新時代市域社會治理的反思與完善

王 珺

(1.江蘇財會職業學院，江蘇 連云港 222061；2.湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

中國特色社會主義已經進入了新時代，全面深化改革要求推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大報告提出：“要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步提出：“堅持解放思想、實事求是，堅持改革創新，突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”這些指示為加快推進市域社會治理現代化提供了指引，作為國家治理基本組成部分的市域治理，需要不斷反思目前社會治理工作中存在的問題與困境，從黨和國家事業發展全局和戰略的高度出發，不斷深化對新時代特點的認識，把握新時代本區域社會治理的發展規律，就推進市域治理能力現代化尋找新的對策與方法，為市域經濟的發展與社會的穩定提供良好的社會環境。

一、新時代市域社會治理概述

市域是設區的市所管轄的全部區域，是實現國家治理現代化的基本單位。市域社會治理是市域范圍的國家治理，是市域政府在貫徹落實國家治理現代化目標基礎上立足于本市實際所實施的社會治理。市域作為一級行政區域，具有基層所不具備的、解決社會治理過程中所涌現的各種矛盾與問題的統籌能力，可以建設齊全的區域社會治理體系，是完成國家治理任務的基本戰斗堡壘。可以說，新時代實現國家治理現代化的目標、完成國家治理法治化的任務最終是要通過市域社會治理具體落實，市域社會治理在整個國家治理縱向體系中扮演著承上啟下的樞紐角色。從地域范圍看，市域包括區域和縣域，這意味著市域社會治理不僅包括城市區域社會治理，也包括農村社會治理。從市域社會治理體系看，市域治理包括市、縣(區)、鄉鎮(街道)、村莊(社區)四個層級，市級治理機構扮演的是領導者與統籌決策者的角色，通過縣(區)治理機構向下層層推進、協調合作，在全市范圍內形成黨委、政府、社會組織與公眾共同參與和合作的市域社會治理體系。從行動主體看，市域社會治理需要全市范圍內黨委、政府、社會組織與公眾等多元化主體的共同參與和實施。從治理方式看，法治是市域社會治理的基本方式，市域社會治理法治化需要完善地方立法、督促政府依法治理、司法機關保障治理公正合法、社會組織依法自治、公眾依法參與和監督。從治理手段看，新時代的市域社會治理離不開信息化手段的支持，建設全市社會治理信息化綜合平臺、實現各類資源在治理機構之間的共建共享非常需要借助信息化完成。就治理目標來看，市域社會治理的最終目標是實現全市的全面發展，維護全市的社會穩定。所以，要認真反思市域社會治理存在的問題，提升市域社會治理能力，才能實現國家治理的現代化。

二、新時代市域社會治理的反思

1.社區治理存在的問題

“社區”是不斷城市化的居民所居住的生產、生活、交往空間的一個統稱，其中包括了地理單元、生活單元和文化單元[1]。社區是中國城市居民生活的基本區域，也是市域社會治理中城市治理的基本單位，作為城市居民組成的基本單位，社區并非從來就有的。中國的社會形態從新中國成立前的“鄉土中國”轉變為新中國成立后的“單位中國”，再到改革開放后的“社區中國”[1]。中國的社會治理也隨之經歷了從鄉村管理到單位管理到社區治理三個階段。作為舶來品和城市化的產物，短短三十年左右歷史的社區治理不可能盡善盡美，恰恰相反，還存在很多問題。(1)社區居民委員會定位的行政化。如果按照《居民委員會組織法》的規定，社區居民委員會應該是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，可是現實中的社區居民委員會無論產生、考核還是監管都與社區居民關系不大，反而掌握在上級政府部門的手里，因此社區居民委員會也就基本演化成了街道辦事處下屬的基層行政性組織，社區居民委員會的成員也以街道辦事處的派出人員自居，居民委員會成員甚至被納入公務員或事業編制管理。簡而言之，就是社區居民委員會自主性趨弱，依附性變強[2]。(2)社區居民居委會職權的行政化。社區居民居委會本應是社區居民的群眾自治性組織，團結和組織本社區居民一起完成社區治理工作，為社區居民服務。然而現實中，社區居民委員會的日常工作是以完成街道辦事處的工作部署為主，變法律所規定的“協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作”為“在不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關的領導下開展工作”，職權從自治性轉變為行政性。(3)社區居民的參與度不足。正是因為社區居民委員會定位和職權的異化，導致相當多的社區居民把社區居民委員會視為上級行政管理部門，對于社區委員會的工作參與度較低、熱情不足，很多社區居民在社區居住多年也不熟悉社區居民委員會的組成人員和工作內容，有的居民幾十年都未與社區居民委員會直接打過交道、甚至不知道社區居民委員會的具體方位。

2.鄉村治理存在的問題

“鄉村治理”是指涉及鄉村社會運行的基礎制度安排及公共品保障體系，包括鄉村財產關系的保障制度、鄉村組織及居民與政府之間的公共事務往來，鄉村社會通過非政府組織系統實現的公共事務往來關系[3]。改革開放后，如何對鄉村進行有效的社會治理一直是我國國家治理面臨的一個難題，各市對于鄉村治理的成效也是不一的，盡管出現了諸如江蘇華西村和蔣巷村這樣的治理樣板，絕大多數的鄉村治理依然不盡人意。(1)村民委員會的行政化。在理論上，村民委員會由村民選舉產生，是廣大村民自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織。與社區居民委員會的產生不同，雖然選舉過程可能不盡人意，村民委員會的產生確實是村民集體選舉的結果，但村民委員會一旦選舉產生之后，實際上與社區一樣，在現實中也扮演著上級政府下屬的基層行政性組織的角色，其日常工作也主要是完成來自上級政府的各項工作任務，導致很多村民對自己選舉出來的村民委員會認同度不高，對其開展的鄉村治理工作也比較漠然。(2)公共服務不到位。由于村民委員會把大量的時間和精力用于完成上級政府的各項工作指派，加上人員與經費有限、人員能力不足等原因，導致很多鄉村在道路建設、教育設施建設、醫療機構建設、環境衛生建設、農村文化建設和社會治安治理等方面都還存在著較多的問題，還不能完全滿足村民群眾的需要，有些農村地區甚至至今停留在“通訊基本靠吼、治安基本靠狗”的階段。(3)村民的參與度不足。城鎮化使農村青壯年人口普遍流入城鎮，鄉村空心化、老齡化現象嚴重。留守村民以老人與兒童為主，缺乏權利與民主意識，參與村務管理、參與公共服務等自治與公共意識都比較淡漠，監督村民委員會的積極性也不足。總之，在傳統鄉村社會結構面臨解體、鄉村振興尚未實現的今天，如何實現鄉村治理現代化依然是市域政府需要仔細思考和解決的難題。

3.信息化治理存在的問題

新時代同時也是信息時代，計算機網絡尤其是大數據的發展，給市域社會帶來了很多新的變化，也給如何開展社會治理帶來了很多新的挑戰。信息化社會治理，指的是依托信息資源、利用信息技術開展的社會治理，也可稱為社會治理的信息化[4]。除了部分欠發達地區依然停留在信息化建設不足的階段外，關于信息化治理存在的問題主要表現在運用信息化手段開展社會治理信息的搜集、運用以及管控等方面。(1)關于治理信息的搜集方面。治理信息的搜集主要的問題在于搜集程序上，市域政府在開展社會治理時會通過信息化手段搜集到社會組織和公眾的大量信息，而這些信息的搜集未必都是必要的，也未必都遵循了合法的程序、并事先征得信息擁有者的同意。如相當多的政府數據信息系統在申請注冊時往往強行要求提供詳細的注冊人信息，其中多數信息并非注冊和使用所必需的，且如果不填寫就無法完成注冊，其實是在強制注冊者公開自己的詳細信息。(2)關于治理信息的運用上。有些治理機構并未充分利用好所搜集到的相關信息，如重大疫情發生后明明已經通過信息化手段獲取了疫區歸來人員信息，卻沒有對這些人員采取有效的防控措施，導致疫情大范圍的蔓延。(3)關于治理信息的管控方面。很多治理機構對于所搜集到的治理信息管控不嚴，應該公開的信息不公開，需要保密的信息卻被隨意甚至非法泄露，有的治理機構工作人員甚至會將所搜集到的信息隨意轉手、共享甚至出售牟利，導致這些信息被隨意泄露甚至非法利用，個別地區甚至出現了公民因個人信息被有關部門工作人員非法泄露而殺害的事件發生。總之，相當多的市域政府對于如何合法與合理地運用信息化手段開展社會治理工作的應對是不足的，有些舉措甚至失當，不僅未能起到應有的治理效果，反而可能因為濫用信息化手段而激化社會矛盾。

4.突發事件應急治理存在的問題

突發事件應急預案的有無、是否合理以及如何有效地開展治理工作都是市域政府社會治理工作的重要組成部分。突發事件類型很多，有突發的暴力恐怖主義襲擊、公共衛生安全事件、重大交通事故、重大自然災害等等，在事件突發的情況下是否能夠依照事先制定的合理應急預案進行科學、有效地治理非常考驗市域政府的社會治理能力。事實證明，并非所有的市域政府都能夠及時、有效地處理好突發事件，有的突發事件甚至處置失當，引發人民群眾的強烈不滿。下面以新型冠狀病毒肺炎疫情防控為例舉例說明，因為本次新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作已經成為考驗全國所有城市突發事件應急治理能力的“試金石”。自疫情暴發以來，仔細梳理全國疫情防控工作可以發現，整個國家的重大疫情防控工作是積極有效的，大多數城市的疫情防控工作也是稱職的，但是依然有一些城市應對重大疫情的治理措施是有問題的，充分說明其社會治理能力的不足：(1)防控工作缺乏長遠規劃。疫情暴發后，有些城市，預警早、管控得力，各項工作都走在全國前列，以至于大多數地區還在嚴加管控時，這些城市因疫情已經得到有效控制且具備復產復工條件已經開始逐步解除管控、積極引進人才和勞動力了。反之，有的城市就明顯缺乏疫情防控應急機制，疫情警報拉響多日依然出現發熱人員隨意流動以致發生聚集性傳染的現象，等到其他城市開始逐步解除管控時又開始嚴格執行管控措施，影響市民的工作與生活。(2)防控有關信息的搜集、運用和公開都存在問題。有的城市對于防控工作的有關信息搜集非常不及時、不到位，疫情發生多日都未能及時掌握本市武漢歸來人員的詳細信息，更未能及時地運用所搜集的信息對武漢歸來人員進行嚴密防控，此外對于所搜集的疫情人員信息未能進行及時有效且必要的公開，以至于市民無法針對相關人員進行有效的自行防控。(3)疫情防控工作手段過度和粗暴。疫情防控期間，不止一個城市出現了防控機構在實施防控工作時的防控要求和執法手段都超出必要限度的現象。如有的城市出現了強制要求本轄區上班的非雙職工工作人員下班后必須住在單位、不準回家的現象，有的城市出現了對于本身聚居的家庭內部成員打麻將進行粗暴執法的現象，有的城市出現了合理浮動價格出售口罩被認定為哄抬物價而重罰的現象等。可見，突發事件發生后，市域政府如果社會治理能力不足、治理舉措失當，不僅會給轄區人民群眾的利益帶來不利影響，還會引發轄區人民群眾對政府治理能力的質疑，甚至可能激化突發事件發生期間的社會矛盾。

三、完善新時代市域社會治理的整體性思路

1.以人為本——市域社會治理合理性的前提

市域社會治理存在問題的關鍵性原因在于很多市域治理機構沒有準確理解傳統的“管理”與新時代的“治理”之間的根本區別，以至于“新瓶裝舊酒”、依然在打著“治理”的旗號從事“管理”性的工作。“管理”與“治理”雖然只有一字之差，其本質卻是截然不同的。“管理”意味著市域政府依然扮演著高高在上的官本位角色，將轄區內的社會組織和人民群眾僅僅視為被“管控”的對象，管理工作的出發點也是為了優先維護市域政府自身的利益；“治理”則完全不同，市域政府僅僅是社會治理的參與者之一，轄區內的社會組織和人民群眾不再是被“管控”的對象，而同樣是社會治理的參與者，社會治理工作的出發點則是為了增進民生福祉。為什么社區居民委員會、村民委員會在實質上演變成了上級政府的附屬甚至下級行政組織，為什么居民和村民對于所在的基層自治組織及其工作缺乏參與熱情甚至不認可，為什么先進的信息化手段會變成侵害人民群眾利益的幫兇，為什么突發事件應急舉措失當？歸根到底在于有的市域治理機構沒有認真貫徹黨中央的指示精神，在治理工作中沒有做到全心全意為人民服務，治理舉措的內容和手段也沒有做到以人為本、緊緊依靠人民群眾，忽視了對于廣大人民群眾合法權益的保護，使得治理工作脫離了廣大人民群眾，背離了治理工作的初衷，從而導致廣大人民群眾對于本區域治理工作的不理解、不認可，甚至出現抵觸現象，也給少數敵對分子鉆空子提供了機會。市域社會治理工作只有切實地為了人民群眾、緊緊依靠人民群眾，治理決策能夠真正聽取本區域人民群眾的意見和呼聲，治理內容能夠真正地增進本區域人民群眾的民生福祉，治理舉措能夠真正地為本區域人民群眾所接受，治理工作能夠真正吸引本區域人民群眾積極參與、并廣泛接受本區域人民群眾的全面監督，才能消除社會治理工作中的錯誤傾向，保證社會治理工作的合理性，保證社會治理工作為本轄區人民群眾所認可和稱贊。社會治理歸根結底就是一項民心工程，贏得了民心，就自然實現了善治[5]。

2.依法治理——市域社會治理公平正義的保障

以人為本是實現市域社會治理合理性的前提，這意味著市域社會治理全盤考慮和代表了本轄區人民群眾的整體利益。但是在具體的治理事務中，相對人之間、相對人與利害關系人之間、相對人和廣大社會公眾之間可能會存在著利益沖突與矛盾。新時代的市域社會治理對此不能簡單地“一刀切”，需要在綜合考慮治理事務具體情況的基礎上對沖突的利益進行正確的權衡和協調，從而實現社會治理的終極目標，這一權衡和協調的標準就是公平正義。社會治理的公平正義，不能指望治理機構及其工作人員的自覺自愿，而只能依靠法治來維護和保障。正如中共十八屆四中全會公報所說的：“良法是善治之前提。”善治首先需要良好的法律，良好的法律可以約束社會治理主體，尤其是市域政府的治理活動只能按照法律的要求開展；良好的法律可以為社會治理提供優良的治理程序，要求治理活動必須嚴格遵循治理程序進行；良好的法律可以為治理活動中的利益沖突提供權衡的方法，提高治理活動的科學性以及治理結果的可接受性；良好的法律可以為全民參與社會治理，全民監督社會治理提供機會與保障。反之，無論是居民委員會、村民委員會的行政化、信息化手段的錯誤運用還是突發事件應急治理舉措的失當，都是沒有良法或沒有依據良法治理的結果。因此，要實現市域社會治理的公平正義，實現當地社會環境的長治久安，各市要通過立法機關科學和民主地制定良好的地方立法，督促地方政府積極、嚴格地遵循法律的要求開展社會治理活動，司法機關要依法維護社會治理的公平正義、嚴厲打擊違法犯罪活動，社會組織和社會公眾要依法積極參與和監督社會治理。總而言之，社會治理法治化是實現新時代市域社會治理公平正義、保障市域社會治理現代化的必由之路。

3.信息化建設——市域社會治理時代創新的支撐

黨的十九大提出了加強和創新社會治理的目標，各地以此為指引積極地開展社會治理機制的完善與創新，“楓橋經驗”到“上饒經驗”等先進典型都代表性地體現了社會治理的時代創新。但無論是“楓橋經驗”還是“上饒經驗”，乃至全國各城市的社會治理時代創新，都離不開信息技術的支撐。創新市域社會治理機制，包括各地現在正在進行的綜合治理中心建設以及基層社區網格化服務管理等創新嘗試，都是建立在強化信息化建設、提升信息化水平的基礎之上。例如，“楓橋經驗”中的“四前”工作法、“四先四早”工作機制以及治安網絡，特別強調預測、預警的重要性，以及全民參與、全域覆蓋、全天候運行，這些都離不開完善的基層信息化治理平臺[4]。“上饒經驗”中統一的社區網格化服務管理指揮調度中心的設立，也一樣離不開信息技術的支持。之所以如此，是因為新時代的經濟發展過程中會產生各類海量的信息，如流動人員的頻繁增減和改變、各類矛盾的多量頻發、計算機犯罪的日益增加以及網絡公共安全要求的日益提高等等，這就對社會治理工作中相關信息搜集和處理的快捷性與準確性提出了很高的要求，加上現代化社會治理所要求的近距離精準管理與服務，都不是傳統的人力治理能夠完成的。這種情況下，就需要科學運用計算機網絡技術，構建和完善社會綜合治理的信息平臺，借助信息平臺加快搜集、整合與統計有關社會治理的各類基礎信息形成全市范圍內統一的基礎信息數據庫，實現市域各不同轄區與各不同部門之間社會治理基礎信息的共建共享，避免市域社會治理中“信息孤島”的存在，從而為新時代市域社會治理機制的創新、社會治理工作的效率性與精準性提供前提與基礎。依法運用信息化手段，積極提升社會治理的信息化水平，可以有效提升居民、村民的社會治理參與度、提高社會治理能力、消除公共安全隱患，實現市域社會治理的現代化。

結語

新時代市域社會治理存在很多問題需要全市人民的共同努力去解決，如何實現市域社會治理現代化還任重道遠。局限于篇幅，本文只提出了整體性的解決思路，希望能為其他學者的研究起到拋磚引玉的作用。如何設計市域社會治理現代化的前進路徑和具體方案，還需要作進一步探討。