交往行動理論視閾下基層協商民主的模式探究

陳君 林婷婷

摘 要：基層協商民主的扎實推進，是協商民主廣泛、多層、制度化發展的重中之重，也是穩步發展中國特色社會主義政治道路的關鍵抓手。Y市通過“四見面”提案協商辦理機制，在各階層、各領域同群眾建立“平等”機制、“對話”機制、“接受”機制和“互動”機制的實踐程序，通過交往行動，平衡各階層利益需求，重建交往理性，有效保證公共決策的妥善制定，在推動決策法治民主化進程、增強協商的公信度和影響力、重塑個體化公共性、利于社會和諧共建上，為實現從民意表達到民主治理探索了一條寬廣的大道。

關鍵詞：交往行動理論;基層協商民主;提案協商辦理機制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2020.04.007

[中圖分類號]D628 ? ? ? [文獻標識碼]B ? [文章編號]1009-0339（2020）04-0037-07

一、引 言

黨的十九大報告中系統闡述了健全社會主義協商民主制度，并強調完善協商民主制度和工作機制的重要性，回應了當下社會主義民主政治發展的客觀要求?，F代社會多元共存，階層持續分化，新思潮不斷涌現，考驗著國家治理能力。廣袤的鄉村作為治理的基礎地帶，是當前和今后國家長期建設的重點區域。如何正確處理各種利益關系，推進城鄉一體化進程，優化政府服務，是擺在政府面前的熱點問題?？茖W有效的協商民主方式可以幫助化解基層治理中不斷產生的新社會矛盾，助推實現社會結構和社會秩序的動態穩定，為基層治理提供更清晰的路徑選擇，是一個值得深入研究的課題?！八囊娒妗敝攸c提案協商辦理機制是浙江省東部地區Y市政協20多年來為推動重點工作落實和重大問題解決的重要途徑，是該地協商民主開展的有效方式。本文對“四見面”重點提案協商辦理進行個案研究，并采用了哈貝馬斯的交往行動理論對其進行分析闡述。

交往行動理論是哈貝馬斯現代性理論的核心。哈貝馬斯認為，人的行為有工具行為、調節規范行為、戲劇行為和交往行為四種。工具行為按照以經驗知識為基礎的技術規則進行，對應的是理論理性。規范調節行為是指一個群體受共同價值約束的行為，對應的是實踐理性。戲劇行為是指行為者在觀眾和社會面前有意識的注重自己主觀性表現的行為，對應的是美學理性。交往行為則是指以語言為媒介，通過交流達到人與人之間的相互理解與意見一致，從而形成有效的社會規范，對應的是交往理性[1]。哈貝馬斯認為，交往行為比其他行為在本質上更具合理性，人類奮斗的目標是使交往行為合理化，而非使工具行為合理化[2]。

但隨著生產力的發展，工具行為方式被人們直接運用于人際關系上，導致現代社會行為主體之間不理解、不信任等交往行動不合理的問題加劇。1981年，哈貝馬斯在《交往行動理論》中強調，在公共領域中提倡和推行交往理性合理化可以有效化解科學技術帶來的現代性危機。哈貝馬斯交往行動理論的提出，實現了對傳統個體實踐理性的重大超越，在政治學領域的應用表現為協商民主政治的構想。交往行動理想模式提供參與民主決策途徑的可行性，倡導人們在交往行動中，通過一個平等、自由的辯論、協商的對話過程形成共識，而民主正是體現在交往行動所形成的共識中[3]。這一理論的核心概念是交往理性，意指人們在協商交往中所持的理性態度，是交往行為主體之間進行沒有任何強制性的真誠交往與意向表達，并在相互承認基礎上達到諒解與合作，自覺地解決沖突和調整沖突[4]。在如何實現“交往行動”的合理性上，要做好“建立一套明晰的共同的規范標準”“開展對話”“選擇適當語言表達”及“提倡相互理解”這幾點，從而走向全面的“交往行動”合理化[5]。

二、交往行動中的理性重建：“四見面”提案辦理機制的創新與完善

作為我國市場經濟最為發達的地區之一，浙江省近年來在積極推動基層民主管理和社會自治方面，做了不少有益的探索。浙江東南沿海地區的縣級市——Y市，所實行的“四見面”重點提案協商辦理機制在運行的20多年間，經過持續探索完善，已經成為Y市政協落實全市重點工作和解決重大問題的關鍵途徑，提案內容主要涉及城市建設管理、環境治理、交通管理、生態建設、基礎教育、食品安全、養老服務等民生重點，有力拉近了黨群關系，深化了基層有效治理。所謂“四見面”是指在政協全體會議期間，由市委市政府領導、政協領導、提案人與政協委員、承辦單位四方進行面對面公開協商，它是在廣泛深入基層聽取民意、嚴格選題、緊扣民生的基礎上，確定多個重點提案，在民眾監督和參與下通過面對面協商的方式進行公開化、民主化的辦理重點提案的機制。提案內容基本與Y市百姓生活息息相關，既體現了每個時期亟需重點解決的問題，又具有提案處理的后續承接性。

此外，在“四見面”重點提案辦理機制的運行過程中，從程序設計的每個環節到內涵實踐的層層遞進，解決了基層協商民主微觀運作機制的技術工具問題。“四見面”重點提案協商辦理機制建立了平等機制、對話機制、接受機制和互動機制的一整套合理有序的實踐程序，使多主體之間以相互理解為目的對話，真實、真誠、適當地進行交往行為，達成理性共識，將交往行為合理化，有效保證公共決策的妥善制定，為從民意表達到民主治理打造了一條寬厚的大道。

（一）平等機制

普遍化構成民主的可行性，它“充分尊重和正常滿足參與進來的利益相關者的理想和訴求”[6]?！八囊娒妗边@一平臺機制使各方獲得交往資質，尤其是群眾一方。它采用調研深入底層化，即調研員長時間扎根基層，并利用錄音、文字、視頻等方式真實記錄基層群眾的意見建議;提案辦理公開化，即提案的預選、提案的確定及策略討論以及后期的辦理進度均對基層群眾開放;信息公布透明化，即利用報刊、新聞網、電視臺等媒體公開會議討論過程與結果以及后期處理的細則及成效，同時設置意見箱與網絡問答室、監督電話公布等方式，使群眾更好地了解提案辦理進展并提出其他相關的建議需求;回訪頻率制度化，即制定《“四見面”重點提案辦理機制回訪細則》，對回訪進行制度落實，在開展提案落實中每隔一個月（持續三個月）及三個月（“一個月回訪一次”實行三個月后）的循序時間進行回訪，采用發放問卷和隨機走訪群眾以及選取群眾代表參加回訪大會的做法，使群眾再次獲得強有效的話語權，可以直接對提案辦理的成效進行反映。這四個環節的實施使群眾可以從頭至尾擁有介入反映、監督、提問等各個環節的權利，也有效促進了提案的辦理。總而言之，“四見面”提案辦理機制破除了原有的將主體與客體對立的二元分割方式，為主體間性的理解與新共識提供了最基礎的土壤，也激活了人民當家作主與敢于反映心聲的積極態度，便于整個機制合理運行與公共決策的有效制定。

如2011年列入“四見面”重點提案的《關于健全基礎教育體系，加強學前教育的建議》，早在2008年就開始了摸底調研工作，經過對全市2369所幼兒園的走訪及收集1 000多戶基層普通百姓的意見，對Y市學前教育發展情況的明察暗訪及分析比對才撰寫與制定出了真正接地氣的提案及整改措施，實行2012年前連續五年每年安排1 000萬元學前教育建設資金與專項資金200萬元用于促進Y市學前教育的均衡發展。2012年，全市公辦幼兒園的預算內生均公用經費達到小學預算內生均公用經費的三分之一以上，到2020年為止每年實施學前教育資助制度，對低保家庭幼兒、革命烈士子女、殘疾幼兒等家庭經濟困難“五類生”予以500元至3 000元不等的補助。對民辦幼兒園的軟硬件管理也進行管理督查，對不合格的幼兒園命其整改，并給予優秀民辦幼兒園一定的資金支持。此外，加強全市公辦及民辦幼兒園老師的培訓教育，強化師資隊伍，爭取到了鄉鎮中心幼兒園事業編制老師比重達30%，提升學前教育管理的合理化。這一做法得到廣大群眾的贊同，同時也對Y市本身緊張又缺乏系統管理的學前教育領域給予巨大改善，不僅滿足了本地孩子就學，也對外來農民工子女的就學需求提供了服務與幫助。

這一提案的受益者訪談對象L女士（27歲，新玉環人，四川人，女兒就讀于Y市清港快樂幼兒園）談道：“來Y市有5年時間，在這邊主要是比老家賺錢牢靠，穩當，但孩子一直沒有看，我們大人忙著賺錢，送幼兒園原先找不到合適的，收費也有不合理的?，F在讀的這個地方錢收得合適，老師挺好，環境和飲食也不錯，孩子放那挺放心，我們自己上班也少操心多了?！?/p>

（二）對話機制

主體間性是哈貝馬斯交往行動理論的核心概念，通過主體間性這根紐帶鏈接各方主體可以形成理性的主體間重要“意義域”[7]。在這個意義域里，通過對話，理性得以相互交換，并促成新的理解。雖然這種新的理解還是弱共識，但語言的力量賦予了各主體之間特殊往來力量，能巧妙構建出多幅政治話語網絡，創造了互動協商的有利條件。

1.群眾與提案調查員的對話機制。Y市政協在每個鄉鎮設置了聯絡組，共計11組。各鄉鎮對下面的村進行分層安排，排布各類調查員，共計331人。群眾與提案調查員之間的關系比較緊密，對話也比較順暢，源于他們之間的身份大量重疊。Y市“四見面”的基層調查員分為群眾（多為本土有威望的人物）、村（社區、街道）、鎮和縣級部門調查員。有表達能力或者擁有威望的人士或鄉村精英有的被選中作為調查員，他們扎根在鄉村大地上，對本地的社情民意了解頗深，在百姓中有一定的聲望與向心力。換言之，其本身自帶了一種本土的共識基因，對話結果更加易于達成合力，因此是Y市政協獲取村鎮關鍵信息的重要端口。而另外挑選的村（社區、街道）、鎮、縣級部門調查員，有的受到上級委派，有的則自身具有專業的知識結構和嚴謹的做事作風，這些都有助于調查研究的深入和實效性，具體情況見表1。

從表1可以看出，基層調查人員按工作類別大致分為5類：村干部、企業老板、種植戶、一般群眾及鄉鎮和縣級單位工作人員。這在一定程度上豐富了提案內容挖掘、制定與辦理的視野，也能較為真實有效地權衡各方群眾的利益需求，滿足交往多元化效益，達到合理對話目的。

訪談對象C先生（45歲，楚門鎮某閥門廠廠長）在調研訪談中說道：“現在環境競爭激烈，賺錢也比以前難了，加入調查員隊伍前，對‘四見面這一事情關注的也比較少，覺得政府也不會很關注我們這些小企業，畢竟我們廠沒上市，也沒那些大規模的廠有名氣，現在加入這個團體，可以為自己這一波群體說話，比較高興，反映情況，提出的問題困難被上面領導看到了，也被重視了起來?！?/p>

同時，如表中所見，在文化程度方面，基層調查員中有39%為本科大專學歷及以上，中專有38%，小學初中則是23%，對交往過程中為極富重要意義的語言環節提供了很大程度的便利，基層調查員基本能夠合理表述、整理與記錄清楚調研訪談所得，和群眾溝通也可以按照各自身份的視野看到問題的大致方向，總結出最初的一手厚重資料。

此外，Y市政協排布各類調查員的做法，以點（各村調查員）帶面（鎮的調查員），形成了一個對話信息獲取的基礎庫。但這一對話機制又不僅僅局限于此，在必要之時也打破常規層級關系，塑造了縣級有關部門與村（社區、街道）鎮調查員配合、縣級有關部門與市政協配合等多種直接面對基層百姓的立體型對話模式。同時，提案涉及的部門有參與治理的承辦責任，群眾可以根據提案解決的情況及時通過“回頭看”（檢查辦理成效的后續調研活動）環節反映自己的提議，參與民意打分（下發的打分表），或者通過提供的網絡平臺及投訴欄目電話等給予反饋，結果直接影響該單位及其負責人的考核，擴大公民平等參與的機會，以權利制約權力，形成公共權力運行公開化的監督網。

2.提案調查成員之間的對話機制。當然，在百姓有機會與政府方直接對話或間接對話的同時，各方調查員將搜集來的民意進行分類整理與分析，把群眾反映熱烈的問題提取出來，也要進行組內討論交流，并做好文字記錄。一般情況下，“四見面”重點提案每年確定4件，根據各類民生的選題標準在年會前四、五個月就開始征集、篩選。如2019年，Y市政協提案委在向全市各鄉鎮（街道）聯絡組和專業委組征集的30個選題的基礎上專門召開“四見面”提案選題研討會，反復研究討論，共收到以提案形式提出的意見建議192件，立案178件，作為委員來信或社情民意7件，并案7件。最終確定4個（表2）。其后，針對這幾個提案，提案委立即組織經驗豐富的政協委員成立調研團隊，著手撰寫針對性強、質量高的提案，配合圖片、視頻、錄音和文字材料，再多次的后續調研，將與群眾對話中有用的信息如實記錄。

3.提案調查成員與政府及相關部門的對話機制。從2010年開始，為進一步提高“四見面”提案辦理的質量，建立了在會前由政府召集、政協參加、相關部門一起參與實現溝通協商的機制，為“四見面”提案辦理協商定下工作思路，給政協委員和群眾滿意答復。其后，提案辦理協商會上，委員闡述調研所得材料反映的各項問題，有關主辦與協辦單位根據問題進行回答。整個過程中，民主通過這種論證的方式實現了其必要性，話語的意義在這些場域里得到釋放，并使話語倫理締造了話語政治的現代性愿景。

（三）接受機制

接受機制包括過程的接受與結果的接受。一方面，過程的接受是通過群眾對“四見面”提案工作給他們帶來的安全感，從而對其內涵實質、操作手段逐步理解并最終接納，最后升華為對政府行為的依賴與擁護。這一接受的過程由量變而始，需要經過多次實踐的成功檢驗，最后完成質變。

群眾采用交往理性思維表達自己合理的公共訴求，本著互相尊重的基礎與官方協商交流，激活社會生活中的反系統力量即公共領域復興，促進形成影響治理和決策意志的非正式共識意見。“四見面”提案辦理機制這項實在的治理技術在運行的十幾年中，不斷被豐富改造用以適應基層社會的需求，如2013年時，《關于從公職人員抓起，堅決遏制婚喪事大操大辦的建議》提案落實就獲得眾多好評，側面反映了人們對這一機制的滿意程度。在調研過程中，就有不少群眾對這一提案的提出和后續出臺規章制度的做法表示了高度贊揚。

另外，人們給出“非正式的意見形成”，把政府正希望與之相匹配的民主法治思維結合起來，形成雙軌道模式。最后得出的結果作為理性溝通的產物，是群眾與其他相關方通過不斷的溝通與公共理性的重塑而達成的合理交往共識，并進行明確的敲定落實，這一結果被各方接受認可實現制度框架層面上的合理化。“四見面”提案辦理機制的每個提案在運作過程中，本著實踐可行性的目的，在政協會議期間被多方進行交流商議，并在經歷各種聲音的磨合后走上遵從實際規律而做出合適的考量之路，從而設計出合理有序不失偏頗的公共決策。

（四）互動機制

Y市“四見面”提案辦理機制的程序規制本身就是一個五方（基層群眾、調查成員、相關單位、政協、市委市政府領導）互促的過程。每個提案的辦理都是本地社會治理的一個縮影?，F實中，出現治理矛盾和沖突時不僅需要回歸理性，也要轉變觀念。治理是個多中心的概念，和諧社會更是共同力量的締結。提案無論是最初的形成還是過程中的討論交流還是后期的落實檢驗，不僅需要政府出工出力，更需要全社會的尊重與參與。尤其在提案落實過程中，作為社會人的一個單元，需要監督與提醒政府的辦事效率，更需要發揮主觀能動作用。只有這樣，才能推動與社會規范的建立有關的民眾乃至更大的公眾群體通過理性的兼具批判性的公共討論，就每一個相關者都關心且爭論的焦點問題而互動理解并達成共識[6]。如Y市水環境治理已是多年的一個熱點工作，市政府加強河道整治工作，并通過整合水務管理資源，修建水庫，做好宣傳，合理調水、科學調水、多管齊下、保障供水等手段發揮水資源的最大潛能。同時，群眾和企業自身也要進行自我約束，并及時監督不良行為，改變錯誤的排水用水習慣。同理，通過這一多元參與，也能進一步規范Y市交通、食品安全等提案的處理。

此外，這一實踐的過程需要各個程序環節的智能嵌套與各方主體的有效聯動。“四見面”提案辦理機制通過程序滲透，通過主體間溝通，逐漸形成共同語境，使主體間性在交往過程中被生產出來。交往權力上升或者有效影響行政權力，達到交往權力與行政權力的聯動機制的構建?！八囊娒妗碧岚皋k理機制中，政府以積極的態勢給予民間組織幫助，下放某些權力給商會、環保公益組織等，讓其發揮應有的社會價值，多維穩固提升治理秩序。

三、主體間性溝通和理解的合理化：“四見面”提案辦理機制的價值新詮

（一）制度嵌入與技術規訓，推動決策法治民主化進程

成熟的協商民主需要建立起完整的制度體系，而在基層協商民主運行的機制上需要解決如何構建微觀運作機制的問題。

1.調查制度。雖然“四見面”提案辦理大會一年只有一次，但私下各種調查走訪頻率很高，深化了各調查員或者提案人對基層各種問題的認識，這有利于判斷當下基層的真正需求。Y市政協的調查聯絡員與各村鎮（社區、街道）定期了解情況，并每周制定兩到三次的下鄉計劃，而每個聯絡組更是有自己的制度規章，如坎門聯絡組，每周組織一次調查例會，匯報記錄本轄區內的各項民意事件，進而討論總結問題根源，為“四見面”提案的確定及后期的落實做了有利的前期準備。

2.落實制度?！八囊娒妗敝攸c提案協商辦理機制通過前期下鄉調研、提案選擇、提案上報、提前交辦、落實工作、現場答復、討論修改、監督落實等多環節的操作，全局性、針對性地把握本地的重點民生問題，調動了各方的積極性、主動性和創造性，增強了提案督辦的合力，提升了提案工作的成效，也對基層治理工作的穩步開展提供了一種實在的治理技術。而面對一些采用落實情況不理想的提案，則靈活地采用多次辦理的辦法，直到取得明顯成效。如交通行車方面問題的整改是Y市百姓多年期盼的一個焦點，調查員也是根據百姓的呼聲先后提交了《切實加大全市城鎮交通管理力度的建議》《關于增加路面警力、加大當場執法力度，切實提高行車有序的方案》《關于緩解行車難、停車難的幾點建議》《亟需強化電動車規范管理》《加強整治夜間行車濫用遠光燈的提案》《關于嚴厲整治出租車亂?？?、亂行車等行為建議》《加強人力三輪車亂停靠、闖紅燈等違章現象的管理》等30個有關交通方面的提案，結果得到重視，Y市公安局、縣城管執法局、住建規劃局及交通運輸局開展鐵拳行動，積極整治亂象行為，舒緩了Y市交通擁堵問題，維護了行車秩序，2019年全年同比2018年全年登記在案的違章行車記錄減少11.2%。

3.監督制度。地方治理的創新需要完善協商民主，其重點還在于提高協商民主運作過程的規范性，增強運作機制的系統性，改進操作技術的適用性，通過規則與機制的約束培養社會各方參與公共事務的良好習慣。一方面，政府出臺政策為百姓辦實事，另一方面群眾通過監督電話、網站提問、“回頭看”受訪等方式，監督政府部門的辦理過程與結果，對其進行有效評價，也通過對周圍群眾的行為相互監督，提升問題解決速度。

（二）權威介入與透明服務，增強協商的公信度和影響力

作為“四見面”交往理性構建的關鍵一環，黨委在增強協商公信力方面發揮了強效作用，主要表現為其權威性主導力量的妥善運用。

1.制度的權威性。多年的實施過程中，市委通過《關于加快推進我縣社會養老服務體系建設的意見》《關于嚴格規范領導干部大操大辦婚喪喜慶事宜的暫行規定》《打擊交通亂象行為系列規定》等一系列文件的出臺，奠定了本項工作的制度權威性。這在無形中幫助了它的開展，增強了執行的通暢性。

2.執行方的權威性。受政府授權，執行監督團隊選用的帶頭人除政協委員之外，還有不少是市委領導干部。由于多數提案在辦理過程中涉及多個部門和單位，難免會有協調和溝通上的阻力。而四見面現在由市領導親自牽頭協調，能夠有效地運用其本身所屬職權的能力提高督促組的威信力和震懾力，有效推進提案的辦理的質與速的落實。同時，在團隊小組的成員選擇上，也是選擇有此方面能力與相關工作經驗的人員，所以執行監管力度和能力配備上均具有權威性和專業性。在實際提案辦理落實中，各個不同類型的提案分別分派給與之相匹配的辦理單位，各組人員進行專攻方向組合，各具不同領域的專業性，在一定程度上指導和幫助“四見面”提案辦理機制的成長和優化，真正實現了有效地靈活執行，并有利于服務的專業性。如在水污染治理中，明確市委領導擔任河長之職，發揮帶頭效應。

（三）明晰角色與構建共識，重塑個體化公共性

Y市“四見面”重點提案辦理機制是一種重要的擴大有序政治參與的協商民主形式。在四個機制的運行中，政府賦予人民平等的機會接收各類信息，為群眾提供表達偏好和了解鄉村政治生活的渠道，大范圍地解決了信息不對稱的問題以及權力不對等關系。人民的民主參與意識也不斷提高，更多的普通民眾渴望進入公共領域，采用交往理性的思維，通過對話、討論、辯論等形式，在互相尊重的基礎上協商，促進形成影響治理和決策意志的非正式共識意見。同時，在接受信息中被引導著重新思索和評估他人的觀點，仔細考量哪些是自己應該優先考慮的，進而重新修正各自的偏好[9]。在這一系列過程中，重塑個體的現代性公共價值，感知自我的公共力量與身份，從而主動融入社會決策與社會建設中。

（四）權力回歸與有效履職，利于社會和諧共建

Y市“四見面”重點提案辦理機制使權力回歸于社會，通過平等介入機制較好地激發和提高了基層群眾的民主參與意識，在一定程度上有效規避了違規上訪等非制度參與形式，促進了人民的利益表達和利益實現，形成交往的社會整合力量，促進基層社會的穩定發展，同時也拓寬了群眾與政府的溝通渠道，減少政府政策下達到基層單位的阻力，有效提高政府履職能力，發揮政協參政優勢。尤其對于鄉村治理而言，這一機制還能較好地拓展和深化村務公開和民主決策、民主管理和民主監督制度，并在此基礎上增強鄉村公共權力的合法性基礎[10]。

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責任編輯：顧榕昌