氣象災害預警的深圳實踐

毛 夏

深圳歷經40年改革開放，昔日的邊陲小鎮已發展成一座充滿魅力、動力、活力、創新力的國際化創新型城市。地處南海之濱，深圳城市氣候宜人，但氣象災害多發，每年平均4.3次臺風、9.3天暴雨、68.2天雷電，加上大風、冰雹、高溫、低溫、大霧、灰霾、干旱，以及相關的城市內澇、山體滑坡、泥石流、地面塌陷、海水入侵等次生、衍生災害，一年四季氣象災害防御工作任務艱巨。同時深圳也是國內人口、車輛、經濟等密度最高的超大城市，市民日常生活和經濟社會發展高度敏感于災害性天氣過程。

防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、體現民族凝聚力的一個重要方面。1994年7月22日，深圳市氣象臺依據《深圳經濟特區防洪防風規定》簽發了中國內地首個氣象災害預警信號：暴雨紅色預警信號。該信號成為國內城市氣象防災減災的“發令第一槍”，兩年后珠海學習了這一經驗，六年后廣東全省統一預警信號，2004年中國氣象局發布《突發氣象災害預警信號發布試行辦法》，從此氣象災害預警信號成為全國城市氣象減災的標配。

本文以深圳市氣象災害預警信號不斷修訂完善的過程，以及與之匹配的應急預案、標準規范、傳播渠道等為主線，系統回顧了經濟特區成立以來深圳市氣象部門在氣象災害治理能力現代化方面的創新實踐，期望對深圳在“雙區驅動下”進一步完善氣象防災治理體系等工作有一定的借鑒作用。

一、以人民為中心，筑牢減災第一防線

氣象服務工作有其鮮明的政治屬性，需要充分體現生命至上的理念。從毛澤東同志“要把天氣常常告訴老百姓”到習近平總書記“發揮氣象防災減災第一道防線作用”，以人民為中心的殷切期盼始終不變。深圳經濟特區成立以來，深圳氣象人始終直面市民期許、踐行氣象使命，40年如一日晝夜堅守在深圳城市氣象防災減災的第一道防線上。在一次次應對臺風、暴雨、雷電的實踐中，圍繞“贏得先機”和“有效防御”，不斷加固減災防線，其中1994年是個關鍵的節點，首次發布氣象災害預警信號，實現了氣象災害預警從專業“消息樹”到授權“發令槍”的升級。

1993年9月26日受9316號臺風影響，深圳市區過程降雨量510mm，最大日雨量213.5mm，使深圳水庫水位暴漲，最高水位達28.47m，超過警戒水位，導致水庫大流量排洪。洪水淹沒了羅湖區主要街道和低洼地區，國貿大廈附近水淹時間長達48小時以上，死亡11人，受災人口達13.1萬人，直接經濟損失7.0億元以上。①張小麗： 《氣象災害預警信號發布的歷程與深化》，引自中國氣象學會：《中國氣象學會2007年年會氣象軟科學論壇分會場論文集》，2007年，第159—165頁。痛定思痛，深圳市三防指揮部辦公室聯合市氣象臺，按照市領導的指示，以“深圳速度”在當年底完成境內外調研，次年春節前完成《深圳經濟特區防洪防風規定》（以下簡稱《規定》）起草和立法前期工作，1994年3月5日市政府常務會議審議通過，《規定》自發布之日起施行。

在借鑒港澳地區和國外氣象災害防御先進理念和經驗的基礎上，結合深圳實際，《規定》在國內首次以政府令形式規范了氣象災害預警信號。這是一次直面氣象災害防御關鍵問題的創新實踐：其一，以城市減災需求為導向設定預警標準。以臺風預警信號為例，香港臺風風球信號以“距離”為標準，如距離本港800km發一號風球，而深圳臺風預警信號以“時間”為標準，如48小時可能影響深圳市發臺風注意信號，從“距離”轉換“時間”，預報難度明顯提升，但更接近于災害防御的實際需求。其二，以人民為中心，充分發揮體制優勢。當時香港預警信號中的措施是建議性的，可稱之為防御指南，而《規定》中的措施是指令性的，搶險救災措施始終把人民生命安全放在首位，如高等級臺風、暴雨預警信號發布后：城管部門應在可能發生山泥傾瀉、山體滑坡、道路坍塌、建筑物倒塌等險情的危險地帶劃出警戒區域并負責警戒，組織當地人員、財產疏散、撤離；住宅管理部門應協助城管部門組織對危險住房的警戒及住戶疏散、撤退；公安機關應組織力量，指揮人員疏散，撤退，并維護治安秩序；開放全部臨時避險場所；中、小學停課，學校應負責保護已到達學校的學生，并負責組織撤退、疏散等。其三，授權權威發布。《規定》中明確臺風、暴雨的預警信號由氣象臺統一發布，其他任何單位和個人均不得發布臺風、暴雨的預警信號。氣象災害預警信號不同于氣象部門傳統的災害性天氣警報。傳統的“臺風消息”“臺風警報”“臺風緊急警報”等，屬于信息告知，其發布依據專業技術規范和業務預報結論，通俗地可以理解為“消息樹”。預警信號屬于防災指令，相當于得到市政府授權的“發令槍”，發布預警信號，在依據專業技術規范和業務預報結論的基礎上，需要統籌兼顧全社會的響應行為和防災減災措施的有效性。例如，高等級臺風預警信號發布后，全市中小學停課，假設從技術指標上研判，預警信號最佳發布時間在早晨七時，但此時中小學生都在上學的路上，一旦停課，學生又需從學校或途中折返回家，勢必造成新的交通壓力，可能導致更多的風險，這時就需要綜合研判選擇最佳發布時間。

《規定》的出臺，是防災減災體制機制的一次創新，充分展示了我國的政治優勢和社會主義制度優勢，按照“政府主導、部門聯動、統一發布、分級負責”原則，初步形成了規范權威統一、破除部門藩籬的綜合減災新格局。當然，建立高效科學的氣象災害防治體系難以一蹴而就，《規定》從1994年頒布實施至今已先后四次修訂。截至2020年5月，深圳經濟特區建立40年來共頒布深圳市人民政府令327個，單一事項使用其中六個編號的，只有氣象災害預警信號發布規定。

1994年，深圳市人民政府令（第27號）《深圳經濟特區防洪防風規定》，規定了臺風預警信號六個，分別是臺風注意信號、強風信號、大風信號、大風增強信號、颶風信號和臺風解除信號；暴雨預警信號三個，分別是黃色暴雨信號、紅色暴雨信號和藍色暴雨信號；《規定》中同時明確了搶險救災機構及職責、監測與預警、搶險救災措施和海上救援措施等。1996年，為了解決預警信號名稱過于專業，不便于公眾記憶和理解等問題，深圳市人民政府令（第54號）《深圳經濟特區防洪防風規定》，對臺風預警信號進行編號，將六個臺風預警信號名稱改為臺風一號風球、臺風二號風球、臺風三號風球、臺風四號風球、臺風五號風球、和臺風解除信號；同時增加和補充了搶險救災措施，如：任何單位和個人都有參與防洪、防風及搶險救災的義務；非氣象臺直接提供的氣象信息不得向公眾傳播；市廣播電臺、電視臺應有專門欄目定期對預警信號進行宣傳等。

2000年，廣東省首次頒布全省統一的氣象災害預警信號，廣東省人民政府令（第62號）《廣東省臺風、暴雨、寒冷預警信號發布規定》。為了與全省預警信號保持一致，2001年，深圳市將原有的《規定》分拆成深圳市人民政府令（第102號）《深圳市防洪防風規定》和深圳市人民政府令（第103號）《深圳市氣象災害預警信號發布規定》。第103號政府令中將臺風預警信號修改為五個，分別是白色臺風信號、綠色臺風信號、黃色臺風信號、紅色臺風信號和黑色臺風信號；將暴雨預警信號修改為三個，分別是黃色暴雨信號、紅色暴雨信號和黑色暴雨信號；增加了寒冷預警信號、強雷電警告信號、大風警告信號和高溫警告信號。

2004年，中國氣象局首次頒布全國統一的氣象災害預警信號，《突發氣象災害預警信號發布試行辦法》（氣發[2004]206號）。為了與全國預警信號保持一致，在廣東省相關規定修訂完成之后，2006年，深圳市人民政府令（第151號）《深圳市氣象災害預警信號發布規定》頒布實施。第151號政府令中將臺風預警信號分為五級，分別以白色、藍色、黃色、橙色和紅色表示；將暴雨預警信號分三級，分別以黃色、橙色、紅色表示；按照國家統一規定，形成臺風、暴雨、高溫、寒冷、大霧、灰霾、大風、冰雹、雷電、干旱、火險等11類氣象災害預警信號，并針對每一種預警信號規定了氣象災害防御措施。

2015年，深圳市人民政府令（第275號）《深圳市氣象災害預警信號發布規定》頒布實施。第275號政府令中，在補充完善預警信號種類的基礎上，圍繞國際化城市建設以及城市氣象災害精細化治理的實際需求規定：根據影響區域、程度等情況，預警信號發布和解除行為精細化到區、街道等行政區域；預警信號以中文、英文雙語形式發布；本市電視臺、廣播電臺、12121氣象專線等媒體應當在收到氣象臺站直接提供的預警信號后15分鐘內向公眾傳播；本市交通、衛生、公安、民政、教育、旅游、水務、城管、口岸、應急等有關主管部門應當結合職責分工加大預警信息傳播力度，拓寬傳播渠道，并及時組織防御和疏散；有關主管部門應當制定相應防御預案，組織實施部門聯動和社會響應。

二、以預警為先導，服務應急聯動體系

習近平總書記指出：“人類對自然規律的認知沒有止境，防災減災、抗災救災是人類生存發展的永恒課題。”面對臺風暴雨等氣象災害多發頻發、難預難防的復雜形勢，深圳城市災害治理對氣象保障服務的依賴越來越強、需求越來越多、期望越來越大。

（一）完善標準規范，權威發布預警

預警信號是部門聯動和社會響應的先導，及時、準確、權威地發布預警信號，是各級政府部門、社會各行各業和全體市民的殷切期盼，也是氣象部門面臨的巨大挑戰。在預警信號首發一年后的1995年，深圳市氣象臺將發布預警信號面臨的困難總結為“進不來、出不去、管不住”。進不來是指當時全市只有一個氣象觀測站，根本無法及時獲取深圳各地的風情雨情；出不去是指氣象臺當時只有一部傳真電話，預警信號發布后無法及時將信息送達相關部門；管不住是指無法有效監管傳播渠道，致使信號傳播混亂。經過一個五年計劃的努力，才基本實現“進得來、出得去、管得住”的目標。

權威發布預警信號需兼顧其科學屬性和社會屬性。為此，深圳市氣象臺在實踐中探索發布預警信號的雙規會商機制，改變傳統的業務模式，同時開展災害天氣預報和災害預評估，在天氣形勢會商的基礎上，針對決策服務需求，組成由局領導、處室負責人和決策服務人員參加的決策服務小組，對天氣可能造成的災害和影響進行會商和預評估，包括關鍵性天氣的頻次強度、影響范圍、可持續時間、致災重點及給政府決策部門的建議內容等，天氣預報會商與致災風險會商并行，有效提高了預警信號發布的權威性。

權威發布預警信號在業務管理上也是一項系統工程。①張蕾：《氣象災害預警信號發布標準的研究》，引自中國氣象學會：《第33屆中國氣象學會年會 S9 水文氣象災害預報預警》，2016年，第277—278頁。一要規范技術，即明確術語定義、發布原則、信息構成、分區發布、預警指標站選取等；二要規范流程，即明確監測跟蹤、預報預警、聯動會商、預警簽發、信號解除、產品制作、信息傳播等各個環節的業務標準；三要規范服務，即在確定各類預警傳播渠道職責任務標準的基礎上，針對不同的服務對象，明確服務方式和服務內容，形成標準化的服務模式。經過20多年的實踐，不斷總結、提煉、修訂、論證，深圳市氣象局編制的國內首部《氣象災害預警信號發布規范》（SZDB/Z 214-2016）于2016年12月正式發布。

（二）落實應急預案，保障部門聯動

《深圳市人民政府關于加快氣象事業發展的實施意見》（深府[2006]189號）中明確：防災應急，保障城市安全，歷來是市委市政府高度重視的大問題。深圳要在完善應急響應機制方面取得突破，要建立氣象與應急、三防、海事、衛生、環保、國土、海洋、漁業、森防、交通、核電、航管、民政等部門的合作機制，在市處置公共突發事件總體預案框架下，完善以氣象災害預警信號為先導的部門聯動和社會響應機制。

2006年，《深圳市氣象災害應急預案》（深府辦[2006]204號）正式發布實施，②王延青、劉敦訓、徐文文：《深圳氣象改革發展實踐與展望》，《氣象科技進展》2019年總9期第3期。氣象成為全社會啟動防御氣象災害的“發令槍”和“消息樹”，“政府組織、預警先導、部門聯動、社會響應”機制擰緊氣象防災減災鏈條。預案中明確提出建立統一指揮、科學高效、規范有序的氣象災害應急管理體系，全面提高應對氣象災害的綜合指揮水平和應急處置能力；市氣象臺發布氣象災害預警信號后，市、區各相關部門，各街道辦事處應根據不同災害性天氣種類、預警等級，自動啟動相應預案，采取聯動措施。市氣象臺需要將氣象災害預警信號信息及時發送至市、區政府和市應急指揮中心、公安局、教育局、建設局、交通局、城市管理局、農林漁業局、水務局、民政局、衛生局、安監局、國土房產局、旅游局、貿工局、公路局、深圳海事局等相關部門，以及事件發生地街道辦事處。

為了全面落實 “先導”職責，市氣象局在實踐中不斷總結經驗教訓，逐年提升保障服務能力。2003年為了解決各級防災責任人員及時獲取預警信息問題，研制了氣象災害預警通報系統，首次實現預警信息發布后五分鐘內短信送達。2004年提出在氣象災害即將來臨前先發快報，再發信號，既為決策和防災人員爭取防災時間，又避免預警信號過早發布擾民；2005年協調電訊運營商建立預警信息快速發布的“綠色通道”；2007年開通分區預警小區廣播系統；2008年建立災害天氣預警預報和災害預評估雙軌會商機制；2009年建立“統一預報，分區預警，重點提示、對點廣播”氣象信息發布機制；③蘭紅平、劉敦訓、葉文華、羅華明：《構建多元共治的氣象基層防災減災深圳模式》，引自中國氣象學會：《第35屆中國氣象學會年會 S22 供給側結構性改革與氣象高質量發展》，2018年，第134—136頁。2010年在全市推廣《社區暴雨災害風險及防御明白卡》；2011年大運會氣象保障實現“不一樣的精彩”，被中國氣象局命名為“大城市精細化預報業務服務深圳模式”；2012年開展針對重點時段、重點地段、重點行業、重點人群的精細化預警預報服務；2013年推出臺風預警信號預發布服務，對涉及停課、停工的臺風預警信號提前兩小時預告知；2014年發布《深圳市突發事件預警信息發布管理規范》和《突發事件預警信息發布系統數據交換規范》；2015年以龍華新區為試點，創建“互聯網+氣象災害預警聯動”模式；2016年建成覆蓋市區兩級的突發事件預警信息發布體系；2017年創新推出的臺風風雨綜合影響指數，形成融合22類基礎數據的氣象應急“一張圖”；2018年“一級預警、兩級監管、四級聯動、對點服務、社會響應”的氣象災害防御協同化管理體系全面覆蓋“10+1”個區；2019年編制印發《深圳市主要氣象災害風險提示》。

三、以響應為目標，拓展信息傳播渠道

發布氣象災害預警信號目的在于激活全社會的應急響應行動，其理想化愿景是：在恰當的時機，以有效的方式，向即將處于風險之中的人群或單位提供有針對性的風險提示，促使其采取必要的響應行動。①毛夏：《數字城市中的氣象災害預警對策》，《自然災害學報》2005年第1期。為了讓全體市民第一時間知曉氣象災害預警信息，20多年來深圳氣象部門不懈努力，緊緊抓住每一次城市信息服務創新發展的契機，不斷提升預警信息傳播效率和有效覆蓋率。

（一）氣象影視

電視是傳播預警信息最重要的渠道，其優勢在于覆蓋面廣、權威高效，1994年出臺的《規定》中就明確：電視臺、電臺等新聞宣傳單位應在收到預警信號后15分鐘內向公眾傳播。為充分發揮氣象影視主渠道作用，市氣象臺與市電視臺深度合作，從1999年11月18日 “氣象小姐”首次在深圳電視臺與觀眾見面起，20多年來氣象影視服務不斷創新，《都市新氣象》《第一現場》《少兒氣象站》《氣象天運匯》《場館天氣》和《英語天氣預報》等眾多節目深受市民的歡迎；2006年，為解決戶外出行人員及時獲取氣象信息的問題，《移動氣象》在地鐵1號線和3000多臺公交車終端屏幕上播出；隨著有線電視的普及推廣，2009中國氣象頻道在數字電視的“萬花筒”中以點播方式落地；2012年打造微視頻網絡氣象節目，通過優酷、騰訊視頻等平臺播出；2014年氣象科普宣傳短片開始在290個住宅小區、3200個樓宇的電梯液晶電視上滾動播放；2015年國際化城市深圳的氣象災害預警信號增加中英文標識，字幕信息增加了英文版本；2016年搭建了新媒體快播平臺，臺風“天鴿”網絡直播最高同時在線人數突破220萬，成為新浪“年度爆款博文最高閱讀量”；2017年首次試點“整點播報”，臺風暴雨過程開展的整點播報覆蓋所有本地電視頻道，覆蓋人群超過2000萬；2019年開播全國首檔衛視級中英雙語防災減災氣象天文科普日播類節目“談天說地”，提升市民對大自然的認知和防災減災應對能力，平均收視率均超過10%，新媒體渠道點擊量超過8000萬人次。

（二）特服電話

“121”是全國統一的氣象特服電話，是廣大市民隨時查詢氣象信息的快捷通道，其優勢在于市民可隨時隨地撥打特服電話，實時獲取自己想知道的氣象信息。1997年3月23日世界氣象日，深圳的“121”特服電話正式開通。20多年來，得益于深圳電信基礎設施的快速發展，氣象特服電話也取得了長足的進步：中繼線從最初的三條線路不斷擴容，2017年已達到最大720路的容量；服務內容從當年單一的天氣預報，增加到目前涵蓋天氣實況、天氣預報、災害預警、防御指引、報平安、惡劣天氣呼叫、全國各地氣象信息、語言信箱、粵語版本、英語版本等集數十種服務功能，形成以智能語音人機對話為主要服務模式的現代化氣象特服電話系統，目前年撥打量已超過42萬人次。

（三）手機短信

在深圳，氣象災害預警信息服務最難解決的是三個問題：一是面廣量大，通常需要覆蓋2000萬人；二是時效極短，惡劣天氣過程生效很快，通常有效的預警時間在1-2小時，如此短時間內實現信息送達是十分困難的；三是局地性強，在深圳經常會面對“隔街有雨”的現象，特別是暴雨，通常只發生在方圓10-100平方公里的范圍內，這就需要信息服務具有“靶向發布”的能力。手機短信是解決（或部分解決）上述問題的有效途徑，因而成為主動送達突發事件預警信息的重要渠道。2002年深圳氣象短信業務正式啟動，當年定制用戶超過10萬；2004年開始提供氣象短信點播服務，2006年推出氣象彩信業務；2007年啟動深圳市氣象災害分區預警小區廣播系統，按一平方公里網格為單元，實現任選區域內利用移動基站廣播式發送發布氣象災害預警信號；到2010年氣象短信定制數超250萬；2017年全面提升高級別預警信號全網發布效率，達到5000條/秒，實現兩小時內覆蓋2000萬人的目標，當年累計覆蓋1.05億人次；2017年創新應用微區域網格大數據智能分析技術，實現面向公眾手機全網預警短信以街道為最小單元精準分區發布。

（四）兩微一端

互聯網時代，以微博、微信和手機客戶端為代表的自媒體已成為預警信息傳播和實時溝通的重要渠道。2010年“@深圳天氣”新浪官方微博正式注冊，①謝坤、陳申鵬：《從“深圳天氣”微博和微信維護談新媒體氣象服務》，引自中國氣象學會：《第32屆中國氣象學會年會S12 氣象傳媒業務技術交流會》，2015年，第71—75頁。天氣微博將傳統“高大上”的氣象預報轉化為喜聞樂見、通俗易懂“接地氣”的語言傳遞給市民，在確保信息權威性的同時，也增添了趣味性；2016年“@深圳天氣”榮獲全國十大政務微博第八名；2019年“@深圳天氣”粉絲數已達195萬，年度發布微博8000余條，閱讀總數15.3億次，并連續多年蟬聯全國氣象政務微博第一名。 深圳天氣微信公眾服務平臺于2013年投入使用，在災害性天氣（如臺風、暴雨等）過程中，是公眾獲取最新、最及時最有效渠道之一；深圳天氣微信的服務產品涵蓋了交通出行、旅游、潮汐等眾多生活天氣信息，同時也涵蓋家校預警定制等預警信息，截至2019年，粉絲達173.9萬，年度接口調用次數超2.57億次。2010年深圳氣象推出天氣即時發布軟件“天氣寶寶”；2012年智能手機客戶端“深圳天氣”正式上線，該軟件利用移動定位技術，為市民提供所處位置的氣象信息，并及時推送所在位置突發性氣象預警信息；“深圳天氣”產品多元化、個性化，還可開啟網絡直播、首頁彈窗、無障礙服務、智能推送等功能；截止2019年，該軟件日活躍用戶超百萬，總下載量突破2000萬次，年度累計點擊數達107.5億次。

結語

深圳經濟特區成立以來，市委市政府始終把人民群眾生命財產安全放在首位，持續不斷加強和改進城市公共安全管理，著力構建與城市發展相適應的公共安全體系和高效科學的自然災害防治體系。2018年9月16日，面對35年來影響深圳最嚴重的“山竹”臺風，在市主要領導超前部署、坐鎮指揮、科學決策，各區各部門協作聯動，社會各界廣泛參與下，深圳的自然災害防治體系經受住了嚴峻的考驗。“山竹”臺風襲擊之前，市氣象臺提前3天通過電視、電臺、短信、網絡、微博、微信等13 種渠道向市民發布預警預報和防御提示；“深圳天氣”微博、微信和抖音等自媒體閱讀量超過10 億人次；首次在平安大廈、京基100 等高樓外墻視頻播放臺風預警信號；首次將臺風預警信息推送至全體市民的機頂盒開機頁面；提前啟動臺風整點播報，開展了54 期的電視直播連線、62 檔的電臺連線。面對“山竹”的嚴重影響，沿海最大陣風16 級、12 級陣風持續吹襲13 小時、最大累計雨量338.6毫米、東部沿海出現4-7.5 米巨浪到狂浪、赤灣站最高增水2.47 米，其結果是深圳市“無重大災情、無人員死亡”，深圳氣象同樣用自己深厚的積累在這次大考中交出了讓人民滿意的答卷。40年來，深圳氣象災害預警的實踐與這座城市發展同步，與“深圳速度”和“深圳質量”同頻。