保障編外教師權益需系列制度創新

胡欣

當前，各地公辦學校普遍面臨缺乏編制的制度困局，迫切需要地方政府深化教育系統用人機制改革，積極開展試點，探索教師聘用的新機制。2017年貴陽市觀山湖區政府直面教育系統編制不足的現實困境，對全區公辦學校教師聘用制度進行改革，取得初步成效。本文通過對觀山湖區“雙軌制”教師招聘的實施背景及其制度創新進行考察，以期在當前我國統籌推進教育系統用人機制改革的進程中提供可資借鑒的經驗和啟示。

觀山湖區教師聘用制度改革背景

觀山湖區隸屬于貴州省貴陽市，是2012年新成立的建制區，成立之時便面臨實際在編人數超過編制總量的情況。與緊缺的編制形成強大反差的情況是，該區正以極快的速度發展。截至2018年底，在校學生數從4.9萬增長到8萬余人，教師需求量巨大。為了滿足人民群眾的教育需求，該區近幾年均以每年3—12所的速度新建學校，但是，由于無法補充在編教師，只能采用臨時聘用教師的方式暫時緩解學校的用人需求。然而，這些臨時代課教師流動性很強，其職業素養、專業發展都引發社會憂慮。由此，從當地人民的教育期待與政府的教育責任來講，大力探索教師聘用制度改革乃是必然選擇。

觀山湖區委、區政府經過對區內教育情況進行多次摸底和調研，提出“不看編制，要看機制”的思路，探索實施教育系統教師“雙軌”制。所謂“雙軌”制，是指編內聘用和編外購買服務相結合的教師聘用制度，即將教師隊伍分為兩個平行系列，其中一軌是指編內聘用的教師，另一軌是指通過購買服務招聘的教師，稱其為“雙軌制”教師，屬于非在編人員。

為了提高區內教育資源配置的效率和公平性，觀山湖區教育局每年年初根據全區經濟社會和人口發展情況，制定教師的編制規劃。首先由各學校向區教育局提出用人需求計劃，區教育局進行審核后報區編委辦，區編委辦對教師缺口情況審核通過后，再由區教育局上報區政府審批。最后，區教育局按照區政府的審批結果向貴陽觀山湖投資（集團）教育產業發展有限公司（以下簡稱“區教投公司”）提出用人需求，通過購買服務方式解決。

觀山湖區教師聘用制度實踐探索

建立新型編外教師管理體制

一是管理機制：明晰責任主體。從用工主體來講，按照“誰用工，誰負責”的原則，由用人學校具體負責“雙軌制”教師的管理與考核評價工作。學校對 “雙軌制”教師與在編教師進行統一管理，一視同仁。從招聘和簽約主體來看，由區教投公司與“雙軌制”教師簽訂聘用合同，“雙軌制”教師屬于區教投公司的聘用人員。區教投公司依據用工學校的管理考核意見，負責審核并發放“雙軌制”教師的工資、工會費等。“雙軌制”教師的五險一金及其他福利繳納、勞動關系以及人事檔案管理等工作也由區教投公司負責。從出資和監管主體來說，區政府對各部門在“雙軌制”教師聘用過程中的權責進行了明晰的界定。區教育局負責落實全區學校發展規劃和生源情況，確保“雙軌制”教師需求數量的準確性;區人力資源和社會保障局為區教投公司辦理勞務派遣資質提供支持和幫助;區財政局按照預算要求，確保涉及“雙軌制”教師的相關費用足額撥付。

二是準入機制：保障師資隊伍質量。為了保障師資隊伍質量，“雙軌制”教師的報考資格和招聘環節均參照區內在編教師的準入標準和要求擬定。所有報考“雙軌制”教師的人員必須經過報名、資格初審、資格復審、筆試、面試、體檢、考核及公示等環節。筆試為閉卷考試，面試在筆試結束后進行，中小學、幼兒園教學人員崗位按面試人數與崗位招聘計劃數之比不超過5：1、不低于3：1確定面試人數。最后，對擬聘用人員進行公示。

三是激勵機制：確保教師隊伍穩定。“雙軌制”教師的職稱評聘、培訓、晉升、表彰、假期、激勵機制等福利待遇和權益均與在編教師相同。對符合高層次人才條件，獲得各級名教師、骨干教師等稱號的“雙軌制”教師予以一定獎勵。另外，區教投公司還實行“優秀教師登記”制度，表現特別優秀、在同一學校任教兩年及以上的“雙軌制”教師，可結合實際參與所在學校中層及以上干部的競聘。

四是懲戒機制：加強教師隊伍建設。如果“雙軌制”教師出現違法違紀、違反師風師德等不再適合繼續任教的情況，學校可以向區教育局和區教投公司提出書面退回建議。經區教育局和區教投公司查實后，由區教投公司按程序辦理召回手續。區教投公司實行“黑名單”制度，信用不良、素質不佳的“雙軌制”教師將被列入黑名單，并建立相應數據庫對黑名單成員進行篩查，不再錄用。

落實薪酬標準，做好資金保障

“雙軌制”教師的薪酬標準參照編制內同級別職稱人員工資福利待遇進行核算。區教育局合理測算“雙軌制”教師的工資福利待遇、工會費、福利費、培訓費用以及向區教投公司購買服務的費用，納入部門預算。由區教育局、區人力資源和社會保障局、區財政局等部門配合共同做好“雙軌制”教師工資福利與待遇的發放和繳納工作。所有涉及經費均由區財政局撥至區教育局，再由區教育局撥付至區教投公司或者學校。

“雙軌制”教師聘用制度改革的啟示與借鑒

轉變政府職能，突破學校編制掣肘的困局

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要以體制機制改革為重點，鼓勵地方和學校大膽探索和試驗。當下各地教育系統普遍存在的教師編制不足的現實困境，迫切需要各地政府勇于改革和創新，轉變政府職能范式。可以將政府定位為社會公共服務的出資者和監督者，按照一定的程序和方式，通過委托和購買服務，構建一個多方主體（政府、學校與社會力量）共同參與的教育服務供給方式，推動由管理型政府向服務型政府轉變，從而突破地方公辦學校編制掣肘的困局，拓寬教育系統用人渠道，進而釋放教育活力、讓教育實現更多可能。

明確監管主體，構建開放有序的教育服務供給

各地普遍存在編外教師流動性強、流出率高，難以有效組織和監管，甚至“多方簽約，權責不明”的狀況。因此，如何規范與完善編外教師的管理制度是一個不容回避的問題。對于編外教師的招聘和管理，需要分別對用工和管理主體、招聘和簽約主體、出資和監督主體等多方的責任做出詳細的界定和要求。這種監管方式有利于構建更加開放、有活力、良性有序的教育服務供給方式。

保障編外教師權益，提高編外教師職業認同感

教師編制是教師身份的象征與標志，是教師依法獲取基本工資、績效工資、津補貼、社會保險和福利等合法權益與待遇的基本保障。由于沒有編制，編外教師普遍存在權利缺失、待遇低下、工作不穩定等問題。因此，各地政府需要秉持“一視同仁”的指導原則，對編外教師參照學校在編人員進行統一管理，保證其進修培訓、假期、工會福利、表彰、評優評先等均與在編教師享有同等待遇。另外，職稱制度作為激勵教師積極性和創造力的重要指揮棒，與教師的專業發展、職業成就等切身利益密切相關。但是當前編外代課教師鮮少被納入職稱評定范圍。為此，各地應出臺相應政策確保編外教師享有職稱評聘的權利，從制度上保障編外教師教學水平的提高和職業發展權利。最后，從工資待遇來講，與在編教師相比，編外代課教師的工資待遇較低，使得這些教師的付出與回報嚴重失衡。對此，各地政府需要明確編外教師的薪酬參照同級別職稱在編人員執行，確保編外教師的各項福利待遇。

綜上，關于編外教師的評聘與管理等問題，迫切需要地方政府深化教育系統用人機制改革，積極開展試點，探索教師聘用的新機制。通過以編外教師為保障對象設計一系列的制度安排，保障編外教師的合法權益，提高編外教師的工作積極性和職業認同感，進而有效破解編外教師的身份焦慮及其從“入”到“出”全過程激勵乏力等問題。

（作者單位：首都師范大學教育學院）

責任編輯：周麗