我國問題中小銀行市場化退出機制研究

常卉頡

摘要：防范化解重大風(fēng)險作為我國三大攻堅戰(zhàn)之一，是保障經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定必須跨越的關(guān)口，當(dāng)前我國包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行等系列風(fēng)險事件給我們敲響了警鐘。研究發(fā)現(xiàn)，我國問題中小銀行（主要指城市商業(yè)銀行、農(nóng)村金融機構(gòu)）市場化退出機制存在法律法規(guī)有待建立健全、行政干預(yù)色彩較濃、風(fēng)險預(yù)警預(yù)報和危機處置機制有待完善、存款保險制度作用未充分發(fā)揮、縣域外部監(jiān)管薄弱等問題，本文在梳理主要國家經(jīng)驗做法基礎(chǔ)上，得出相關(guān)啟示，并結(jié)合國情提出政策建議。

關(guān)鍵詞：問題中小銀行 銀行風(fēng)險 銀行破產(chǎn)

一、我國中小銀行發(fā)展情況

（一）中小銀行資產(chǎn)負(fù)債穩(wěn)步增長。占商業(yè)銀行總額比重約三成

根據(jù)銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)，2019年末，我國商業(yè)銀行資產(chǎn)、負(fù)債總額分別為239.5萬億元，和220.1萬億元。其中，城商行、農(nóng)村金融機構(gòu)資產(chǎn)分別為37.3萬億元和322萬億元，同比分別增長8.5%和7.6%;負(fù)債分別為34.5萬億元和34.3萬億元，同比分別增長8.4%和7.4%。中小銀行資產(chǎn)合計占商業(yè)銀行資產(chǎn)總額比重的31.3%，負(fù)債合計占比31.1%。

（二）中小銀行總體運行穩(wěn)健，但主要指標(biāo)處于商業(yè)銀行中下區(qū)間水平

根據(jù)銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)，2019年末，我國大型銀行、股份制銀行、城商行和農(nóng)村金融機構(gòu)的不良貸款分別為8959億元、4805億元、4074億元和6155億元，不良貸款率呈：逐一上升特點，分別為1.38%、1.64%、2.32%和3.9%;其撥備覆蓋率分別為234.3%、193%、154%和128%，資本充足率分別為16.3%、13.4%、12.7%和13.1%，中小銀行撥備覆蓋率、資本充足率情況稍差于大型銀行和股份制銀行。

（三）高風(fēng)險機構(gòu)主要分布于農(nóng)村中小金融機構(gòu)

根據(jù)人民銀行公布的《中國金融穩(wěn)定報告2019》，央行金融機構(gòu)評級主要分為1-10級和D級，越高級別代表風(fēng)險越大，其中8級及以上為高風(fēng)險機構(gòu)，而D級為已倒閉、被接管或撤銷的機構(gòu)。報告顯示，2018年四季度對4379家銀行業(yè)金融機構(gòu)開展了評級，其中評為8-10級的586家，D級的1家，主要集中在農(nóng)村中，小金融機構(gòu)。

二、當(dāng)前我國問題中小銀行市場化退出機制存在的問題

（一）市場退出缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)支撐

從目前我國的法律體系看，與商業(yè)銀行市場化退出有關(guān)的法律法規(guī)零散的分布在多部法律法規(guī)當(dāng)中，主要包括普遍適用性的法律法規(guī)和金融領(lǐng)域的法律法規(guī)。其中，普遍適用性法律法規(guī)主要有《公司法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等，金融領(lǐng)域的法律法規(guī)主要有《商業(yè)銀行法》《存款保險條例》等。其中，普遍適用性法律法規(guī)涉及的內(nèi)容闡述偏宏觀，可操作性較弱，如《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定銀行不能清償債務(wù)時，金融監(jiān)管部門可向法院提出對該機構(gòu)進行重組或破產(chǎn)清算，具體如何操作未具體表述，而金融領(lǐng)域的法律法規(guī)并未覆蓋銀行市場化退出時面臨的各種情況。

（二）退出程序中政府行政干預(yù)色彩較濃

一是行政主導(dǎo)的方式并不能解決本質(zhì)問題。當(dāng)前我國高風(fēng)險機構(gòu)主要集中在地方法人中小銀行，根據(jù)農(nóng)信社改革有關(guān)規(guī)定，在風(fēng)險防范和處置中，地方政府具有組織相關(guān)部門防范和處置銀行風(fēng)險的職責(zé)。在風(fēng)險處置中金融監(jiān)管部門的主要舉措是通過發(fā)送提示函、約談問題銀行等方式壓實問題中小銀行責(zé)任，并積極向地方政府匯報銀行的風(fēng)險情況，配合其處置相關(guān)風(fēng)險。而地方政府的主要舉措是降低地方法人銀行的經(jīng)營指標(biāo)要求，減少利潤上繳，以時間換空間，并組織相關(guān)國有企業(yè)以入股的形式化解部分不良貸款，以達到“摘帽”目的，這種行政化方式雖然能起到立竿見影的效果，但并未從根本上改善銀行的公司治理，銀行的市場競爭力仍然較弱，后期仍會有成為高風(fēng)險機構(gòu)的可能。二是行政要求健康銀行接管問題銀行的方式有傳導(dǎo)風(fēng)險可能。目前我國海南發(fā)展銀行、包商銀行都是在政府主導(dǎo)的情況下完成破產(chǎn)的所有程序，其有一個共同特點，就是政府會委托一家經(jīng)營健康且較為有實力的商業(yè)銀行托管問題銀行，在完成遺留債務(wù)清理后宣布破產(chǎn)、重組或合并。此方式雖然能夠?qū)栴}銀行實行“軟著陸”，對社會及債權(quán)人的影響較小，但并未從根本解決銀行市場化退出的問題，甚至有可能傳導(dǎo)風(fēng)險，導(dǎo)致健康銀行方陷入經(jīng)營危機。

（三）金融風(fēng)險預(yù)警預(yù)報和危機處置機制有待完善

一是事前預(yù)警預(yù)報機制有待完善。以往我國銀行退出側(cè)重于事后處理，事前預(yù)警缺乏相應(yīng)機制。目前金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險監(jiān)測機制對于風(fēng)險點“觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)”并沒有統(tǒng)一的界定，判斷銀行是否需要進行早期介入的情況缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同銀行的早期介入時機各不相同，有可能錯過風(fēng)險防范化解的最佳時機。二是事后危機處置有待強化。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息快速發(fā)展，危機處置中的輿情控制成為了處置機制的重點，負(fù)面信息影響不可低估，問題中小銀行風(fēng)險可能間接傳導(dǎo)至同類型機構(gòu)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

（四）存款保險制度在風(fēng)險防控中作用未充分發(fā)揮

自我國存款保險條例發(fā)布以來，金融監(jiān)管部門通過對商業(yè)銀行實施差別化保險費率、下發(fā)風(fēng)險函、早期糾正等方式，對控制苗頭性風(fēng)險有較大的幫助，但距真正有效控制和化解風(fēng)險還有一定距離。一是風(fēng)險差別費率對小型銀行機構(gòu)的觸動不大。因部分小型銀行機構(gòu)保費繳納不多，差別費率對其影響較小，在加強市場約束、促使審慎經(jīng)營方面作用并不明顯。二是早期糾正措施行使的作用有限。目前金融監(jiān)管部門主要還是以提高中小銀行保費為主，同時兼顧以“一對一約談”“下發(fā)風(fēng)險函”等方式對其進行早期糾正，早期糾正措施偏督促和指導(dǎo)性質(zhì)，缺乏強制性。三是存款保險預(yù)期的市場化風(fēng)險處置機制尚未真正建立。存款保險市場化的風(fēng)險處置機制，是使資不抵債高風(fēng)險機構(gòu)市場出清的最有效措施。但實踐中始終未建立相關(guān)的制度安排，包商銀行被接管也只是個案，還未見全面鋪開的跡象。

（五）縣域外部監(jiān)管很難獨立應(yīng)對當(dāng)前風(fēng)險處置

目前主要表現(xiàn)為我國中小銀行主要分布在縣域，問題中小銀行也以縣域為主，但縣域的外部監(jiān)管卻最為薄弱：一是外部監(jiān)管力量較弱。銀保監(jiān)在縣域僅設(shè)辦事處，只有幾個工作人員，地方政府在縣域鮮有設(shè)立金融辦等專職管理部門，人民銀行縣支行防范化解金融風(fēng)險的職能手段有限，無法深入開展風(fēng)險處置。二是地方監(jiān)管協(xié)調(diào)機制運行不暢。大部分縣域尚未搭建起有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，在風(fēng)險防范與化解中監(jiān)管信息不通暢、監(jiān)管滯后和分散，難以形成監(jiān)管合力。三是地方金融監(jiān)管職責(zé)落實不到位。地方政府金融管理部門更加關(guān)注經(jīng)濟金融發(fā)展，存在重發(fā)展、輕監(jiān)管的現(xiàn)象。

三、國外問題中小銀行市場化退出機制及啟示

（一）國外主要做法

1.美國——增強破產(chǎn)處置效率

一是破產(chǎn)判斷。美國在應(yīng)對問題金融機構(gòu)的破產(chǎn)判斷中，主要參考兩方面因素，其一為金融機構(gòu)的破產(chǎn)行為對社會造成的影響程度，其二為政府拯救金融機構(gòu)的成本是否可以承受，并且是否大于金融機構(gòu)破產(chǎn)后的清償費用。綜合分析，若某一金融機構(gòu)破產(chǎn)對整個美國社會（民眾）造成的影響較小，即社會依賴程度較小，并且該金融機構(gòu)的拯救成本較大，那么政府當(dāng)局就會更加傾向于對該金融機構(gòu)實行破產(chǎn)處置。二是破產(chǎn)處置。對于資產(chǎn)質(zhì)量、流動性等指標(biāo)惡化嚴(yán)重、資不抵債的金融機構(gòu)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一般要求有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局在三個月內(nèi)對該金融機構(gòu)下發(fā)關(guān)閉通知，并由聯(lián)邦存款保險公司負(fù)責(zé)金融機構(gòu)的相關(guān)處置工作。

2.英國——引入特別處置機制

英國金融機構(gòu)市場化退出的法律主要以《破產(chǎn)法》為普通法、以《銀行法》為特別法，明確英格蘭銀行（英國中央銀行）負(fù)責(zé)問題金融機構(gòu)破產(chǎn)處置相關(guān)工作，并規(guī)定破產(chǎn)處置過程中要以維護整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保護民眾信心為首要目標(biāo)。《銀行法》最大特點是引入了“市場退出特別處理機制”，其內(nèi)容包括維穩(wěn)措施、金融機構(gòu)破產(chǎn)程序和管理程序三個方面。其中，維穩(wěn)措施主要為監(jiān)管當(dāng)局（英格蘭銀行、財政部）對流動性、信貸質(zhì)量、資本充足率等指標(biāo)難以達標(biāo)的金融機構(gòu)早期介入、早期援助;破產(chǎn)程序主要為依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對資不抵債的金融機構(gòu)開啟破產(chǎn)清算程序;管理程序主要為對于一時無法通過出售轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)'由英格蘭銀行指定一家健康銀行對其負(fù)責(zé)管理和破產(chǎn)重組。

（二）相關(guān)啟示

一是提高風(fēng)險處置效率。借鑒美國在處置上的效率優(yōu)勢，通過較早介入、迅速決策行動，有效防范單一銀行風(fēng)險向金融系統(tǒng)蔓延。二是把維穩(wěn)作為首要目標(biāo)。借鑒英國在處置上的制度優(yōu)勢，以維護整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定和保護民眾信心為首要目標(biāo)。三是制定專門法，提高可操作性。借鑒美國、英國相關(guān)法規(guī)內(nèi)容，制定我國有關(guān)銀行機構(gòu)市場退出的專門法，細(xì)化各種形式下的操作流程。四是科學(xué)研判破產(chǎn)選擇。借鑒美國，以破產(chǎn)對整個金融體系、社會影響程度為原則，比較拯救成本和破產(chǎn)清償費用，以影響程度和處置成本為重要參考依據(jù)。

四、政策建議

（一）建立健全問題銀行市場化退出的法律法規(guī)體系

我國《金融業(yè)“十三五”現(xiàn)代金融體系規(guī)劃》提出了完善金融機構(gòu)市場化退出機制相關(guān)內(nèi)容，說明在當(dāng)前經(jīng)濟金融形勢下建立健全有關(guān)法律法規(guī)具有現(xiàn)實意義。建議結(jié)合我國中小銀行特點，制定操作性強和覆蓋面廣的相關(guān)專業(yè)性條例，如研究出臺《商業(yè)銀行破產(chǎn)處置條例》《商業(yè)銀行并購條例》等，規(guī)定各種情況下各類型商業(yè)銀行市場化退出的標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)及操作流程。

（二）完善事前風(fēng)險預(yù)警和事后處置機制

一是加強對問題中小銀行的早期識別與干預(yù)。建議金融監(jiān)管部門研究設(shè)立針對商業(yè)銀行的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，設(shè)定“風(fēng)險觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)”的量化指標(biāo)，加強對中小商業(yè)銀行的風(fēng)險監(jiān)測與防范，把風(fēng)險關(guān)口前移。二是加強對問題中小銀行的事后風(fēng)險處置。建議提前制定各類型金融機構(gòu)在各種情況下的風(fēng)險處置預(yù)案，提高處置效率，做到早發(fā)現(xiàn)早處置。同時，要加強輿情方面的監(jiān)測和管控，積極做好正面預(yù)期引導(dǎo)，做好各項維穩(wěn)工作。

（三）建立健全處置協(xié)調(diào)機制

一是建立健全地方合作機制。由于法人中小銀行主要分布在地方'建議探索建立可復(fù)制可推廣的由地方金融監(jiān)管局（金融辦）、人民銀行及銀保監(jiān)會派出機構(gòu)組成地方金融風(fēng)險處置化解合作機制，做好信息共享，形成處置合力。二是進一步明晰各方責(zé)任。進一步明晰地方政府與人民銀行、銀保監(jiān)會派出機構(gòu)在不同類型的風(fēng)險處置中的職責(zé)劃分，做到職責(zé)無重疊、無遺漏。同時，在短期內(nèi)無法改變縣域監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上，建議建立縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強縣域金融風(fēng)險研判分析力度，有針對性提出解決思路。

（四）減少行政干擾，提高市場化退出程度

一是推動政府角色逐漸由行政管理職能向服務(wù)引導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變。強化服務(wù)，形成救助標(biāo)準(zhǔn)，對于只是出現(xiàn)暫時性流動性不足、部分監(jiān)管指標(biāo)暫時性略低于監(jiān)管水平的，政府可以給予—定救助以扶持回正常經(jīng)營水平，而對于長期資不抵債的機構(gòu)，要引導(dǎo)其以市場化方式進行退出。二是強化市場化機構(gòu)的發(fā)展。探索組建問題中小銀行市場退出專業(yè)機構(gòu)，在政府和金融監(jiān)管部門的管理和引導(dǎo)下，由專業(yè)機構(gòu)對問題中小銀行進行指導(dǎo)和處置。

（五）建立金融機構(gòu)市場退出責(zé)任追究機制

資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重是問題中小銀行的共同特點，而風(fēng)控不嚴(yán)、違規(guī)批貸等是經(jīng)營惡化的主要原因，建議金融監(jiān)管部門研究擬定商業(yè)銀行責(zé)任追究機制清單，將支持民營小微企業(yè)的免責(zé)清單與違規(guī)經(jīng)營的追責(zé)清單合理科學(xué)區(qū)分開來，以達到督促商業(yè)銀行加強經(jīng)營管理，打擊金融犯罪的目的。

責(zé)任編輯：張捷