“雙循環”新格局下內蒙古“中蒙俄經濟走廊”建設思路

孟青龍

摘要：2020年5月14日中共中央政治局常委會會議首次提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。8月24日，習近平總書記在經濟社會領域的專家座談會上，將“雙循環”新發展格局提到“重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇”的高度。黨的十九屆五中全會將構建“雙循環”格局作為我國“十四五”規劃和2035年遠景目標的重要基礎。本文通過總結內蒙古中蒙俄經濟走廊建設的主要成效和存在的問題，提出“雙循環”新格局下如何推動內蒙古中蒙俄經濟走廊建設走深走實走遠。

關鍵詞：雙循環 新格局 中蒙俄經濟走廊

一、內蒙古中蒙俄經濟走廊建設的主要成效

新冠肺炎疫情導致的全球化重塑使得國際供應鏈“縮鏈”“斷鏈”風險加大，全球產業鏈的區域化特征進一步凸顯。中、蒙、俄三國具有形成國際區域供應鏈的基礎條件，在能源合作、服務貿易、科技合作等方面具有很大潛力，容易形成閉環鏈條。“雙循環”雖然強調“以國內大循環為主體”，但并非走向“閉關自守”，而是通過選擇內向發力，為高水平開放打開新的向外空間。以構建、發展“雙循環”來強化區域供應鏈是內蒙古自治區“十四五”對外開放的重要目標。

自治區構建“雙循環”的重要載體是中蒙俄經濟走廊。走廊建設契合了國家通過內向發力拓展對外發展空間的戰略意圖，通過內部制度挖潛、完善產業、基礎設施、投融資、消費優化經濟結構，更好地嵌入走廊國際區域供應鏈建設中，從而提升國際地位。在走廊建設中，自治區致力將內需和開放結合起來，積極順應全球產業鏈轉移新趨勢，強化自治區在國家對俄、蒙合作中的前沿“窗口”作用，通過地緣優勢樹立自治區在國際區域供應鏈中的地位，以多邊平臺釋放自身開放潛力。自治區在區域供應鏈中的作用明顯，在同俄、蒙形成的既有開放合作框架下，內蒙古自治區有動力也有條件深化合作，正在積極建設的“中蒙經濟合作區”“中俄蒙合作先導區”等開放平臺都可以作為未來自貿區的實驗雛形。打破行政藩籬，在政策上先行先試，努力將重點放在大宗商品交易、重大項目和產業園區建設上，進一步探索推動跨境貨物貿易、服務貿易和新型國際貿易結算便利化等一系列自由化便利化政策。使口岸職能適應新形勢下的區域一體化要求，打造相應的軟硬件基礎設施，以新的姿態融入中、蒙、俄三國區域供應鏈中。

近年來，內蒙古自治區在中蒙俄經濟走廊建設中取得了一系列重要成就。包括：自治區開放平臺建設速度加快。目前獲批國家重點開發開放試驗區2個，綜合保稅區和保稅物流中心各3個，邊境合作區2個，邊民互市貿易區6個，經濟合作區1個，中俄蒙合作先導區1個，跨境電商綜試區2個，國家級對外展會1個。基礎設施建設穩步推進。積極推動鐵路、公路、航空、管道、電網等重點基礎設施建設，滿洲里一俄羅斯外貝加爾斯克以及赤塔鐵路的電氣化改造完成，濱州鐵路電氣化改造完成;滿洲里至阿拉坦額莫勒公路建成通車。各口岸基礎設施和查驗套設施逐步完善，口岸通關效率大幅提升。口岸數字化建設成績突出，“數字口岸”系統在中鐵公司二連口岸站正式投入應用，口岸便利化程度顯著提升。貿易暢通持續加強。1—8月份，全區外貿進出口總值累計662億元，其中，出口總值225.8億元，進口總值436.2億元，與“一帶一路”沿線65個國家全部建立了貿易關系。口岸貿易方面的亮點是，滿洲里率先成為國家首批進境糧食指定口岸，并積極向國家申請牛、羊肉進口權。同俄、蒙資金融通有序開展。率先在全國開展盧布現鈔使用試點、蒙圖現鈔調運業務。自治區有關商業銀行與俄蒙兩國商業銀行建立62個賬戶行，覆蓋了蒙古國和俄羅斯遠東地區主要銀行。在民心相通方面。民心相通熱度不減，在旅游、展會、藝術交流等方面也取得了優異的成績。

二、內蒙古中蒙俄經濟走廊建設面臨的主要問題

中蒙俄經濟走廊建設首先需要自治區向內發力，為高水平開放打開向外的新空間，這也是“雙循環”的題中之義。“十四五”時期，內蒙古面臨著高質量對外開放的任務，需要通過制定并調整政策，吸引投資，發展優勢產業，探索口岸功能整合、開放服務高端化的轉型目標。現階段，內蒙古經濟基礎較為薄弱，產業發展支撐不足，在人才儲備、營商環境等方面劣勢明顯，許多高增值產業，如高新技術產業的發展，還停留在起步階段。外貿依存度低等情況，反映了產業結構相對落后的問題，需要在發展自身產業的同時繼續深化對外開放，尋找扭轉現狀的突破口，這也是通過國際外循環促進內循環的有效辦法。走廊建設中的問題主要體現在以下幾個方面。

（一）開放平臺優勢亟待釋放

眾多開放平臺還沒有完全釋放潛力，甚至其中一些遇到了現實發展困境。例如，綜保區作為“兩頭在外”的開放平臺，疫情下由于國外市場關閉或被限制，出口勢必受到負面影響，而向內地流通又由于存在進口環節稅，產品沒有成本優勢，進駐企業少和質量不高也是綜保區需要解決的結構性問題。中蒙經濟合作區在資金、同蒙方機構對接、進出口加工思路方面都存在一定瓶頸。跨境電商綜試區在軟硬件基礎設施建設、與綜保區聯動、在物流倉儲、跨境支付等方面仍處在初級階段。負面清單在自治區也運行得較為不暢。例如，二連浩特和滿洲里的部分“非清單”進口商品進入互市貿易區面臨無法通過互貿渠道進口的問題，最明顯的例子就是二連浩特針對邊民互市貿易區的“一個辦法兩個清單”在實際操作中存在障礙，導致政策落地困難，不僅影響對俄、蒙兩國的貿易量，也導致互市貿易落地加工政策難以有效展開。

（二）交通基礎設施建設相對滯后

跨境地區交通基礎設施建設仍然相對滯后。二連浩特一集寧鐵路線超負荷運轉，且受鐵路沿線其他地區運力擠占，二連浩特一烏蘭巴托跨境高速公路項目進展緩慢，影響公路口岸的大進大出。滿洲里連接內地鐵路通道僅有濱州鐵路一條，公路等級較低且面臨公路口岸對俄貨運不暢的問題。這些都影響了試驗區口岸、物流功能的釋放，制約了自治區內外聯通的潛力。

（三）產業帶動能力弱

內蒙古對俄、蒙出口貿易以瓜果蔬菜、建筑裝修材料、機電產品為主，其中70%為外省產品，對自治區自身產業帶動不強。進口面臨同樣問題，進口原材料沒有留在口岸依托的城市，回程滿洲里的中歐班列將進口板材和糧油原料直接銷往內地，極大沖擊了滿洲里的木材和糧油加工產業。滿洲里木材加工行業將隨著俄羅斯對原木出口的日趨壓縮面臨更加困難的局面，對當地就業、稅收及經濟增長產生較大制約。進入滿洲里互市貿易區的原材料和商品由于種種行政原因無法實現落地加工，互市貿易加工職能無法發揮，影響產業落地。沿邊口岸地區沒有形成產業集群，金融帶動產業發展能力極其欠缺。這種局勢亟待扭轉，否則試驗區就失去了企業發展根基。

（四）口岸建設資金不足

內蒙古“小財政養大口岸問題突出，自身財政能力偏弱，平臺建設很大程度上要依靠財政轉移支付和專項資金。例如，中央財政每年劃撥給國家重點開發開放試驗區的資金政策已到期，其中滿洲里每年1億元，2016年到期，二連浩特每年2億元，2018年到期。地方資金來源不足，滿洲里在口岸收費取消后，口岸運維資金壓力大增，對試驗區發展形成很大制約。資金短缺無疑會影響試驗區的綜合性建設，對試驗區的長期發展帶來不利影響。

（五）走廊建設缺乏“抓手”

自治區中蒙俄經濟走廊建設中面臨的一個重要問題就是缺乏“抓手”，也就是缺乏開放的“突破點”。突出表現在開放前沿地區的一些結構性問題尚未得到解決，二連浩特一扎門烏德中蒙經濟合作區建設中，兩國對接機構不匹配、互市貿易加工區推進緩慢、疫情下滿洲里綜保區“兩頭在外”的發展模式困境、承接東部沿海產能不力、中歐班列仍未改變“酒肉穿腸過”等問題都反映了走廊建設缺乏“抓手”。同時，自治區還沒有完全發揮同俄、蒙的地緣優勢，先行先試步伐緩慢，這將限制國家開放政策紅利的釋放。

三、主要對策建議

在中蒙俄經濟走廊建設中，核心問題是讓政策落地、項目運轉，給居民和家庭帶來福祉。要更多地將問題細化，在大方向明確的前提下量化目標，這首先需要自治區的頂層規劃，在政策協調方面提出優化方案，甚至要整合部門，統一職能。同時，如何借助中蒙俄經濟走廊的巨大平臺改變自治區外貿依存度低、產業發展受限的窘境，如何將地緣優勢、交通優勢、人文優勢轉變為產出，這是技術層面要著重考慮的。規劃設計上，自治區各盟市特別是跨境地區，很多園區和試驗區的申請和規劃，是不是都匹配當地的資源稟賦優勢，是不是都適應后疫情時代的生產要素特點，還需探討。總之，務實的走廊建設不僅體現在“五通”成果上，也體現在理念的及時更新和調整上，這樣才能適應“雙循環”新發展格局的要求。對此，內蒙古需要通過五個方面來統領走廊建設。

（一）促進貿易和投資高質量發展

一是通過支持跨境電商綜試區、海關特殊監管區發展，積極孵化新興貿易業態。推動互市貿易區深度開放，積極探索互市貿易落地加工新模式，破除互貿區落地加工的政策枷鎖和理念枷鎖，把“負面清單”政策用足、用到位，將口岸“落地加工”能力最大化，形成對地區就業和稅收的有力支撐。二是積極推廣“一線放開、二線管住”海關監管模式先進經驗。該自貿區海關監管模式在國內取得了不錯的效果，自治區可以通過申請在國家重點開發開放試驗區先行先試，發揮跨境地區政策優勢，向零關稅、低稅率的方向邁進。充分利用國際貿易規則，以建設自貿區為前提，嘗試向“免關稅”負面清單過渡，對負面清單以外的商品充分實施準入，嘗試登記式備案、區內免證免審，在跨境資金流動、外匯交易以及人員簽證方面給與一定的自由度和開放政策試點。將二連浩特中蒙經濟合作區、二連浩特邊境經濟合作區、滿洲里綜合保稅區、邊民互市貿易區等海關特殊監管區域整合進“一線”和“二線”體系。在“一線放開”政策框架內，提高可攜帶免稅商品金額上限，實現兩國公民持有效證件免簽跨境自由流動及貨幣自由兌換，為進一步對外開放奠定制度和政策基礎。

（二）加速交通基礎設施建設

針對跨境地區交通基礎設施滯后的問題，自治區應推動集二鐵路、二連浩特—烏蘭巴托公路、鐵路升級改造，加快推動甘其毛都—塔本陶勒蓋煤田和奧云陶勒蓋礦區、策克—那林蘇海圖煤田、珠恩嘎達布其—喬巴山鐵路建設。加速建設滿伊鐵路，對綏滿高速公路海滿段實施貫通，推動滿洲里—外貝加爾斯克公路口岸貨運通道實現對接。特別應將“三烏通道”作為未來連接俄、蒙打造的重點，通過“三烏通道”帶動要素資源跨國流動，在國際商貿、保稅、冷鏈、城市配送和快遞服務方面有質的突破，使物流業成為經濟發展的新增長點，同時推進物流業與其他產業互動融合，協同發展。利用交通便利化實現俄、蒙與我國內陸經濟腹地的有效連接，同時隨著通道的建成對自治區既有的各類開放平臺及園區進行職能升級，有條件的可以先行先試，即在打通通道的同時利用開放平臺的優惠政策壓縮供應鏈成本，實現通道效應的最大化。

（三）發掘中歐班列產業帶動功能

一是要積極聚合班列回程貨源，鼓勵自治區企業在中東歐重要節點城市建設物流基地、分撥集散中心、海外倉等，提升物流輻射能力。通過回程貨源開啟跨境電商等新型產業。通過返程中歐班列，跨境電商企業從歐洲采購并運回原產地商品。物流倉庫可以建在中歐班列中轉站周邊，依托優越的物流條件和優惠投資稅收政策發展特色產業集群，未來的自貿區將進一步降低歐洲商品進入自治區的成本，這樣會吸引更多的電商企業進駐自治區，從而改變傳統的貿易模式，形成新貿易業態。二是學習先進地區經驗，樹立“原產地規則”目標方向，嘗試“二線有限放開”。原產地規則可以通過“二線有限放開”將實現增值的加工類產品以“零關稅”進入內地，這樣就會吸引國內外的生產加工類企業進駐內蒙古，這比綜合保稅區、互市貿易加工區更具優勢。試驗區通過產能承接和低成本引導自治區產業結構優化升級，促進高新技術企業、環保企業落戶自治區，推動自治區經濟發展。

（四）探索多元化融資渠道

短期內，內蒙古可以給予各類開放平臺一定的專項財政資金支持，但鑒于自治區的財政情況，長期還需要考慮其他融資手段和渠道。中長期，自治區要探索從亞洲單邊或多變開發性金融機構引入資金來支持試驗區項目建設，二連浩特中蒙經濟合作區建設有從亞洲開發銀行貸款的經驗，按照基礎設施建設的思路，能否復制經驗從亞投行、絲路基金等機構進行融資是自治區應積極考慮的方向。同時借鑒其他省份經驗，設置政策性資金池，引導各類企業發展新型跨境投資和貿易。利用跨境資本，協助自治區政府構建“跨境產能合作基金”，對合作項目前景進行市場化評估，積極引入國際化、多元化的財務投資者，不完全依賴自有資本，實現多贏。

（五）利用地緣優勢探尋開放“抓手”

自治區要充分發揮地緣優勢，在傳統領域以外探索“中蒙俄經濟走廊”建設的“抓手”。對蒙古國，自治區可以考慮以金融為抓手帶動國際物流、現代貿易、雙向投資、商旅文化的發展。二連浩特可以通過跨境金融來帶動企業發展。中央和自治區應考慮以國家重點開發開放試驗區為前沿，利用蒙古國人民幣“好用”、存量多的“準離岸”特點嘗試推動同二連浩特跨境金融合作，探索試點跨境貸款、二連浩特企業到烏蘭巴托直接發債，在北方打開資本賬戶可兌換缺口，以金融盤活跨境產業發展。對俄羅斯，可考慮以能源為抓手構建國際區域產業鏈和供應鏈。以滿洲里試驗區為門戶，積極對接俄羅斯能源“向東看”戰略，充分利用遠東和西伯利亞的資源優勢，在能源合作中推動自治區工業發展，形成同俄羅斯穩定的能源產業鏈、供應鏈。從全局考慮，建立中蒙俄自貿區是未來走廊建設的最大“抓手”，也是自治區實現跨越發展的主要“突破點”。在“雙循環”新發展格局下，利用區域自貿協定拓展海外市場至關重要，二連浩特、滿洲里作為自貿區的兩大前沿陣地是構建國際區域供應鏈的重要環節。

責任編輯：張捷