美國對華科技遏制戰略的實施與制約

池志培

(1.中央財經大學，北京100081)

隨著中美貿易摩擦的演進，一個事實日趨明顯，即圍堵打壓中國的科技發展是美國政策的重中之重。 雖然美國一直對中國科技發展抱有敵意，但是目前這種全方位的打擊和圍堵達到了前所未有的程度。 在2017 年后，一部分美國媒體和學者即將這場科技博弈稱為“科技冷戰”、“技術冷戰”(Technology Cold War)，①Adam Segal， “Year in Review： Huawei and the Technology Cold War”， CFR， December 26， 2018， https：／ ／www.cfr.org／blog／year-reviewhuawei-and-technology-cold-war； Adam Segal， “Year in Review 2019： The U.S.-China Tech Cold War Deepens and Expands”， CFR， December 18， 2019， https：／ ／www.cfr.org／blog／year-review-2019-us-china-tech-cold-war-deepens-and-expands.而在國內，也不乏學者稱之為“科技戰”、“技術戰”。②宋國友：“中美貿易戰：動因、形式及影響因素”，《太平洋學報》，2019 年第6 期，第68 頁。雖然在2020 年初中美第一階段貿易協議正式簽署，但是美國對華的科技遏制并沒有停止的跡象，并預計會成為中美長期戰略競爭的關鍵領域。①David Ignatius， “The U.S.-China Trade War is Cooling Off.But the Tech War is Heating Up”， The Washington Post， November 8，2019， https：／ ／www.washingtonpost.com／opinions／global-opinions／the-us-china-trade-war-is-cooling-off-but-the-tech-war-is-heating-up／2019／11／07／0c13a126-01ae-11ea-9518-1e76abc088b6＿story.html.

國際關系研究中的貿易和平理論一般認為國家間日益增長的貿易聯系將使得它們之間的沖突減少，因為國家間的貿易聯系將使得雙方發生沖突的成本過高，而這個成本會迫使國家間尋求非沖突的方式解決爭端，②這是經典的貿易和平論論證，可以追溯到古典時代，如古羅馬歷史學家普羅塔克也相信國際貿易會帶來“合作與和平”。近現代這種理論的代表人物是諾曼·安吉爾(Norman Angell)，他在一戰爆發前出版了《大幻覺》一書。 在當代文獻中，這種理論在相互依賴理論和“民主和平論”中得到進一步發展。 后來有學者也將國內政治引入其中，如Patrick MacDonald， “The Purse Strings of Peace”， American Journal of Political Science， Vol. 51， No. 3，2005， pp. 569-582。 當代的全球化貿易有了許多新的特征，比如全球化供應鏈的出現等，這些新變化的安全影響也有一些討論，如S. Brooks， Producing Security： Multinational Corporations， Globalization， and the Changing Calculus of Conflict， Princeton University Press， 2007。又或者這個高昂的成本可以使得國家間更好地傳遞可信信息，使得雙方可以理性地避免沖突。③這種基于信息的沖突理論在20 世紀90 年代中詹姆斯·費倫(James Fearon)提出戰爭的理性主義理論發布后變得流行，即沖突的潛在的高昂成本提高了雙方沖突調解中的信息的可信度，參見：James Fearon， “Rationalist Explanations for War”， International Organization， Vol. 49， No.3， 1995， pp. 379-414； Erik Gartzke and Quan Li，“War， Peace， and the Invisible Hand： Positive Political Externalities of Economic Globalization”， International Studies Quarterly，Vol. 47， No. 4， 2003， pp. 561-586。這些論證的基礎無疑是基于貿易對雙方均有利的比較優勢理論，但是這種傳統的理解相對靜態地看待貿易中的比較優勢，而忽略了貿易關系中的動態因素，尤其是科技進步的影響。 如果將科技發展和生產水平提高考慮在內，特別是一方在其傳統上非優勢領域的生產力水平提高將影響另一方在雙邊貿易中的利益，④P. Samuelson， “Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization”，Journal of Economic Perspectives， Vol. 18， No. 3， 2004， pp. 135-146.在這種情況下，維持貿易聯系的經濟邏輯甚至將不復存在。 同時，比較優勢理論對動態因素的忽視還使得其忽略了受到貿易沖擊的社會的調整成本，尤其是在科技快速發展下，這個轉型調整的幅度可能很大，甚至超過社會的調整能力。 在這種情況下，調整的成本可能會超過維持貿易關系的收益，這將使得“貿易和平論”的經濟基礎不再牢靠。 “貿易和平論”的問題還在于將其核心的論證置于經濟邏輯，認為經濟邏輯將能有效地減少國家間沖突，但這忽略了沖突原因的多元性，也忽視了經濟問題的多重意義。 當代的經濟越來越依賴于科技的發展，但科技的發展卻不僅僅是一個經濟問題，科技進步有著許多外部性，尤其對于國家安全有著直接的影響。 同時，對于大國而言，科技不僅僅是經濟和科學發展上的競爭，也是國家地位和認同的核心部分。比如，對于美國而言，科技上的霸主地位是其國家自我認同的非常重要的一部分。 而地位和基于認同的博弈則常常帶來沖突，因為其本質上是零和的。 在科技日漸成為經濟核心的今天，“貿易和平論”將遇到越來越大的挑戰。 而當前美國對中國的科技政策在某種程度上正是例示了這種理論的諸多內在張力。

在這種現實和理論的背景下，對美國對華科技戰略的分析就顯得很有必要。 那么，應如何理解這場科技戰呢？ 本文將首先從概念上剖析科技戰，認為其實質是美國對華實施的科技遏制戰略，再從中美科技關系發展的角度探討其動因。 結合其實施路徑，本文還將討論其制約因素以及發展趨勢。

一、科技戰與科技遏制戰略：概念與歷史

雖然許多媒體和學者都用了“科技戰”一詞來描述特朗普政府對華的科技政策，并認為圍繞技術的爭奪是中美貿易戰的核心，但是諸多學者對于“科技戰”并沒有非常清楚的定義和討論，而是將其視為不言自明的詞匯。 出于嚴格討論的需要，有必要對核心詞匯做出討論，并將其與相近的關鍵詞進行比較。

在中美之間科技關系的部分討論中，科技戰有時指的是中美之間在科技領域的競爭。 但如果僅僅是理解為競爭的話卻過于籠統，沒有揭示其內部的邏輯。 畢竟中國與其他國家之間也存在科技競爭，比如與日本、歐盟之間，隨著中國的產業發展與轉型升級，中國都將與這些技術發展的先進國家之間發生越來越激烈的競爭。 但是，人們一般不將這些競爭視為戰爭。“戰爭”一詞往往意味著相互間的敵意、惡意以及斗爭的強度。 顯然，科技競爭是一個比科技戰更大的概念。

從理論上看，科技競爭的目的是改變兩方或多方之間科技發展水平差距，落后的一方為了縮小差距，而較先進的一方則希望維持或者擴大差距。 而要實現這種目的，一個國家可以增強自身的實力，或者阻止、破壞另一方的發展來使得兩方或者多方之間的科技發展水平差距維持在己方可接受的范圍。 從這個角度看，國家間進行科技競爭可以有兩類戰略，即自強型和遏制型戰略①對自強型和遏制型戰略的區分也參考了冷戰結束后美國國內對于應對中國科技發展的兩種不同態度。 一方認為應通過強化保持美國的優勢來維持美國對華科技優勢，另一方則認為美國應采取對蘇聯的科技遏制戰略來阻止中國的科技發展，見Hugo Meijer， Trading with the Enemy： The Making of US Export Control Policy toward the People's Republic of China， Oxford University Press，2016， pp.18-19。 在當前的美國國內爭論中，這兩種看法亦有體現，如 Elsa Kania， “America Must Invest in Expertise and Skills to Compete with China”， The Hill， July 26， 2019， https：／ ／thehill.com／opinion／international／454896-america-must-invest-in-skills-andexpertise-to-compete-with-china； Li Yuan， “ As Huawei Loses Google， the U.S.-China Tech Cold War Gets Its Iron Curtain”， The New York Times， May 20， 2019， https：／ ／www.nytimes.com／2019／05／20／business／huawei-trump-china-trade.html。。 自強型戰略是一種內向型的戰略，強調在競爭中挖掘自身優勢，通過改善自身的不足和持續的改革與投入來實現科技上對對手的超越或者保持優勢，如加大對教育的投入，改善科研環境或者吸引更多人才等。相比之下，遏制型戰略則強調通過打壓對手，阻斷對手技術進步的路徑來保持自身科技優勢。遏制型戰略不是通過強大自身，而是通過阻止對手的進步來贏得科技競爭。 這正是許多學者談論的“科技戰”或者“技術戰”，如朱鋒教授認為“美國對華貿易戰，升級為‘斷供’為目標的科技戰，旨在全面打壓和阻斷中國產業升級、技術創新的歷史性進程，重新拉大中美兩國力量對比開始縮短的歷史進程” 。 宋國友教授則認為“美國主動把貿易戰延伸至技術戰層面，既用技術戰對華施加更大壓力，又在技術角度限制中國對美長期競爭優勢，牽制中國制造升級和技術創新。”②朱鋒：“貿易戰、科技戰與中美關系的 ‘范式變化’”，《亞太安全與海洋研究》，2019 年第4 期，第10 頁；宋國友：“中美貿易戰：動因、形式及影響因素”，《太平洋學報》，2019 年第6 期，第68頁。這些論斷體現了遏制型戰略的典型特征以及對于競爭方發展的惡意態度。

自強型的科技競爭戰略可以在總體科技力量發展水平相近的國家之間采用，也可以在差距較大的國家之間采用，一般雙方的競爭也較為良性，對科技進步不抱有零和博弈的心態。而遏制型戰略一般只在科技發展水平依然有一定差距的國家之間發生，畢竟通過遏制對手的進步來保持自身的優勢必然意味著自身已經處于了領先地位。 所以，在科技戰或者在遏制型戰略中，實施遏制戰略的一方往往占有優勢，被遏制的一方則處于相對被動的地位。 在科技戰中，雙方的地位是不對等的，而落后的一方要面臨著更大的阻力。 雖然中美貿易戰與科技戰經常被一起討論，但是中國在貿易戰中的政策工具要更多，而在科技戰中的應對則更為困難，因為在科技領域中國難以直接對美國施加壓力。③Andrew Kennedy， “Unequal Partners： US Collaboration with China and India in Research and Development”， Political Science Quarterly， Vol.132， No. 1， 2017， pp. 63-86.不管是美國對中國的出口管制還是對中國收購美國科技企業的限制，中國都難以實施對等的反擊。 從這個角度看，遏制型戰略與國際政治經濟中的經濟制裁比較類似，在施動者與受動者之間都有一種不對稱性。 而決定遏成功與否的因素兩者也比較類似，即被遏制方或制裁方的發展水平、對未來關系的預期、可替代途徑的獲得以及國內政治等。④Gary Clyde Hufbauer，Jeffrey J. Schott and Kimberly Ann Elliott， Economic Sanctions Reconsidered： History and Current Policy， 3rd Edition， Peterson Institute for International Economics， 2007.簡單而言，即被遏制方的科技發展水平越高，遏制成功的可能性就越小；對雙方未來關系的預期越是悲觀，被遏制方試圖突破遏制的決心就會越大；同時，如果被遏制一方可以通過其他途徑獲得先進技術，那么遏制戰略成功的可能性也就越小；而要持續進行遏制也需要獲得國內各方利益集團的認可。這些要素在美國對華的科技遏制中都有所體現，也說明當下美國對華的“科技戰”本質上是對華實施的科技遏制戰略。

當然，在現實世界中，一個國家可以同時兼有自強型和遏制型的戰略。 在中美科技關系發展中，美國自強型和遏制型①遏制(containment)一詞通常與美國冷戰時對蘇戰略相關聯，在二戰以后由喬治·坎南提出并迅速成了美國冷戰時對蘇聯的地緣政治戰略，其核心是在全球阻止蘇聯的地緣擴張，導致美國與蘇聯分別形成了兩個對立且鮮有交流的政治軍事經濟集團。 在科技領域，美國對蘇戰略也是以遏制為核心，利用美國的出口管制以及巴黎統籌委員會對蘇聯和社會主義國家實施嚴格的封鎖并一直持續到冷戰結束。 在蘇聯入侵阿富汗以后，更是采取了全面禁運的措施。 可以說，蘇聯的科技發展與美國的科技發展始終沒有太多的交集。 這與中美之間的最初由地緣后來由經貿推動的科技往來完全不同。 冷戰時美蘇的科技關系可參見：Gary K. Bertsch，Controlling East-West Trade and Technology Transfer： Power， Politics，and Policies， Durham， NC： Duke University Press， 1988； Michael Mastanduno， Economic Containment： COCOM and The Politics of East-West Trade， Ithaca， NY： Cornell University Press， 1992.戰略均有使用，在不同時期又有所變化。 在新中國成立后一段時期內，美國對中國科技實施的是全面的遏制戰略，但是在兩國關系正常化以來，大部分時期均以自強型為主，而在特朗普政府時期則明顯又轉向了遏制型為主。

在二戰結束以后，美國對蘇聯和社會主義國家采取了遏制戰略，并成立了非正式的巴黎統籌委員會(巴統)來實施科技上的全面封鎖。作為社會主義陣營的一分子，在新中國成立以后，中國的科技發展也遭到了美國的全面遏制。而且由于朝鮮戰爭的原因，美國對中國實施的出口管制甚至比對蘇聯更為嚴格。 即使在巴黎統籌委員會的其他成員對中國放松了出口管制以后，美國依然全面對華禁運，禁止中國獲得美國的任何技術。 直到尼克松時期，隨著中美交往的大門重新開啟，兩國的科技聯系也多了起來。 在中國實施改革開放且中美正式建交后的20 世紀80 年代，中美之間的科技聯系得到了快速發展。 1981 年，里根簽署命令宣布對華出口產品管制的技術標準可以兩倍適用于蘇聯被全面禁運前的標準。 1983 年，中國被定位為“友好的、非盟國”國家而被美國移到了出口管制的V組國家，與美國的許多盟友同組，如西歐、日本。但這種關系在80 年代末戛然而止。

進入20 世紀90 年代以后，隨著蘇聯退出歷史舞臺，美國有些人將中國視為美國未來最大的競爭對手，因此試圖回到全面遏制中國科技發展的道路上來。 1990 年，老布什總統迫使中國航空技術進出口公司放棄了對西雅圖的瑪莫克公司(MAMCO)的收購，理由是為了防止中國獲得被管制的技術。 20 世紀90 年代中后期，在《紐約時報》圍繞著美國對中國出口管制的一系列報道挑動美國國內關注以后，美國國會發布《考克斯報告》，強化了在衛星等技術上的對華出口管制。 隨著21 世紀以來中國經濟的快速發展和企業壯大，中國對美投資日漸增多，但是美國對來自中國的投資依舊非常警惕。 從美國外國投資委員會的年度報告可以看到，從1994年到2017 年，中國企業很少能夠收購美國關鍵技術行業的企業。②Committee on Foreign Investment in the United States， “Reports and Tables”， U.S. Department of the Treasury， Last Updated：November 22， 2019， https：／ ／www.treasury.gov／resource-center／international／foreign-investment／Pages／cfius-reports.aspx.

不過，雖然存在著這些遏制型戰略政策，從克林頓到奧巴馬時期，美國政府對華的科技競爭更多的是強調自強型戰略。 這集中體現為美國對華出口管制戰略中，雖然在特定領域出口管制有所加強，但是整體趨勢是在放松。 多數美國政府的官員更愿意采用一種被稱為“跑得更快”(run faster)的戰略，也即自強型戰略。 其主要觀點是通過擴大對華出口，美國科技企業可以獲得更多的市場因而獲得更多的資金來進行再投入和研發，因而維持領先的優勢。 特別是在信息技術領域，對中國保持“一到兩代”的優勢。③Hugo Meijer， Trading with the Enemy： The Making of US Export Control Policy toward the People's Republic of China， Oxford U-niversity Press， 2016， p.273.同時，美國也注意到了中美之間技術貿易的安全效應，即如果中國使用美國的技術，那么美國在情報收集上能夠獲得一定的優勢。①Hugo Meijer， Trading with the Enemy： The Making of US Export Control Policy toward the People's Republic of China， Oxford U-niversity Press， 2016， pp.191-192.在這種戰略指導下，美國對華的出口管制有所放松。 在這一時期，中美之間的科技交流也得到了全方位的發展。 中美兩國科研人員的交往、中國赴美的留學人員數量等指標都達到了空前的水平。 兩國的科技發展在這種環境中獲得了共贏。

這種雙贏的發展在奧巴馬政府后期遭到了一些挑戰，而在特朗普時期遭到了全面質疑，并引發了一系列的政策調整，美國在出口管制、外國投資管制、人員交往等方面不斷設置新的障礙，其對華科技政策全面轉向了遏制型戰略。

二、美國對華科技轉向遏制型戰略的原因

特朗普政府時期美國對華的科技競爭全面轉向遏制型戰略，其原因既包括當前的技術發展階段，亦包括國際權力格局的變化趨勢，也有美國國內的政治動蕩。 它既是一種理性考量下的戰略選擇，也是領導人個性和沖動的產物。

2.1 新技術革命的到來

近年來，人類在人工智能、量子通信、新材料、5G 等科技上取得的進步使得許多專家認為我們處在了一個新的科技革命的開始階段，對這些新技術的掌控將決定未來世界的主導權。俄羅斯總統普京認為，“誰引領了人工智能，誰就成為了世界的主宰”。②James Vincent， “ Putin Says The Nation That Leads in AI‘Will be the Ruler of the World’”， The Verge， September 4， 2017，https： ／ ／www.theverge.com ／2017 ／9 ／4／16251226／russia-ai-putinrule-the-world.美國戰略與國際研究中心副主席詹姆斯·劉易斯在2018 年11 月的報告中認為，在近代，各個大國之間爭奪的是領土和資源，而在21 世紀，大國競爭將更多地聚焦于科學技術等。③James Lewis， “Technological Competition and China”， CSIS Report， November 30， 2018， https：／ ／www.csis.org／analysis／technological-competition-and-china.美國視維護其全球霸權為國家戰略的核心目標，而這個目標的實現又基于美國對于先進技術的壟斷以及維持對他國的“質”的領先。④Andrew Kennedy and Darren J. Lim，“The Innovation Imperative： Technology and US-China Rivalry in The Twenty-First Century”， International Affairs， Vol. 94， No. 3， 2018， p. 553.在當下人們對于新技術革命即將到來的預期下，以及這些領域美國并不一定具備壟斷優勢的焦慮下，美國更可能做出極端的反應。 美國一方面可以通過自身科技發展來維系霸權，另一方面也可以對技術追趕者打壓和防范。 而在美國國內政治陷入極化和黨派混亂爭斗的情況下，自強型的政策往往難以實施，如增加教育投入、基礎設施建設等往往只是選舉時的空談。 在這種環境下，遏制型戰略就顯得尤為重要。 相比之下，歐盟就更愿意采用自強型戰略。⑤European Commission and HR／VP， “EU-China-A Strategic Outlook”， European Commission， March 12， 2019， https：／ ／ec.europa.eu／commission／sites／beta-political／files／communication-euchina-a-strategic-outlook.pdf.

2.2 中國科技水平的飛速進步挑戰美國精英的傳統偏見

許多評論家認為中美關系變化的根本驅動力在于中國綜合國力的增強及其帶來的國際權力格局的變化。⑥倪峰：“特朗普政府內外政策探析”，《當代美國評論》，2017 年第1 期，第18-19 頁；楚樹龍、陸軍：“美國對華戰略及中美關系進入新時期”，《現代國際關系》，2019 年第3 期，第22-23 頁。各種形式的權力轉移理論一直是一個重要的視角。⑦吳心伯：“后冷戰時代中美關系研究范式變化及其含義——寫在中美建交 40 周年之際”，《世界經濟與政治》，2019 年第 1 期，第 7-8 頁。隨著中國國力的增強，兩國的關系已經轉向了競爭為主。 特別是中國經濟和科技發展帶來的產業升級使得中美雙方利益的競爭性增強，作為中美關系一部分的兩國技術關系也不例外。 但是這種中國發展帶來的權力轉移和產業變化的說法難以解釋美國為何選擇了遏制而不是自強型戰略，也不能解釋美國對中國科技發展表現出的“義憤”感，即認為中國科技發展是依靠“盜竊”“強制轉移技術”“不公平”等。 本文認為美國轉向科技遏制與中國近年的發展挑戰了美國精英的一些傳統偏見并觸發了其心理防御機制有關。

在許多抱有自由主義偏見的美國精英看來，由于中國的傳統文化和政治制度對于個人的“壓迫”，中國沒有能力進行科技創新，但是近年來中國科技的發展足以挑戰這種偏見。 在《紐約時報》等美國主流媒體上不時充斥著中國已經在引領未來的科技上取得領先的各種報道。①Edward Wong， “China Launches Quantum Satellite in Bid to Pioneer Secure Communications”， The New York Times， August 16，2016， https： ／ ／www. nytimes. com ／2016 ／08 ／17 ／world ／asia／china -quantum-satellite-mozi.html； Cade Metz and Raymond Zhong， “The Race is On to Protect Data from the Next Leap in Computers. And China Has the Lead”， The New York Times， December 3， 2018，https：／ ／www.nytimes.com／2018 ／12／03／technology／quantum-encryption.html.美國的政府報告也不時敲響這種警鐘。 美國國家科學委員會在2018 年1 月發布的《科學和技術指標》(Science and Engineering Indicators)中警告美國有將科技領導權輸給中國的危險。 華盛頓的許多報告中，中國被視為美國科技發展的“同輩競爭者”(peer competitor)爭奪科技領導權。這種態度上的劇烈轉變凸顯了一種對于自身地位的過度焦慮。②魏嘉昕：“戴博：美擔心被中國超越 其實中國對美影響力不成比例”，僑報網，2018 年 5 月 11 日，http：／ ／www.uschinapress.com／2018／0511／1131324.shtml。 戴博認為美國對于中國超越其的焦慮和恐慌是前所未有的，蘇聯、日本的崛起都沒有帶來過類似的這種焦慮。新加坡外交官和學者馬凱碩指出美國人沒有也不可能為中國的崛起“做好心理準備”。③“全球13 位頂級專家深度剖析當前中美關系”，中美印象，2018 年 8 月 7 日，http：／ ／www.uscnpm.com／model＿item.html？action＝view＆table＝article＆id ＝16753。過度焦慮往往會激發心理的自然防御機制，這種防御機制往往是采用否定和污蔑對手的方式，因此在美國政府、媒體和學界都大量出現了對中國“盜竊”美國技術的指責，甚至認為中國的發展全然是依靠這種技術盜竊、強制技術轉移或者網絡攻擊。④Peter Navarro， “Economic Security as National Security： A Discussion with Dr. Peter Navarro”， CSIS Event， November 9， 2018，https：／ ／www.csis.org／events／economic-security-national-securitydiscussion-dr-peter-navarro.這種心態無疑會驅動一種全面對抗的政策，并帶有強烈的道德義憤感。

中國的科技進步還挑戰了美國精英對于美國制度優越性與“美國例外論”的信仰。 美國制度優越性和“美國例外論”的物質基礎是其領先的科技發展。 沒有什么比領先的科技更能直觀地體現制度和文化的優越性。 而一旦中國通過自身的努力實現了科技發展或者與美國并駕齊驅，那么“美國例外論”就失去了說服力，因為中國將證明另一種發展路徑也是可行的。

因此，在美國看來，中國的科技發展不僅可能會挑戰美國的世界霸權，還會動搖對美國制度優越性的信仰。 而另一方面，道德優越感又使得妖魔化和全力打壓中國的科技發展成為偏好的政策選項。

2.3 美國國內的政治混亂導致極端政策

學界普遍注意到了特朗普個人及其團隊的一些典型特征影響了其對華政策，最為重要的方面包括其零和世界觀、自戀型人格、反智主義、反建制、小團體決策等。⑤孫海泳：“美國對華科技施壓戰略：發展態勢、戰略邏輯與影響因素”，《現代國際關系》，2019 年第 1 期，第42 頁；王一鳴、時殷弘：“特朗普行為的根源——人格特質與對外政策偏好”，《外交評論》，2018 年第 1 期，第 104-119 頁；刁大明：“特朗普政府對外決策的確定性與不確定性”，《外交評論》，2017 年第 2 期，第72 頁。這些特質也使得特朗普及其團隊更傾向于采取極端政策。 特朗普的上臺為美國政策的轉變實施提供了現實條件。

特朗普的零和博弈思維使得他更為關注和擔心美國競爭優勢的消失，并轉向更為極端的措施，而其自戀型人格又使得他不能接受外界特別是專業精英的意見，進而采取更為極端的政策。

打著反建制和反傳統的旗號上臺的特朗普受到了華盛頓政治精英們的普遍敵視。 在他競選時就已經受到許多資深共和黨人士的反對，而特朗普也將他們統統排除在自己的執政團隊之外。 特朗普本人對于專家和專業人士素來抱有很深的敵意，這種敵意促使他任用了許多邊緣人士，并排擠了官僚機構中的專業人士。 此外，特朗普當選本身是一個“黑天鵝”事件，根據不同媒體的報道，特朗普自己甚至沒有預期自己會贏，因此對執政完全沒有準備。①Michael Lewis， The Fifth Risks： Undoing Democracy， W. W.Norton ＆ Company， 2018；以及諸多媒體報道，如 Sophia Tesfaye，“Crisis of Confidence in Foggy Bottom： State Department Morale in Ruins”， Salon， December 12， 2017， https：／ ／www.salon.com／2017／12 ／12 ／crisis-of-confidence-in-foggy-bottom-state-departmentmorale-in-ruins／.這幾個方面的原因使得特朗普政府缺乏穩固的執政團隊，并且缺少專業人士。 隨著特朗普執政時間變長和僅有的較溫和專業官員的離開，負面影響逐漸顯現出來。②周琪：“論特朗普的對華政策及其決策環境”，《世界經濟與政治》，2019 年第 3 期，第 76 頁。納瓦羅、萊特希澤以及白邦瑞等抱有濃重陰謀論傾向和枉顧事實的人成為特朗普最重要的對華政策顧問。 美國國務院是其中最受影響的部門。③Daniel W. Drezner， “Immature Leadership： Donald Trump and the American Presidency”， International Affairs，Vol. 96， No. 2，2020， pp. 383-400.在缺少政策專家的情況下，極端化和簡單化的政策往往會被推行。這對美國制度能力的傷害，也許會成為特朗普政府對美國長期發展的最大影響。④Daniel W. Drezner， “Present at the Destruction： The Trump Administration and the Foreign Policy Bureaucracy”， The Journal of Politics， Vol. 81， No. 2， 2019， pp.723-730.而治理能力上的缺陷也使得特朗普政府難以在自強型戰略上有所作為。

特朗普對華的強硬給許多對華鷹派的聲音提供了政治掩護，使得鷹派迅速把控了輿論場，在華盛頓形成了一個反華大合唱，使得許多即便持有不同意見的人也“不說話了”。⑤陸益峰：“蘭普頓：美國絕不要低估中國和中國人民的韌性 ｜中美建交 40 周年研討會”，環球網，2018 年12 月13 日，http： ／ ／www.whb.cn ／zhuzhan ／huanqiu ／20181213 ／230117.html。 蘭 普頓提到在當前的華盛頓的風向下，“很多人不說話了”。 很多人并不認可當前的政策，在等待合適的時機。 而后在2019 年7 月3日，美國超過100 名知名的外交和國際關系人物在《華盛頓郵報》上發表聯名信，認為美國當前的對華政策偏執無效，“中國不是美國的敵人”，雖然未能扭轉華府的對華政策，但表明了華盛頓的反華合唱并非鐵板一塊。 參見 M. Taylor Fravel et.al， “China is Not an Enemy”， The Washington Post， July 3， 2019， https：／ ／www.washingtonpost.com／opinions／making-china-a-us-enemy-is-counterproductive／2019／07／02／647d49d0-9bfa-11e9-b27f-ed2942f73d70 ＿story.html.因此，那些有意圍堵中國科技發展的美國精英獲得了前所未有的話語權，并得以推動了一系列技術遏制政策。

如果說前兩個原因使得美國的對華科技全面遏制有一定的必然性，那么特朗普上臺引發的美國國內政治環境惡化則提供了具體實現的可能。

三、特朗普政府對華科技遏制的實施路徑

中美之間的技術交流對中國科技發展有推動作用，它是通過中美的互相投資、市場化合作以及科研人員交流來實現。 近年來兩國的技術交流更進一步，這一方面是美國企業出于對于中國市場的考量和商業利益的驅動在其中起了重要作用，而且也是美國初創企業對于資金的需求以及兩國科技聯系加強的結果。 另一方面，中國的企業經過多年積累有了更多投資需求和資金。 兩國科技業之間也有了許多具有橋梁作用的創業者，使得中國對美國的技術投資在近些年有了巨大增加。 此外，中美科研人員之間的交流也愈加頻繁，中國赴美留學生和研究人員的數量持續快速增長了多年，美國研究機構的研究人員在兩國之間往返也成為常態。這些都增加了中美間的技術流動。 與之相對，特朗普政府的科技遏制戰略就是要在市場、資本、技術和人員的流動上設置障礙。 特朗普政府對華科技發展遏制戰略的全面實施正體現在美國所采取的一系列“全政府式”打壓封鎖政策以及在輿論上對中國的妖魔化。

3.1 立法手段管制投資、技術出口與市場

立法手段主要是通過美國國會制定法律的手段來限制中美的技術交流。 在美國的政治體制中，立法比行政命令、條例有更長遠的影響，不易受到政府更迭的影響。 所以雖然處理外交事務的權力一般集中于總統，但是一旦國會就相關問題立法，影響可能更為長久。 因此，對于立法手段的考察就很重要。 此外，國會的聽證會以及議員的質詢也包含在這一方式中，作為立法過程的一部分。

美國國會在2018 年主要通過了兩項法案來針對中國的高新技術發展，這兩部法案都是附在國防授權法中通過，分別是《外國投資風險評估現代化法案》 (Foreign Investment Risk Review Modernization Act，以下簡稱 FIRRMA 法案) 和《出口管制改革法案》 (Export Control Reform Act of 2018，以下簡稱 ECRA 法案)。

FIRRMA 法案主要是為了加強對中國對美國投資的安全審查。 美國負責安全審查的機構是美國外國投資委員會(CFIUS)，這個機構在改革前是個臨時機構，沒有固定編制和人員，對審查的發起很被動(需要交易的一方提出)，并且對很多的交易沒有管轄權，這些導致其很容易被繞開。 新的法案雖然沒有明確點出中國，但是無論國會的聽證會還是專家都明白無誤地表明新的規定主要是針對中國的投資。 新的法案使得美國外國投資委員會有了固定的編制人員以及預算，并將會對來自中國的絕大多數投資進行強制審查，并包含原來不在審查范圍的投資，比如法院破產拍賣、綠地投資、天使投資等以及不涉及控制權的投資。

FIRRMA 法案重點保護美國的關鍵技術和基礎設施。 由于該法案規定的各種改革需要時間推進無法立刻全部實施，所以它授權財政部在過渡時期內設立一個試點項目(pilot program)來加強對關鍵技術的保護，在經過了一年多的試點和準備后，于2020 年2 月13 日起開始實施了正式的細則。 FIRRMA 法案及其實施細則明確了關鍵技術和關鍵工業的范圍以及強制申報的義務。 關鍵技術，除了傳統管制的技術外，最重要的是包含了ECRA 法案中的新興和基礎性技術。 FIRRMA 法案的實施將會極大地制約中國對美國的技術投資，并通過限制中美之間的資金流動來達到限制技術流動的目的。

ECRA 法案也是重點針對中國。 在新中國成立之后美國即對中國實施了嚴密的技術封鎖，在1990 年后，一些限制逐步放寬，特別是在某些信息技術上，而在航空技術上有所加強。①Hugo Meijer， Trading with the Enemy： The Making of US Export Control Policy toward the People's Republic of China， Oxford U-niversity Press， 2016.總體而言，此前這種出口限制的原則是“不允許出口可能對中國軍事能力有實質貢獻的物項”，出口限制針對的主要是軍品和某些兩用產品。ECRA 法案則進一步增加了對“新興和基礎性”(emerging and foundational)技術的管制，這些技術是對美國未來技術領導力有影響的技術，而不再只是出于對軍事能力的考量。 目前，美國商務部對這些“新興”技術領域范圍征求意見，主要是針對如何界定新興和基礎性的技術、有哪些技術應該包含在內、這些技術在國外的發展水平、管制對美國國家安全的影響等。 已經列出的“新興”技術包括14 類，涵蓋了從生物技術、人工智能、量子計算到先進材料。②Federal Register， Vol. 83， No. 223， Monday， November 19，2018， Proposed Rules， pp. 58201-58202.這個清單上的技術與“中國制造2025”上規劃的技術有著極高的重合度，打壓圍堵目的非常明確。 美國下一步還將制定更為詳細的指南以及另一份關于“基礎性”技術的清單，然后根據名單加強對于中國出口管制的力度。 正如已經提及的，這些技術領域也將成為美國外國投資委員會的“關鍵技術”清單，限制中國對這些領域的美國技術企業進行投資，涉及這些技術的交易將被強制審查。 出口管制還會進一步影響中國赴美科技投資，中國企業在美國設立的研發中心需要申請出口許可才能將技術轉移到中國總部。華為在美國的研發中心即已經面臨無法將研究成果發回深圳總部的問題。③Dan Strumpf and Kate O'Keeffe， “U.S. Blocks Some Exports From Huawei's Silicon Valley Unit”， The Wall Street Journal， January 10， 2019， https：／ ／www.wsj.com／articles／u-s-blocks-some-exportsfrom-huaweis-silicon-valley-unit-11547119803.2020 年1 月3 日，美國商務部還對一項新興技術，即人工智能識別地理圖像的軟件進行了出口管制。

在“2019 財年國防授權法案”中美國還明確禁止五角大樓采購使用華為、中興的產品以及包含了華為、中興配件的產品。 雖然在2012年美國眾議院情報委員會就曾“警告”華為的產品構成對美國國家安全的威脅，但是通過立法形式全面禁止使得這種敵意達到一個新高度。華為進入美國市場的努力也多次受到美國國會議員的阻撓。 比如，在2018 年，多名美國議員聯合迫使美國的第二大電信運營商美國電話電報公司放棄與華為的合作，最終導致華為手機不得不放棄美國市場。①Diane Bartz， “Exclusive： U.S. Lawmakers Urge AT＆T to Cut Commercial Ties with Huawei”， Reuters， January 16， 2018， https：／ ／www.reuters.com／article／us-at-t-huawei-tech-exclusive／exclusive-u-s-lawmakers-urge-att-to-cut-commercial-ties-withhuawei-sources-idUSKBN1F50GV.

除此之外，還有一些美國議員提出了針對中國的種種法案，不過未能通過。 美國參議院還試圖重新恢復商務部解除的對中興的禁令，不過在白宮反對下作罷。

3.2 多種行政手段限制人員和技術流動并阻礙中國企業的正常經營

行政方式主要是指白宮和聯邦機構采取或推行的各種行政命令和措施，這些政策和手段完全基于總統的命令，因此往往受到總統更迭的影響。 在特朗普政府轉向技術遏制戰略之后，美國聯邦政府的各主要部門都推出了各自試圖鉗制中國技術發展的政策。

美國采用的最重要遏制中國技術發展的行政手段是對中國出口美國的商品施加額外的關稅。 這些關稅的核心目的是迫使中國放棄發展高新技術、進行產業升級的計劃。②Enda Curran and Keith Zhai， “Here's What the U.S.， China Demanded of Each Other on Trade”， Bloomberg， May 4， 2018， https：／ ／www.bloomberg.com／news／articles／2018-05-04／here-s-what-u-s-demanded-of-china-at-the-start-of-trade-talks.關稅的長期存在還將迫使供應鏈重組，迫使中美之間“脫鉤”，將中國移出美國科技發展的鏈條。③王悠、陳定定：“中美經濟與戰略‘脫鉤’的趨勢及影響”，《現代國際關系》， 2018 年第 7 期。

美國國務院修改了對中國學生和學者的簽證規定，將部分自然科學和技術專業學生的簽證從5 年改為1 年，并加強審查。④Jeffrey Mervis， “ More Restrictive U.S. Policy on Chinese Graduate Student Visas Raises Alarm”， Science， June 11， 2018， https： ／ ／www. sciencemag. org／news／2018 ／06 ／more - restrictive - us -policy-chinese-graduate-student-visas-raises-alarm.白宮甚至有高級官員提出要全面禁止中國留學生赴美。⑤Patricia Zengerle and Matt Spetalnick， “Exclusive： Fearing Espionage， U. S. Weighs Tighter Rules on Chinese Students”，Reuters， November 29， 2018， https：／ ／www.reuters.com／article／ususa-china-students-exclusive／exclusive-fearing-espionage-u-sweighs-tighter-rules-on-chinese-students-idUSKCN1NY1HE.雖然這個全面的禁令沒有被采納，但是更為嚴格的專門針對參與特定重大國家戰略的中國大學和研究機構的中國學生和學者的簽證禁令也已經推出。 伊利諾伊大學香檳分校甚至為可能的中國留學生大幅減少購買保險，⑥Ellie Bothwell， “ Insuring against Drop in Chinese Students”， Times Higher Education， November 29， 2018， https：／ ／www. insidehighered. com／news／2018／11／29／university - illinois -insures-itself-against-possible-drop-chinese-enrollments.顯示了美教育界擔憂的程度。 此外，白宮還考慮進一步擴大限制中國研究人員在美敏感技術行業的工作。⑦Ana Swanson and Keith Bradsher， “White House Considers Restricting Chinese Researchers Over Espionage Fears”， The New York Times， April 30， 2018， https：／ ／www.nytimes.com／2018／04／30／us／politics／trump-china-researchers-espionage.html.美國聯邦調查局局長危言聳聽地警示來自中國學術和研究人員對美國的威脅，⑧Kathleen Struck， “US Officials Warn of Chinese Influence in American Higher Education”， VOA， October 4， 2018， https：／ ／www.voanews.com／a／us-officials-warn-of-chinese-influence-in-american-higher-education／4600204.html.美國2017 年《國家安全戰略報告》中明確指出中國獲得美國技術的方式中包括“美國大學” 。⑨The White House， “National Security Strategy of the United States of America”， December 2017， https：／ ／www.whitehouse.gov／wp-content／uploads／2017／12／NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf， pp.22， 25.

美國商務部工業和安全局負責兩用技術的出口管制，其在2018 年8 月新增了對中國44 個實體的管制名單，主要包括中國的航空和電子通信技術企業和研究機構。 名單中的這些實體被認為負面影響了美國國家安全或外交利益，將無法獲得在美國管制名單中的技術。 該工業和安全局還負責具體實現美國新的出口管制法案中對“新興和基礎性”技術的具體說明。 2019年，美國商務部繼續以國家安全及其他理由，將中國的華為、曙光以及許多人工智能企業列入出口管制 “實體名單”。 2020 年5 月又加大收緊出口管制規定，進一步限制華為獲得關鍵芯片的能力，同時也將更多中國公司置于出口管制的實體名單。 隨著新的ECRA 法案的實施，許多新的技術都將被美國列入監管，這些技術往往是中國企業在美設置的研發中心的重點，這意味著中國企業可能不得不關閉在美研發中心。

由于5G 通信技術被認為是事關國家安全的核心基礎設施，美國多個部門對中國企業華為和中興進行了圍剿和打壓。 美國聯邦通訊委員會(FCC)禁止美國受聯邦全面服務基金(U-niversal Service Fund)資助的運營商使用被視為國家威脅的生產商的設備，華為和中興是其中的主要目標。①FCC， “FCC Bars Use of Universal Service Funding for E-quipment ＆ Services Posing National Security Risks”， FCC News， November 22， 2019， https：／ ／docs.fcc.gov／public／attachments／DOC-360976A1.pdf.美國國防部禁止在美國軍事基地的商店銷售華為和中興的手機。 中興被以違反美國制裁禁令為名被美國商務部禁止與美國供應商進行貿易，直接導致中興停擺數月，直到中國通過外交渠道解決為止。 這不僅讓中興背上了沉重的財務負擔，更極大打擊了全球用戶對其信心，②Eric Auchard， “U.S. Ban on China's ZTE Forces Telecoms to Rethink Business： Sources”， Reuters， July 17， 2018， https：／ ／www.reuters.com／article／us-usa-trade-china-zte／u-s-ban-on-chinas-zte-forces-telecoms-to-rethink-business-sources-idUSKBN1K70PP.導致了中興在開拓5G 市場上面臨額外的困難。 而圍繞華為的出口管制成了當前世界科技界最大熱點事件，美國政府不遺余力地打壓華為一直持續至今。

3.3 以司法手段威懾彈壓中美人員往來與中國企業業務，增加不確定性

在美國的三權體系中司法權屬于法院系統，但是執法工具由聯邦政府掌控，即美國聯邦政府的執法機構，包括司法部以及下屬的聯邦調查局、聯邦檢察官等。

美國司法部門采取了一系列措施針對中國，例如以“技術盜竊”為名給中美之間的技術交流制造陰影。 在這種壓力下，美國國立衛生研究院(NIH)主任在2018 年8 月去信旗下超過1 萬家研究機構要求其研究人員澄清與國外的聯系，與聯邦調查局合作調查來自外國的對知識產權的威脅和干涉。③Jocelyn Kaiser and David Malakoff， “ NIH Investigating whether U.S. Scientists are Sharing Ideas with Foreign Governments”，August 27， 2018， https：／ ／www.sciencemag.org／news／2018／08／nihinvestigating-whether-us-scientists-are-sharing-ideas-foreign-governments.司法部還以竊取技術或者知識產權起訴了數名中國個人和企業。 在此重壓之下，陸續有許多學者、研究人員被所在機構解職甚至被起訴。

應該說，美國司法部門對于中國相關的所謂竊取知識產權和技術的行動長期存在，但是現在上升到了前所未有的高度。 美國聯邦調查局局長表示中國目前是該局反情報收集工作的首要目標。④“FBI Director Christopher Wray Says China is Agency's Top Counterintelligence Priority”， CBS News， September 13， 2018， https：／ ／www.cbsnews.com／news／fbi-director-christopher-wray-chinaa-top-priority-in-u-s-counterintelligence-mission／.在2018 年11 月，時任美國司法部長塞申思(Jeff Sessions)宣布推出“中國計劃”，該計劃包含司法部、聯邦調查局以及聯邦檢察官，專門針對所謂的中國“經濟間諜行為” 。⑤Department of Justice， “Attorney General Jeff Sessions Announces New Initiative to Combat Chinese Economic Espionage”， November 1， 2018， https：／ ／www. justice. gov／opa／speech／attorney -general-jeff-sessions-announces-new-initiative-combat-chinese-economic-espionage.向加拿大簽發逮捕引渡華為首席財務官命令的檢察官多諾霍(Richard P. Donoghue)正是這個中國項目里的成員。 美國司法部在2019 年1 月以一系列莫須有的罪名起訴華為，并公開了一系列所謂的“成果”。 在 2020 年 2 月 13 日，美國司法部羅織了數項新的罪名進一步起訴華為，甚至使用了用以打擊黑社會等有組織犯罪的法律，以為其將來將華為列入金融制裁名單鋪平道路。⑥David McCabe， Nicole Hong and Katie Benner， “U.S. Charges Huawei with Racketeering， Adding Pressure on China”， The New York Times， February 13， 2020， https：／ ／www.nytimes.com／2020／02 ／13 ／technology／huawei-racketeering-wire-fraud.html.

美國利用本國的法律對中國技術企業的騷擾和打壓預計還將繼續并加強。 即便無法最終定罪，也將利用冗長、昂貴的法律程序來增加中國企業經營發展的不確定性，阻礙它們與西方市場的聯系以及在全球其他地區擴展業務。

3.4 威逼利誘他國圍堵中國

美國試圖威逼利誘他國來聯合打擊中國的高科技企業。 這在圍繞5G 的地緣政治中體現得尤為明顯，特別是在對華為的圍剿中。 美國通過各種渠道施壓其盟友及部署了美國軍事基地的國家，以華為威脅國家安全為名試圖迫使他們在網絡和通信設備中放棄使用華為設備。①Chris Isidore， “US Reportedly Urges Allies to Block Use of Huawei Equipment”， CNN， November 23， 2018， https：／ ／www.cnn.com ／2018 ／11 ／23 ／tech ／huawei-us-government／index.html.其中“五眼聯盟”的情報部門合謀抵制華為的設備。②Noah Barkin， “Exclusive： Five Eyes Intelligence Alliance Builds Coalition to Counter China”， Reuters， October 12， 2018， https：／ ／www.reuters.com／article／us-china-fiveeyes／exclusive-fiveeyes-intelligence-alliance-builds-coalition-to-counter-chinaidUSKCN1MM0GH.在美國的壓力下，其他的美國盟國也增加了對華為的安全審查，有些國家如日本也宣布在政府工程中放棄華為設備。 而北約盟友如捷克、波蘭等國也陸續采取了不利于華為的行動。③Adam Taylor， “The List of Countries with Espionage Fears about China's Huawei is Growing Fast”， The Washington Post， January 12， 2019， https： ／ ／www.washingtonpost.com／world／2019 ／01 ／12 ／listcountries-with-espionage-fears-about-chinas-huawei-is-growingfast／？ utm＿term＝.2156a4bc208a.對于不完全接受美國立場的英國、德國政府，美國政府甚至以切斷情報共享為威脅。 美國還試圖以提供援助來阻止他國采用中國的5G 設備。

在美國的壓力和鼓動下，西方主要國家加強了對來自中國投資的國家安全審查，使得中國企業對外投資渠道收窄。

四、特朗普政府對華科技遏制的制約因素及發展趨勢

美國對華科技遏制戰略短期內對中國的科技發展有著一定的影響，尤其是許多科技企業，如中興、華為等，面臨著供應鏈被打斷的巨大風險。 越來越多的中國企業和研究機構可能面臨關鍵零部件斷供、人員交往中斷、資金來源減少、被迫剝離資產等問題。 整個科研網絡以及供應鏈的調整注定會有相當的成本。 但是這種戰略的實施前景并非完全確定，依然受到諸多宏觀和微觀因素的制約和影響。

特朗普政府對華的科技遏制是美國對華政策的一部分，或者說是中美關系的一部分，所以其發展必然會受到中美關系整體變化的影響。影響中美關系的因素有非常多，但是有兩個方面因素對于科技遏制的前景影響最大。

第一，美國對華的科技遏制受制于美國對中美關系的總體評估，即雙方的共同利益的大小，以及對于中國的意圖的看法。 如果美國認為中美之間的利益重合度很低，而又認為中國試圖推翻美國領導的世界秩序，那么美國會加強對華的遏制。

第二，美國對華的科技遏制還取決于美國對于中國技術發展及潛力的估量。 如果中國技術能力落后，無力威脅美國，或者發展的潛力耗盡，那么美國自然沒有動力也無需進行這種科技遏制。④當下即有一些學者認為美國對于中國當前的全面科技遏制是過度反應，原因即是中國的科技只是大而不強，見游潤恬：“美學者甘思德：僅是‘科技肥龍’美國不必過度擔心‘中國制造2025’”，聯合早報，2018 年 12 月 18 日，https：／ ／www.zaobao.com.sg／finance／china／story20181218-916697； Ryan Avent， “ China is Not the Economic Superpower People Think. That's Why It's Important to Wait it Out”， The Washington Post， December 21， 2018， https：／ ／www.washingtonpost.com／business／economy／china-is-not-the-economic-superpower-people-think-thats-why-its-important-to-waitit-out／2018 ／12 ／21 ／cf9999bc-03b1-11e9-b6a9-0aa5c2fcc9e4 ＿story.html？ utm＿term＝.60ebf6e5bc34.而如果中國技術發展已經能夠實現自足，并且在關鍵領域上已經能夠接近美國的水平，那么美國的科技遏制戰略也就失去了價值，不管是技術限制還是人員、資本的限制都不再具有意義。 當中國技術發展水平在起飛階段并且展現了巨大潛力，讓美國感到巨大威脅將至的時候是美國對華科技遏制最為激烈的時候。 當前的情形正是處在多年巨額科研投入以后的中國自主高新技術的爆發期，因而也遭到來自美國的最大阻力。 因此，美國對華技術能力和潛力的評估是影響其對華科技遏制的一個重要因素。

這兩個因素涉及中美之間較為宏觀和戰略的因素，但美國的科技遏制戰略也有較為具體和微觀的層次。 在這個層次上也有一些制約的因素會影響到美國對華技術遏制及未來的趨勢。

4.1 技術進步需要雙方合作

隨著全球化研發和生產的發展以及跨國學術研究網絡的出現，科技的發展愈發是一個全球合作的過程。 這不僅體現在很多超大型的全球科研項目中，比如人造太陽、人類基因組等，也體現在跨國企業在不同國家之間的研發和生產的整合。 在美國商務部公布的新興技術名單中，許多高科技的發展都有廣泛的中美合作，比如人工智能方面。 中美在人工智能領域擁有各自的優勢：美國在基礎理論上擁有優勢，而中國在數據規模、政府支持、人才數量等方面有優勢，①Kai-Fu Lee， AI Superpowers： China， Silicon Valley， and the New World Order， Houghton Mifflin， 2018.所以中國和美國領先的企業都相互在對方國家設立了研究中心。②Carlos Tejada：“谷歌宣布在中國成立人工智能研究中心”，紐約時報中文版，2017 年 12 月 14 日，https：／ ／cn.nytimes.com／business／20171214／google-ai-china／；中關村科技園區管理委員會：“百度硅谷設立人工智能實驗室”，2013 年 5 月 2 日，http：／ ／zgcgw.beijing.gov.cn／zgc／yw／qyxw／14763／index.html。人為切斷這種聯系對于美國相關領域的發展也會有重大的負面影響。③James Politi， “Trade War Puts US Tech Sector in Line of Fire”， Financial Times， November 26， 2018， https：／ ／www.ft.com／content／6ea0f440-ee0b-11e8-89c8-d36339d835c0.如果一場美國的對華科技遏制迫使全球的科技發展分成兩個不同的陣營④Kaveh Waddell， “ The Future of U. S. - China Tech Fiefdoms”， Axios， September 12， 2018， https：／ ／www.axios.com／china-and-the-us-parallel-tech-universes-1536282008-fb9d4c46-88c0-4acb-a992-511a1fd9e286.html.將不利于技術的進步，而這也包括了美國的技術發展。 因此，對華科技遏制對于美國本身技術發展的影響將是美國需要考慮的一個因素。

4.2 美國高技術企業的發展需要中國

隨著中國日益融入全球市場，成為重要的研發和最重要的生產基地，美國高科技企業對于中國的資金、市場、供應鏈也有相當大的需求，特別是在于市場和供應鏈上。 據統計，盡管2019 年蘋果公司來自中國大陸市場的收入有所下降，但仍占其收入的17%。⑤Felix Richter， “The Size of Apple's China Business”， Statista， February 18， 2020， https：／ ／www.statista.com／chart／13246／apple-china-revenue／.全世界的智能手機有超過70%在中國生產，蘋果每年售出的約2 億部手機幾乎都在中國生產。⑥Tripp Mickle and Yoko Kubota， “Tim Cook and Apple Bet Everything on China. Then Coronavirus Hit” ， The Wall Street Journal，March 3， 2020， https：／ ／www.wsj.com／articles／tim-cook-and-apple-bet-everything-on-china-then-coronavirus-hit-11583172087.美國的科技巨頭高通、博通、美光等來自中國市場的營收超過其總營收的一半以上。⑦Philip van Doorn， “Apple， Nike and 18 Other U.S. Companies Have $158 Billion at Stake in China Trade War”， MarketWatch，April 4， 2018， https：／ ／www. marketwatch. com／story／trade - war -watch-these-are-the-us-companies-with-the-most-at-stake-inchina-2018-03-29.即便對于臉書(Facebook)，中國也是其僅次于美國的第二大收入來源地。⑧Paresh Dave and Katie Paul， “Facebook Makes a New AD Sales Push in China after Zuckerberg Criticizes the Country”， CNBC，January 7， 2020， https：／ ／www. cnbc. com／2020／01／07／facebookmakes-a-new-ad-sales-push-in-china.html.美國的科技遏制戰略將會使得這些企業的市場萎縮，而市場往往是驅動技術開發的最大動力。沒有龐大的用戶群體和銷售市場，就無法更好地縮減成本和集聚足夠的資源進行進一步投資技術開發。 并且，限制對中國的技術轉移不僅將降低美國技術企業在華的市場份額，也將降低美國企業的產品在其他國家的市場份額，因為中國的高科技產品在全球終端市場所占的份額巨大，包含美國科技成果的中國產品不僅行銷于中國，也銷售到全球大部分其他國家。

對華的技術封堵也將給美國企業帶來供應鏈上的挑戰。 缺少中國的供應鏈和制造能力，美國高科技產品的規模化生產將受嚴重影響。根據聯合國的數據，2018 年中國的制造業產出占全球的比例(28.4%)已經超過了美國(16.6%)和日本(7.2%)的總和。⑨UN Statistics Division， https： ／ ／unstats. un. org／unsd ／snaama／Basic. 根據美國 Knoema 2020 年 2 月的數據。大規模生產的轉移即便可能，也需要非常長的時間，也沒有任何國家能夠承接這種規模的轉移，更不用說還需要配套的各種基礎設施。 對于像蘋果這樣的美國科技巨頭而言，類似于富士康在中國的產能目前還沒有哪個國家能夠實現。⑩Charles Duhigg and Keith Bradsher， “How the U.S. Lost Out on iPhone Work”， The New York Times， January 21， 2012， https：／ ／www.nytimes. com／2012／01／22／business／apple-america-and-asqueezed-middle-class.html？ ＿r ＝ 1＆hp ＝ ＆pagewanted ＝ all＆mtrref ＝undefined.

此外，不僅美國的科技巨頭，美國的新興技術企業對中國的資金和供應鏈也有需要。 中國實際上給了美國的初創企業接入資金、供應鏈和市場的最好途徑。 如果一個美國的初創企業能夠獲得中國的投資，那么中國的資方會更好地幫助這些初創企業去接觸中國的產業鏈，并幫助其產品在中國與世界其他地區生產與銷售。 這些資源是一個只在硅谷的技術初創企業所無法獲得的，而這些資源將決定一個創新能不能最后走向成熟和推向市場。①Matt Sheehan， “Does Chinese Venture Capital in Silicon Valley Threaten US Tech Advantage？ ” Macro Polo， April 28， 2018，https：／ ／macropolo.org／chinese-vc-silicon-valley-threaten-us-techadvantage／.全面遏制中國科技的發展也將會阻斷美國初創企業快速發展的重要路徑。

4.3 國際競爭的壓力限制技術遏制

如同經濟制裁一樣，科技遏制戰略的效果也取決于能否實現多邊的管制。 美國技術限制和出口管制失敗的一個著名例子是21 世紀初美國對商業衛星技術的單邊出口管制。 由于懷疑中國從美國商業公司中獲得敏感技術來提升衛星和彈道導彈的實力，在1999 年，美國將商業衛星和相關部件技術按照軍品加入出口限制。 但是同時期的中國和歐洲致力于向國際市場輸出商業衛星技術和產品，美國企業由于嚴格的管制導致成本大大增加而嚴重影響了國際競爭力，最后導致美國在全球衛星制造市場的份額從2000 年的約52%下降到2008 年的約29.5%。②David Damast， “Export Control Reform and the Space Industry”， Georgetown Journal of International Law， Vol. 42， No. 1， 2010，p. 221.而為了避免受到美國出口管制的限制，中國和歐洲都致力于開發替代技術以避免使用美國廠商的零部件，最后歐洲和中國都發展出了相關的技術，給美國衛星企業帶來了進一步的市場損失。③何奇松：“美國的衛星出口管制改革”，《美國研究》，2014年第 4 期，第 19-20 頁。在市場不斷萎縮的情況下，產業規模減小會導致新技術的開發遲滯，美國衛星企業的技術發展也出現停滯。 在國際競爭的壓力下，奧巴馬政府不得不放松了對衛星技術出口的限制。 這個例子表明，封堵技術很可能會導致自身在國際市場競爭中落后。 這種國際競爭的壓力將是美國在進行科技遏制型戰略時不得不考慮的因素。

與之相關，由于美國并沒有掌控所有的關鍵技術能力，其對華科技遏制的效果很大程度上將取決于能否聯合其他國家構建起一個多邊體系針對中國。 如果其他國家不愿意加入美國的對華科技遏制聯盟，那么美國的技術遏制將使得中國與其他國家的科技合作更加緊密，其他國家的企業將獲得原來美國企業所占有的份額，中國的資金也將投入到其他國家的初創企業，這種壓力將會迫使美國重新思考其對華的限制。 因此美國爭取盟友的成效將影響美國對華全面技術遏制的發展趨勢。

4.4 美國對外來科技人員有巨大的需求

美國雖然是高科技第一大國，但是也非常依賴外來科技人才。 據統計，美國科技專業(STEM)研究生項目的學生大部分來自海外，所占比例為50%～80%不等。 以2015 年數據為例，美國電氣工程專業的研究生81%來自海外，計算機科學是79%，機械工程62%。④The National Foundation for American Policy， “The Importance of International Students to American Science and Engineering”，NFAP Policy Brief， October 2017.不夸張地說，如果沒有國際學生，大部分美國學校的理工科項目都難以為繼。 而來自中國的學生和研究人員在其中占了最大部分，其在獲得美國理工科博士學位的國際學生中占22.4%。⑤National Science Foundation， “Science ＆ Engineering Indicators 2018”， 2018， https：／ ／nsf.gov／statistics／2018／nsb20181／.對中國籍研究人員的限制將嚴重影響美國的大學和研究機構以及高科技產業的人才招募。 美國大學對于美國政府可能的對中國留學生和研究人員的限制非常敏感。⑥Alexandra Yoon-Hendricks， “Visa Restrictions for Chinese Students Alarm Academia”， The New York Times， July 25， 2018， https： ／ ／www.nytimes.com ／2018 ／07 ／25 ／us／politics／visa-restrictionschinese-students.html.而科技公司向來反對對科技移民的限制。 特朗普政府上臺以來的反移民政策已經使得美國吸引國際留學生的能力出現下降，外國移民技術人才向加拿大流失，①Andrew Edgecliffe-Johnson， “Toronto Tech： Why Canada is Attracting the ‘Best’ People”， Financial Times， February 26， 2019，https：／ ／www. ft. com ／content／de63f33c - 34e6 - 11e9 - bd3a -8b2a211d90d5.而其對華科技遏制以及對中國籍的學生和研究人員的限制排外氛圍使得美國對科技人才的吸引力進一步下降，最終將傷害美國的高科技行業。對外國人才的需求無疑將是制約美國對華科技遏制戰略程度的一個重要因素。

4.5 政府管制能力的不足

現代技術的發展已經遠遠超出了一個單一的機構足以全面把握的程度。 在對華科技遏制實施過程中，美國政府需要對特定技術進行甄別，而這本身將會是一個巨大的挑戰。 以ECRA法案中規定的新興技術為例，何為“新興”在實際操作中將面臨巨大的操作困難。 首先，新興技術也就意味著相關技術還不成熟，其發展方向和最終產生何種影響并不明確，即便是行業的專家也很難斷定技術的哪個部分最終會影響國家安全或者維持美國在該項技術的領先地位。 這意味著管制清單的制定不僅存在準確定位核心技術的困難，還面臨要不斷地跟蹤學界最新發展的挑戰。 其次，許多所謂的新興技術一開始就是在全球化以及開源的環境中進行，比如人工智能技術，對其進行出口限制并不大具有操作性。 第三，在美國商務部公布的征求意見的新型技術清單中，很多都不是新興技術，例如定位導航技術已有幾十年的研究和使用歷史，即便是目前的人工智能技術，其原理在1980年代就已提出。 這意味著相關機構對技術的掌握相當有限。 如果說美國商務部工業與安全局尚且面臨如此多的技術難題，那美國國會議員的情況則更為糟糕。 許多學者已經指出美國國會議員的科技知識儲備已經遠遠不足以支撐他們在相關領域的立法能力。 在美國第115 屆(2017—2019 年)國會中，只有約7%的國會議員有一定的數學和理工科背景。②Ashley Westerman， “Science， Technology， Math， Engineering and Now Congress”， NPR， November 18， 2018， https：／ ／www.npr.org／2018／11／18／667944005／science-technology-math-engineeringand-now-congress.而為美國國會提供技術咨詢的國會技術評估辦公室已在20世紀90 年代共和黨主導的國會改革中被廢棄。③Bianca Majumder， “ Congress Should Revive the Office of Technology Assessment”， Center for American Progress， May 13，2019， https：／ ／www. americanprogress. org／issues／green／news／2019／05 ／13 ／469793 ／congress-revive-office-technology-assessment／.

現代的全球化經濟是一個極為復雜的系統，在系統效應下，政府政策的意圖與實際效果之間經常發生偏離，政府能力的局限日趨顯著。特朗普政府經濟政策的一個主要目的是推動美國制造業復興和回流。 但是在一系列經濟政策和關稅之后，美國制造業不僅沒有復興，反而在2019 年陷入了衰退，④Heather Long and Andrew Van Dam， “U.S. Manufacturing was in a Mild Recession during 2019， A Sore Spot for the Economy”，The Washington Post， January 18， 2020， https：／ ／www.washingtonpost.com／business／2020／01／17／us-manufacturing-was-mild-recessionduring-2019-sore-spot-economy／.寄予厚望的制造業回流也極為有限。⑤Jim Tankersley， “Trump's Push to Bring Back Jobs to U.S.Shows Limited Results”， The New York Times， August 13， 2019， https： ／ ／www. nytimes. com ／2019 ／08 ／13 ／business／economy／donald -trump-jobs-created.html.被特朗普視為美國制造業回流標桿工程并被其稱為世界“第八大奇跡”的富士康美國工廠，在2018 年奠基后至今依然不見蹤影。⑥Josh Dzieza and Nilay Patel， “Foxconn's Buildings in Wisconsin are Still Empty， One Year Later”， The Verge， April 12， 2020，https： ／ ／www.theverge.com ／2020 ／4 ／12 ／21217060 ／foxconn-wisconsin-innovation-centers-empty-buildings.可以預見，政府能力也將是美國推動對華科技遏制戰略的一個重要制約。

4.6 政府內部的分歧

即便在特朗普政府全面采用遏制型戰略的當下，美國政府內部依然存在強烈不同意見，主張自強型戰略的聲音依然強大。 比如，盡管特朗普政府高官對華出口管制持極為強硬的立場，美國商務部內部的事務官員還是秉持了傳統的反對過于嚴厲管制的態度，更多與商界站在一起。 負責出口管制的鷹派代理副部長在2019 年中辭職，一個重要原因是美國商務部內部對于如何實施管制存在巨大分歧，該副部長顯然遇到了無法應對的內部反對壓力。 另一方面，具體管制意見遲遲無法出臺，對于所謂基礎性技術的管制甚至還沒有發布征求意見的公告，一個重要的原因是內部斗爭。①Ana Swanson， “ Trump Officials Battle over Plan to Keep Technology out of Chinese Hands”， The New York Times， October 30， 2019， https：／ ／www.nytimes.com ／2019／10／23／business／trumptechnology-china-trade.html .在2020 年初，美國又傳出國防部官員反對實施對華為的更為嚴格的出口管控，原因是擔心過于嚴格的管制傷害了美國相關行業的發展進而危害美國的國家安全。②Ana Swanson， “Tougher Huawei Restrictions Stall after Defense Department Objects”， The New York Times， January 24， 2020，https：／ ／www. nytimes. com／2020 ／01／24／business／economy／huawei -restrictions.html.

更廣泛而言，在美國國內，也有許多有識之士認為美國應該將主要精力用于國內振興。③Ali Wyne， “How to Think about Potentially Decoupling from China”， The Washington Quarterly， Vol. 43， No.1， 2020， pp. 43-44.谷歌公司前任總裁和董事長埃里克·施密特(Eric Schmidt)在為美國政府提供建議時，也強調美國政府應該聚焦于國內對科技發展以及教育的政策支撐，甚至還有與中國的科技合作。④“Eric Schmidt： I Used to Run Google. Silicon Valley Could Lose to China”， The New York Times， February 27， 2020， https：／ ／www.nytimes.com ／2020 ／02 ／27 ／opinion ／eric-schmidt-ai-china.html.

綜上所述，雖然特朗普政府一意孤行推行對中國科技發展的全面遏制戰略，但是其也面臨種種制約因素，美國政府在將來的政策轉向具有相當的可能性。 尤其是如果發生政府更迭，民主黨政府轉向更為自強型的政策是可能的，但同時，他們也會更大程度地寄希望于建立西方的對華統一戰線。⑤Thomas Wright， “The Quiet Reformation of Biden's Foreign Policy”， Brookings， March 20， 2020， https：／ ／www.brookings.edu／blog／order-from-chaos／2020／03／20／the-quiet-reformation-ofbidens-foreign-policy／.但即便這樣，其他國家對遏制型戰略的抵觸也將構成重要制約。 雖然有諸多因素驅動美國的遏制型戰略，包括國會對華強硬的共識、民眾對華態度轉變、中美之間的競爭關系更為突出等，但是本部分內容也表明這種向遏制型戰略的轉型并不是一個單向且已然確定的變化，也會遭到國際國內各種力量和因素的制約，是一個正在發展并由不同力量交互作用結局未定的過程。

五、中國的應對

美國對華科技遏制戰略既是技術發展趨勢與中美戰略關系演變的結果，也有特朗普政府及特朗普個人的原因。 在兩國競爭關系加強的情況下，這種遏制在一定時間內預計還會加劇。雖然現在雙方在貿易問題上達成了部分“停火協議”，但美國精英對中國技術發展的擔憂可能會驅使美國長期采取遏制型戰略。 中國的技術進步、經濟體量和世界地位迫使中國必須直面這場技術遏制。 因此，中國需要首先審視自身的戰略優勢和不足，發現戰略機會和威脅，并采取相應的應對措施。

美國對華技術遏制的最大一個教訓，是技術上的自主創新和掌握核心技術的重要性。 許多中國企業在被美國禁售零部件以后生產和經營遇到了極大的困難。 習近平同志反復強調“大國重器必須掌握在自己手里。 要通過自力更生，倒逼自主創新能力的提升” 。⑥“習近平考察三峽工程：大國重器必須掌握在我們自己手里”， 新 華 網，2018 年 4 月 25 日， http：／ ／www. xinhuanet. com／politics／leaders／2018-04／25／c＿1122736705.htm。遏制型戰略預設了科技實力的差距，所以消滅了這個差距也就徹底瓦解了遏制戰略。 在中美這場科技博弈中，中國在關鍵技術上的突破將使得美國實施遏制戰略的意義減少，進而減少采用這種戰略的沖動。 雖然中國技術的強大在短期內可能會使得美國更加強化對華技術封鎖和壓制，但是長期來看，如果中國在基礎研究和技術上能夠取得突破，美國終究會認識到自強型戰略的必要性以及與中國科技合作的重要性。

中國需要進一步改革開放。 2017 年以來中國的進一步開放舉措使得中國市場對于美國企業更有吸引力，讓中國產業升級給中美企業都帶來機會。⑦龔婷：“美國對華經貿政策新發展與中美經貿關系前景”，《國際問題研究》， 2018 年第 3 期，第 105-107 頁。對于中國科技企業而言，除了技術研發，在管理制度和團隊的國際化和地區化也要做出努力，更加國際化的管理和開放的姿態將最大限度地減少疑慮。

中國需要盡力擴展國際科技合作的渠道。一方面，要加強與美國以外國家的科技合作，擴寬對外投資范圍，這樣既可破除美國的技術封鎖，又能增加美國放棄技術封鎖的國際壓力。另一方面，中國也要利用現有的國際貿易機構來積極應對美國濫用國家安全理由阻礙正常貿易往來和技術交往的行為。 畢竟，現有的國際制度也鼓勵發達國家向發展中國家進行技術轉移。 中國還需要想方設法改善科研環境，引進國際人才，科技之爭歸根結底是人才之爭。 中國與美國之間的科技競爭最終也會是兩國對于國際一流人才的吸引力的競爭。

盡管特朗普政府采取對華科技遏制戰略，但是美國社會對此仍存在著許多疑慮，許多專業人士都認為這種技術圍堵對美國并沒有好處。 前國防部長羅伯特·蓋茨(Robert Gates)就主張要用“小院子，高籬笆”(small yard，high fence)的方式來處理關鍵技術的問題。 而歐亞集團的保羅·特廖洛(Paul Triolo)指出美國對華為的封堵實際上對國家安全并沒有多大的助益，而只是推高了部署5G 的成本。 享有盛譽的美國外交政策委員會2019 年的報告《創新與國家安全：保持我們的優勢》批評了美國采取的對華科技遏制戰略。 中國要理性看到美國政策轉變過程中的諸多制約因素，并利用這些因素和爭取其中理性力量的支持以推動美國政府政策轉變。