城投企業財務和融資特點分析與建議

王偉

摘 要：城投企業在推進地方基礎設施建設、促進當地經濟發展中發揮著重要作用。城投企業兼具社會責任的公益屬性與企業運轉的市場屬性，使其財務和融資呈現出不同的特點。城投企業應根據自身特點，通過申請優質資產注入、申報政府債券資金、拓展市場化業務、創新融資方式等多種途徑提高融資能力。

關鍵詞：城投企業;財務;融資

城投企業是指由地方政府及相關部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，擁有獨立法人資格的經濟實體。城投企業作為地方基礎設施建設的主力軍，在推動地方基礎設施建設、改善民生、促進當地經濟發展中發揮著重要作用。本文從城投企業的特殊性出發，通過分析其財務特點和融資特點，提出融資建議。

城投企業的特殊性

城投企業是我國特殊時期政治和經濟體制下的產物。20世紀90年代，我國城鎮化進程進入關鍵時期，國家實行分稅制改革，地方政府財政收入大幅減少，繁重的建設任務使得城投企業資金需求巨大。但1994年通過的原《預算法》第28 條明確規定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，加之《貸款通則》和《擔保法》分別限制了地方政府直接向銀行貸款和為貸款提供擔保的能力，地方政府不得不另辟蹊徑以拓寬融資渠道，城投企業應運而生。城投企業從出現開始就承擔著政府賦予的特殊職能。不同于一般企業，城投企業兼具社會責任的公益屬性與企業運轉的市場屬性。

首先，城投企業的實際控制人是地方政府或其相關部門，主要從事政府指定或委托的公益性或準公益性項目的融資、投資、建設和運營，主要目標就是實施政府意圖，推進當地基礎設施建設，推動城市化進程，并不完全以盈利為目的，具有公益屬性。

其次，城投企業作為具有獨立法人資格的經濟實體，在開展具有公益屬性的業務過程中，雖受地方政府嚴格管制，但也作為獨立的市場主體與銀行、供應商、投資者、居民等其他市場主體進行經濟交易活動，自主經營、自負盈虧，具有市場屬性。

城投企業的財務和融資特點分析

1.財務特點分析

（1）資產虛高，質量堪憂。城投企業資產多來源于地方政府注入，雖整體規模較大，但資產中存在相當比例的（準）公益性資產。城投企業存貨、固定資產、在建工程等科目一般數額較大，這些資產收益較低、流動性差，且企業一般無自主處置權。

此外，城投企業與地方政府間的特殊關系，使得企業的應收款占比顯著高于普通企業。城投企業雖資產規模較大，但因其業務的公益屬性，資產質量通常不高，可用于市場化融資的優質資產較少。

（2）負債高企，成本偏高。基礎設施投資建設通常投資周期長且數額巨大，因自有資金有限，城投企業需要融入大量資金用于項目投資建設，過高的負債使城投企業往往屬于高杠桿運營企業。城投企業負債主要包括長短期借款、應付債券、專項應付款、應付和預收款項、一年內到期的非流動負債等，有息負債較多。在有息負債中，以長期借款、融資租賃和債券為代表的中長期融資占比往往較大，導致融資成本偏高。

（3）收入較少，來源單一。同資產規模相比，城投企業主業收入往往較少，且主要來源于不能或不宜通過市場化運作的政府公益性或準公益性項目。

（4）利潤較低，盈利偏弱。由于債務資金是城投企業的主要資金來源，城投企業往往利息支出較多，期間費用較大，導致主營業務利潤通常較低，甚至虧損。城投企業利潤主要來源于公允價值的變動收益和政府補貼收入，利潤來源不具備長效持久性，持續盈利能力較之其他企業偏弱。

（5）現金流弱，且依賴融資。城投企業現金流入、流出整體規模較大，但每年現金流入凈額較小。因城投企業主要客戶為地方政府，受制于地方政府財力，城投企業經營活動現金流量凈額通常很少，甚至為負，難以滿足地方政府不斷安排的投資需求，資金的流入主要依賴于融資活動，尤其是債務融資。

2.融資特點分析

（1）城投信仰仍普遍存在。雖然在地方政府債務整肅和強金融監管的大背景下，城投企業的政府融資職能剝離，使其與地方政府信用的關聯性有所弱化，但包括商業銀行在內的金融機構和債券市場廣大投資者仍執著于城投信仰，認為城投企業信用是地方政府信用的外延。在城投企業信用評級中，地方政府行政級別、財政實力及城投企業自身在當地的重要性等政治因素依然占據很大比重。

（2）間接融資為主，直接融資有待提升。直接融資較之間接融資，能夠為企業提供較長期穩定的資金支持，減輕現金流壓力，并降低融資成本。目前，雖然城投債已成為債券市場的主要債券品種，城投企業直接融資比例不斷上升，但對于多數城投企業來說，受制于直接融資的高門檻、嚴要求和強監管，城投企業融資仍主要來源于銀行、信托等傳統金融機構。

（3）融資期限錯配，短貸長用問題突出。城投企業資金主要用于政府公益性或準公益性項目投資建設，由于此類項目投資金額大、投資期限長、市場回報低等特點，較難在金融機構直接申請資金支持。

（4）借新還舊，債務持續滾動。由于城投企業經營現金凈流入有限，債務到期時償債資金主要來源于企業舉借新的債務，導致城投企業債務不斷滾動，且在滾動中規模越來越大。債務的不斷滾動在延緩城投企業債務負擔的同時，加大了企業的債務風險。

城投企業融資建議

為更好地提升城投企業的融資能力，降低融資成本，避免期限錯配，降低償債風險，城投企業應充分認識到自身的特殊性，結合自身財務和融資特點，充分發揮公益與市場相結合的屬性，多措并舉，提高資本運作水平。

一是積極對接政府主管部門，通過地方國有資產重組，爭取優質資產注入，如政府持有的地方城商行、農商行股權，各類特許經營權等。通過優質資產注入，優化資源配置，改善城投企業資本結構，降低城投企業整體資產負債率，在增強企業競爭力的同時，堅定投資者信仰。

二是根據自身主要從事公益性或準公益性項目投資建設的特點，積極與當地財政、發改委等相關部門對接，申請政府一般債券或專項債券。政府債券資金具有期限長、利率低等優點，且滿足特定要求的項目可使用政府債券資金作為項目資本金。使用政府債券資金用于公益性或準公益性項目投資建設，能有效降低城投企業資金成本，并避免資金短貸長用。

三是城投企業應在做好基礎設施建設主業的同時，積極進行市場化轉型，在風險可控的前提下，主動拓展市場化業務。通過多元化的業務組合，一方面，分散單一業務的經營風險，另一方面，發揮業務協同效應，實現規模經濟。通過有效的市場化運作，擴大收入來源，提升市場化盈利水平和經營現金流入，優化財務報表，增加償債資金來源，提升直接融資能力。

四是打破傳統融資思維，創新融資方式。符合條件的城投企業可積極響應國家經濟政策號召，通過發行基礎設施公募REITs，實現“資產上市”，推動盤活企業存量資產，提前收回經營投資，解決基礎設施項目投資回收周期長、資產周轉率較低的問題，同時增強企業的滾動投資能力和可持續經營能力。

結束語

城投企業必須充分認識自身的特殊性，通過積極申請政府優質資源注入、申報政府債券資金等發揮公益屬性，通過拓展市場化業務、創新融資方式等發揮市場屬性，多措并舉，提升融資能力。

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