸顯，引起社會各界的高度關注。在國家相關政策制定中，是否允許營利性辦學成為一個重要的議題，也成為2001年制定《民辦教育促進法》的討論焦點。通過四次審議和討論，各界認識逐步統一，2002年頒布的《民辦教育促進法》既遵循“教育不得以營利為目的”的法律原則，又顧及辦學實踐中普遍存在的營利訴求，規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。由于《教育法》等上位法中已經明確教育“不得以營利為目的”，《民辦教育促進法》不能明確允許民辦高校的營利行為，但考慮到舉辦者的普遍利益訴求，給出了“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定”的相關條文。從研究角度來看，盡管當時的法律排除了營利性民辦學校的存在，但是政策滯后所導致的政策轉向的趨勢已十分明顯。雖然有關部門負責人在釋法講話中多次強調“取得合理回報”屬于“獎勵”性質，但是在舉辦者看來，這實際上是給民辦高校的營利行為“松了綁”，給予營利性辦學更多的運行空間。

三、教育政策的主動轉向：允許設立營利性民辦學校

受各種因素影響，《民辦教育促進法》中“合理回報”的相關政策條文始終沒有面世，使法律上允許的“合理回報”無法落實，政策再次出現滯后。舉辦者的營利行為只能以“無法可依”“不準自準”的形態蔓延。政策滯后帶來了管理中的被動，開始產生一系列復雜問題。法律禁止民辦高校的營利性行為，而現實中營利性行為又禁而不止、日益擴大，這種狀況引發國家有關部門的關注和研究，如何變滯后為前瞻、變被動為主動，成為當時政策制定者需要考慮的核心問題。

2010年，國務院印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要“健全公共財政對民辦教育的扶持政策。縣級以上人民政府可以根據本行政區域的具體情況設立專項資金，用于資助民辦學校”。鑒于許多部門明確政府導向、規范公共財政流向和使用的要求，同時避免政府對于民辦學校的優惠措施流于學校之外，綱要提出要“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”。這一政策的意義在于，政策轉向逐步確立，國家層面營利性民辦學校的存在即將成為現實。過去，對民辦高校的財政補助遲遲無法到位，社會希望政府對民辦高校的投入更加透明、有效，加上一些舉辦者不愿擔當“不明不白、合理不合法”的回報風險，導致社會對投入舉辦民辦高校的疑慮和擔心，制約了民辦高等教育的穩定健康發展。可以說，社會各界對營利性和非營利性民辦高校分類管理呼聲的日益強烈，倒逼教育政策加速轉向。2015年，根據教育部的提議，第十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了對《教育法》等相關法律的修改，將“不得以營利為目的”等表述從相關法律中刪除，從上位法層面為營利性民辦學校的存在和實施分類管理清除了法律障礙。2016年4月，中央全面深化改革領導小組第二十三次會議審議通過《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》。11月，全國人大常委會通過《民辦教育促進法》的修改，明確“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。12月，圍繞《民辦教育促進法》新法的實施，有關部門密集下發了一系列文件：中共中央辦公廳印發《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》，對民辦學校黨的建設作出新的部署；國務院印發《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》，對貫徹落實新法作出全面部署；教育部等五部委聯合下發《關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》；教育部、人社部和工商總局聯合印發《營利性民辦學校監督管理實施細則》。這些法規及相關政策，連同新修訂的《民辦教育促進法》，一起構成了分類管理后我國民辦高等教育發展政策重構的基本依據，成為保障和規范民辦高等教育發展的主要制度體系。至此，教育“不得以營利為目的”的傳統觀念和國家制度被突破，營利性民辦學校正式獲得法律地位，民辦教育開啟了分類管理的新時代。

四、對教育政策制定與實施的思考

當前，民辦高校分類管理政策正在推進中，對這項政策的利弊得失進行評估為時尚早，但是從民辦高校分類管理政策滯后的實踐中可以得出一些重要啟示：一方面，教育政策滯后具有一定的必然性，一定程度的滯后有利于防止政策制定的盲目性和隨機性，保證最終制定的政策符合發展實際；另一方面，教育政策如果太過滯后，錯過出手的最佳時機，也會影響發展大局。民辦教育新法新政在執行和實施過程中，要從之前教育政策滯后的實踐中吸取教訓，克服政策“過度滯后”可能帶來的弊端。

(一)教育政策必須從基本國情出發

教育政策體現國家的教育意志和理念，是國家教育發展的重要導向標和規制工具，因此，教育政策的制定和實施必須從基本國情出發。實際上，關于民辦高校分類管理的討論，一個很重要的緣起就是所謂的美國經驗，即美國的私立高校分為營利性私立高校和非營利性私立高校。但是，美國是先擁有了發達的非營利性私立高等教育體系，然后才在20世紀末興起營利性私立高等教育。美國的經驗可以借鑒，但不可以照搬照抄。改革開放初期，我國既沒有能捐贈興辦民辦高校的富翁，也沒有宗教辦學的社會環境，因此大多數民辦高校從一開始就采用“以學養學”的滾動發展模式，辦學結余是學校發展的主要經費來源。部分舉辦者希望通過辦學來培養人才、發展規模、改善辦學條件，也希望從辦學中滿足個人和家庭的基本物質需求，這是可以理解的。可見，獲得經濟回報的動機是民辦高等教育的基本特征之一，嵌入我國改革開放以后的經濟和社會背景中。脫離我國的歷史和國情，就無法認清民辦高等教育發展的基本脈絡，也無法制定有效的發展政策。從最早的政策建議到最終的貫徹落實，我國民辦教育分類管理政策的制定歷經20多年，這個過程可被視為“有意滯后”，以避免政策實施對穩定發展帶來的沖擊。但若不盡快解決這一社會高度關注的問題，勢必會制約民辦教育的發展。

(二)教育政策必須堅持頂層設計先行

鼓勵社會力量舉辦高等教育、積極發展民辦高校，首先需要國家制度的支持，從頂層設計上引領民辦高校的辦學方向。在政策滯后的策略中，頂層設計不能缺位、不能滯后。加強頂層設計，也是世界私立高等教育發展的重要經驗。世界私立高等教育的發展模式和制度體系盡管受各種因素的影響，但其中的政府政策起到了重要作用，如以英國為代表的歐洲大學完全自治制度和大學撥款制度，印度的公辦高校獨立學院制度，日本、韓國和我國臺灣地區采用的私立高校財團法人舉辦制度，美國私立高校從哈佛大學的雙軌制發展到穩定采用耶魯大學單軌制的董事會制度等。一些國家或地區舉辦營利性私立高校的制度也不是一開始就有的，而是在實踐中探索、建立和健全起來的。相對而言，我國民辦高校辦學體制先天不足、制度供應缺乏，失去了發展的大好機遇。對此，陳平原(2015)曾在《中國或已錯過發展民辦大學最佳時機》(4)陳平原：《中國或已錯過發展民辦大學最佳時機》，《文匯報》2015年10月30日，第06版。一文中給出了非常中肯的結論和呼吁。頂層設計體現著國家的教育意志和教育價值，引導著民辦高校的發展方向，必須盡早明確。對于一些重要的問題，應該從國家教育意志上去考量，而不是搞拉鋸式的討論。

(三)教育政策必須條文清晰、所指明確

由于條文不夠清晰、所指不甚明確，民辦教育政策在實施過程中屢屢受阻，如“不以營利為目的”“合理回報”以及當下正在實施的“營利性與非營利性”的概念表述模糊，執行較為混亂；又如教育部《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域 促進民辦教育健康發展的實施意見》規定“規范民辦學校董事會(理事會)成員構成，限定學校舉辦者代表的比例，校長及學校關鍵管理崗位實行親屬回避制度”，條文比較籠統，在實際中并沒有得到有效實施；再如民辦高校監事會的機構建設，也沒有嚴格執行。因此，教育政策必須條文清晰，不能含糊其詞。此外，教育政策要與其他政策配套，否則會成為一紙空文。民辦教育政策的執行涉及編制、財政、稅務、土地及物價等多個部門，與這些部門相比，教育部門往往處于弱勢地位。當民辦教育政策與其他部門政策不一致時，這些部門往往會用自己的部門文件來否定民辦教育政策。比如，“合理回報”是法律允許的，但是與財政、稅務等部門的相關政策不一致，導致民辦教育的相關規定成為一紙空文。

(四)教育政策必須廣泛聽取各利益相關者的意見

很多人認為，教育是公共產品，所以制定教育政策的目的是為了維護公共利益。現代教育政治學和教育社會學理論傾向于將教育政策的制定過程看作為與教育政策有關聯的利益相關者的利益博弈過程。在政策制定過程中，必須提供一個暢通的利益表達平臺或渠道，允許利益相關者充分表達和維護自己的利益。政策的最終形成和執行，往往取決于利益相關者之間的相互妥協。借用帕累托最優理論，當不以損害一些利益相關者的利益為代價來增進另外一些利益相關者的利益時，就達到了政策最優狀態。如果以所謂的公共利益為借口，以損害某些群體的利益為代價來維護其他群體，那么最終通過的政策往往無法有效實施。民辦高等教育政策的制定涉及眾多利益相關者，其中學生、教師和舉辦者是核心利益相關者。曾經發生的因民辦高校資金鏈斷裂、無法按時發放工資導致的教師罷課事件，應引起教育行政部門的高度重視。當然，也要保護舉辦者的利益。在很長一段時間內，社會各界對教育營利現象持批判態度，目前的政策對舉辦者權益的保護力度也不足，導致社會對民辦高校的投入持續減少，直接影響民辦高校的辦學質量。因此，在實施《民辦教育促進法》新法、制定營利性與非營利性民辦高校發展和管理政策的過程中，既要充分保護師生的利益，也要積極維護舉辦者的合法權益，使政策的落實具備最大的社會基礎。