民辦高校現代大學制度建設之河南實踐
——基于章程的分析

田 菊

(黃河科技學院，河南 鄭州 460063)

“現代大學制度”是我國學界探討現代大學發展模式的一個本土化概念。在教育現代化建設及“雙一流”建設過程中，許多學者從動態化、多元化的視角對現代大學制度進行系統研究，如徐旭(2019)分析現代大學制度的知識圖譜后發現，現代大學制度的研究熱點主要集中在現代大學制度建設、大學章程、學術權力、行政權力以及教授治學等方面(1)徐旭、車如山：《現代大學制度研究:知識圖譜與再生路徑》，《高校后勤研究》2019年第7期，第69-75頁。。從現有研究來看，隨著公眾對民辦高校關注度的不斷上升，這類高校現代大學制度建設研究也逐漸成為熱點。研究現代大學制度理論是否真正得以踐行，能否指導高校建設實際，能否進一步推動具有特色的現代大學制度建設，對推動民辦高校內涵式發展具有一定的現實意義和應用價值。

一、民辦高校建設現代大學制度的意義

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要“完善中國特色現代大學制度”?，F代大學制度的核心價值在于維系大學的生存和發展，是在遵循大學自身發展邏輯、處理好大學發展的學術性、自主性與社會需求功利性之間的緊張關系，形成大學與社會之間的良性互動機制，建立大學可持續發展與預期社會需要相適應的理念和制度體系(2)張俊宗：《堅持和完善中國特色現代大學制度》，《光明日報》2017年12月26日，第15版。。破除現有體制機制障礙，建設具有特色的現代大學制度，是民辦高校實現內涵式發展的重要途徑。

(一)民辦高校治理能力現代化的內在要求

現代大學主要有人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承創新四個功能?，F代大學制度建設對于提高大學辦學水平、完善大學功能、引領思想文化及培養創新型人才，具有重要意義。17世紀捷克教育家夸美紐斯提出：“哪里制度穩定，那里便一切穩定；哪里制度動搖，那里便一切動搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂?！?3)轉引自任寶祥、熊禮貴等譯：《夸美紐斯教育論著選》，人民教育出版社1990年版，第243頁。只有通過強有力的制度保障，大學才能實現可持續發展。現代大學制度是構建中國特色現代大學治理體系的內在要求和重要力量，民辦高校正處在轉型發展的關鍵期，要實現內涵式發展，必須構建完善的現代大學制度。

(二)民辦高校完善內部治理結構的重要保證

民辦高校在運行過程中受到來自政府、社會和自身的諸多影響，需要一個對諸多權力進行合理分配的完善的制度安排，使各種權力相互制衡，可見完善的內部治理機構是現代大學制度的重要特征之一。我國高校長期受官本位思想的影響，高校內部行政權力獨大，學術權力不斷受到擠壓，民辦高校也不例外。行政化、官僚化的傾向，使民辦高校在內涵式發展道路上步履維艱。因此，構建現代大學制度、完善內部治理結構，是民辦高校提升競爭力和辦學水平的必然選擇。

(三)民辦高校突破發展瓶頸的現實選擇

改革開放以來，民辦高等教育已成為我國高等教育的生力軍，也是推動教育改革的重要力量。然而，民辦高校在發展過程中仍存在一些問題，如辦學水平與教育質量不高、社會競爭力與公信力不強、內涵式發展動力不足等。在生源不斷減少的背景下，民辦高校的發展不容樂觀，不僅要滿足人民群眾對高等教育多樣化的需求，而且要與公辦高校、國際優質教育機構競爭。為了應對復雜多變的社會環境，民辦高校必須改革與創新管理體制，打破原有制度性藩籬，建立具有特色的現代大學制度，從而保證發展目標的統一，充分調動校內各級學術機構、管理部門工作人員的積極性和創造性。

二、基于章程的河南民辦高?，F代大學制度建設

從宏觀層面看，現代大學制度主要是大學與政府、大學與社會、大學與大學之間建立起來的關系及聯系。從微觀層面看，現代大學制度主要是大學的內部治理結構問題，其中行政權力與學術權力的關系是重中之重(4)張應強、蔣華林：《關于中國特色現代大學制度的理論認識》，《教育研究》2013年第11期，第35-43頁。。章程主要是在國家法律法規的框架內，根據大學的組織特性，按照行政法規制定程序，制定學校的各項規章制度，是大學的最高綱領(5)周光禮：《完善中國現代大學制度——以大學章程為載體，以治理變革為突破口》，《大學(學術版)》2012年第1期，第50-51頁?！，F代大學制度的建設與章程有著緊密聯系，構建現代大學制度必須從學校的歷史傳統、精神理想和辦學特色出發，制定符合國家法律規定、體現本校辦學定位和辦學特色的章程。完善的章程規定了高校辦學自主權以及校長負責、教授治學和民主管理等內部管理的一系列制度安排，是保障高校自主管理、完善治理結構、建設現代大學制度的重要載體。其中，制度是高校治理結構中的規章體系，章程是這種體系的“上位法”(6)李萍、吳愛萍：《高校以大學章程推動現代大學內部治理結構的探究》，《大學教育》2019年第10期，第216-218頁。。民辦高校應加快章程建設，以制度規范自治，選擇可持續發展的現代大學治理道路?；诖?，本文從更具可視化的章程維度，研究民辦高校現代大學制度建設，分析民辦高校現代大學制度建設存在的問題，進而尋求問題的最優解。

選擇黃河科技學院、鄭州科技學院和黃河交通學院三所民辦高校的章程為研究樣本，是因為：三校均創建于20世紀八九十年代，是改革開放以來建校較早的民辦高校，章程建設相對完善，已開始走內涵式、特色化發展道路，在河南省民辦高校中具有一定的影響力和代表性。

(一) 章程文本結構比較

從文本結構看，三校的章程都較為完整，涉及總則、辦學規模和層次、學科門類和專業設置、內部管理體制、師生權利和義務、財務資產、章程修改程序、終止程序以及附則等部分，且篇幅重點都放在內部管理體制上。然而，三校在章程文本結構上也有不同之處：鄭州科技學院對資產的數額、來源和性質作了規定，對變更、終止程序以及終止后資產處理辦法也有相關規定；黃河科技學院專門闡釋了辦學理念、黨組織、群團組織、教學科研單位以及學術委員會等；黃河交通學院對辦學方向、辦學定位、培養目標以及學科門類和專業設置作了專門說明。

(二) 章程文本內容比較

從文本內容看，三校章程主要從辦學使命與目標、辦學自主權、董(理)事會(以下統稱“董事會”)結構、行政權力與學術權力、民主管理、師生權利與義務以及高校與外部的關系等方面進行比較。

1.辦學使命與目標。三校章程對辦學理念、辦學使命、辦學目標等都有明確規定，并根據辦學實際各有側重。在辦學理念和使命上，均明確堅持育人為本，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性原則，培養德智體美全面發展的社會主義合格建設者和可靠接班人。在辦學目標上，鄭州科技學院提出要建設適應社會發展的具有特色的本科高校；黃河科技學院立志建成培養創新型、復合型人才的世界一流的應用科技大學；黃河交通學院側重行業特色，提出建設具有鮮明現代機械制造和現代綜合交通行業特色的應用型普通本科院校。從總體上看，三校的辦學定位都強調應用型、特色化、創新型，致力于培養適應河南社會經濟發展需要的高技能人才。

2.辦學自主權。三校章程闡述的辦學自主權都較全面，涵蓋從學生到教師管理、從人才培養目標設定到學科專業調整等內容，既符合民辦高校辦學體制機制靈活的特點，也是政府落實民辦高校辦學自主權的具體體現，主要包括：在政策規定的前提下自主招生；設立、變更和撤銷學校內部組織機構；制定人才培養方案和教學計劃，組織教學活動；依法對學生進行管理、獎懲，頒發學歷學位證書；聘任學校教職員工，保障教職工薪資等福利待遇；根據需求合理調整學科專業及人才培養目標；積極進行科學研究和社會服務，加強合作交流；自主管理學校依法獲得的資產；依法接受上級教育行政部門的業務指導和檢查評估等。

3.董事會結構。在內部管理體制上，三校都實行董事會領導下的校長負責制，并對董事會成員組成、遴選及表決權等方面作了詳細規定。一是在成員組成上，一般都由舉辦者、校長和教職工代表等組成，如鄭州科技學院規定董事會成員由舉辦者、校長、黨委書記和教職工代表共7人組成；黃河交通學院和黃河科技學院董事會的成員構成是一致的，均由舉辦者或其代表、校長及教職工代表等人員組成，其中三分之一以上的董事應具有五年以上教育教學經驗。二是在成員遴選上，一般都由提名或選舉產生，如鄭州科技學院首屆董事長、董事由舉辦者推選產生，以后的董事按照董事會章程推選；黃河科技學院首屆董事會由舉辦者依照法律法規及相關規定提名產生，董事會換屆時，董事會成員由上一屆董事會選舉產生。三是在表決權上，三校章程都規定董事會會議須有三分之二以上董事出席，實行一人一票制和少數服從多數的原則，會議決議須過半數以上的董事同意后方可生效。對于重大事件的表決，有的學校有不同的規定，黃河科技學院規定：對于聘任、解聘校長，修改學校章程，制定發展規劃，審核預算、決算，決定學校的分立、合并、變更、終止，以及學校章程規定的其他重大事項的決議，必須獲得三分之二以上董事同意；鄭州科技學院則規定：當贊成和反對的票數相等時，董事長有最終決定權。

4.行政權力與學術權力。行政權力主要集中在校長及管理者身上。校長的職責包括：執行董事會的決議；擬定和執行學校發展計劃；組織開展教育教學、科學研究和社會服務等方面的工作；聘任和解聘學校工作人員；擬訂學校組織機構的設置方案；推薦副校長人選；對學生進行學籍管理；擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理學校資產等。黃河科技學院和黃河交通學院還明確校長辦公會議是校長行使職權的基本形式，并對其相關職責作了規定，這就使校長的職責更具有操作性。此外，三校在管理體制上都實行院、系(部)二級管理體制，進一步調動了院系的工作積極性。學術權力歸屬權是現代大學建設的重要方面，三校都提出設立學術委員會，負責審議學科專業設置和教學、科研計劃，評定教學、科研成果，組織學術活動。黃河科技學院除規定學術委員會的職責外，還對其成員組成、職責等作了規定，并明確二級學院應設立學術分委員會，行使學院相關學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。

5.民主管理。三校章程在民主管理方面有所不同，鄭州科技學院章程中僅有一條規定：“學院按照民主集中制的原則，集體討論決定學院的重大事項，依法通過教職工代表大會等形式，保障教職工參與民主管理和監督的權利”。黃河交通學院章程對教職工代表大會制度的說明也較簡單，僅有兩條規定：“工會、共青團、學生會組織在院黨委領導下積極開展工作”；“學院依法建立教職工代表大會制度，按照民主集中制原則，集體討論決定學院的重大事項，依法通過教職工代表大會形式，保障教職工參與民主管理和監督的權力”。黃河科技學院則有專門的章節(有六條)對民主管理作了規定，內容涉及教職工代表大會的具體職責以及工會、婦女委員會、學生會、校衛隊等機構參與民主管理等，還提出“學校支持各民主黨派、無黨派人士參與學校民主管理和監督”。

6.師生權利與義務。三校章程對師生權利與義務都有明確的規定。首先，教師的權利包括兩個方面。一是教學與評價，主要有：公平使用學校各類教育教學資源；獲得勞動報酬、各類獎勵及榮譽；對個人的職務評聘、待遇、評優評價、處分等事項提出異議和申訴等。二是參與學校管理，主要有：對學校重大事項的知悉權；參與學校民主管理和民主監督的權力。教師的義務集中在承擔教育教學任務上。在教師管理上，鄭州科技學院實行教師資格制度和教師職務制度；黃河科技學院實行教職工崗位職責考核制度。其次，學生的權利集中在接受教育和參與學校管理方面，包括：參與教育教學活動；自主選擇專業課程；自主參與社會實踐活動；獲得學歷、學位證書；獲得獎助學金；知悉學校重大事項；參與民主監督與管理；對處分等提出異議和申訴、訴訟；法律法規規定的其他權利等。學生的義務集中在：愛國守法；完成學業；維護學校名譽和利益；遵守學校規定；交納學費及其他費用；法律法規規定的其他義務等。黃河科技學院除了有上述規定外，還對學生的品行作了規定，即“愛國愛校，尊師重道，團結友善，誠實守信”。黃河交通學院提出，學生可就其被侵犯的合法權益提出申訴。

7.高校與外部的關系。這主要集中在高校與政府、社會的關系。首先，在與政府的關系上，民辦高校要全面貫徹黨和國家的教育方針、堅持社會主義辦學方向，要接受政府的監管。三校章程中均沒有政府參與學校民主管理的相關規定，只有依據相關法律辦學、接受政府撥款等規定。其次，在與社會的關系上，民辦高校都比較注重拓展社會關系，主要體現在接受社會捐贈、開展社會服務與合作交流等。鄭州科技學院提出積極開展科研和提供社會服務，并依法開展與境外高校、科研機構之間的合作交流；黃河科技學院專門設立了合作發展聯盟，作為對外合作交流的平臺。

(三)落實章程存在的障礙

通過對河南三校章程文本的分析可以發現，三校已建立起較為完善的制度體系，但是從落實情況看，出現了“文本”與“實踐”脫離的“兩張皮”現象，導致現代大學制度落實不到位。在具體落實過程中，河南民辦高校主要面臨三個障礙。

1.觀念障礙。民辦高?，F代大學制度建設要克服思想觀念上的保守與僵化，認清行政權力與學術權力之間的關系。三校章程的內容都體現出自主、自治和規范的特點，但民辦高校的管理者與領導者很難擺脫行政化管理觀念的束縛，依然實行集權化管理，以投資者為主體的決策者為了維護自身利益，排斥其他權力主體，在一定程度上弱化了民辦高校黨組織的政治領導地位，導致基層教職工民主參與渠道狹窄，權力制衡不足，嚴重影響民辦高校教育水平的提升(7)黃麗：《“雙一流”建設背景下民辦高校內部治理結構改革的困境研究》，《當代教育實踐與教學研究》2019年第8期，第221-222頁。。另外，民辦高校在處理自身與社會的關系時，通常沿襲原有的辦學理念，開放性不足。比如，民辦高校章程規定接受社會捐贈、開展合作辦學和合作交流，但因其社會地位、品牌建設等與公辦高校相比并無優勢，容易陷入社會捐贈不多、合作辦學和合作交流層次不高的困境。

2.制度障礙。民辦高校在建設現代大學制度過程中依舊存在許多制度性藩籬。首先，“行政化”傾向較明顯。民辦高校內部管理唯行政是從，學術活動依附于行政體制，導致科研成果整體水平不高。根據知網的檢索，截至2019年7月，第一作者單位為黃河科技學院的文章共有2 000余篇，但省部級以上的基金項目成果較少，來自國家自然科學基金和社會科學基金項目的論文僅有32篇。與省內的鄭州大學相比，其發表文章共計24 000余篇，是黃河科技學院的12倍；在基金來源上，來自國家自然科學基金項目和社會科學基金項目的論文合計有128篇，說明河南民辦高校的學術水平與高水平公辦高校有較大差距。這固然與民辦高校師資隊伍、辦學水平等有很大關系，但也與高校的學術氛圍、學術組織管理制度等有一定關系。其次，民辦高校內部權力運行不規范。雖然許多民辦高校都實行董事會領導下的校長負責制，但是在實踐過程中，董事長一般由投資主體構成，極易陷入“家族式經營”的窠臼。另外，盡管章程對董事會及校長的職權作了“董事會是決策層，校長是執行層”的規定，但董事長大多具有絕對權威，且決策權與行政權混同，存在越位、干預等現象，教授治學等更未形成完善的體系。最后，民辦高校外部治理機制還不完善。社會參與大學治理已是高等教育界的共識，這就需要在現代大學制度中不斷完善相關的社會治理機制，如第三方評估機制、合作辦學機制和社會中介組織制度等，但目前這些制度并沒有發揮應有的作用。

3.監管障礙。高校行政人員“雖然對高校由來已久的行政化和官僚化深惡痛絕， 但是在實際的權力博弈中， 被異化和閹割過的學術權力因為缺乏足夠的自理能力， 更缺乏足夠的勇氣與自覺去維護自身的權益， 在強大的行政權力面前往往束手無策”(8)鄭石橋、鄭卓如：《中國科層組織內部控制異化——基于民族文化價值觀的理論架構》，《制度經濟學研究》2013年第2期，第19-41頁。。從國外私立高校的經驗看，學校內部不僅會成立董事會，也會成立監事會，主要對董事會的相關權力進行監督。但我國許多民辦高校并沒有設立專門的監管機構，章程中也并未體現相關條款，而現有的學校工會、教代會等監管機構的作用并未得到真正發揮。此外，民辦高校根據章程建立了很多制度，但制度間的聯結并不完善，因此，完善監管體系既是對高校權力的約束，也是強化各項制度聯系的重要方式。

三、民辦高?，F代大學制度建設的發展路徑

現代大學制度服務于大學的可持續發展。民辦高校需要不斷完善具有特色的民辦高?，F代大學制度，從而增強大學制度與社會發展需求的適應性和協調性，為社會高質量發展作出應有貢獻。

(一)認識層面：轉變觀念，提高對現代大學制度的認識程度

首先，從政府層面看，民辦高?，F代大學制度建設離不開政府部門的積極引導和宏觀調控。地方政府要從觀念上對現代大學制度有清晰的認識，對于民辦高校既要“管少”又要“管好”，主動從“管理者”向“服務者”轉變，確保民辦高校自治。其次，從學校層面看，一是舉辦者和管理者要對現代大學制度的目的、內容和精神等內容有明確的認識?，F代大學制度既是學校規范運行的重要綱領，也是舉辦者規范管理學校的重要保障，更是學校辦學自主權得以保障的重要依據。二是全體師生要深入了解現代大學制度的內涵、作用及機制，貫徹落實學校的長期發展規劃，將現代大學制度中的目標理念內化為自身信念。

(二)體系層面：健全制度體系，完善內部治理結構

現代大學制度包括學校發展目標、內部管理體制、師生權利和民主管理等內容。第一，要明確學校的發展目標，確定辦學定位和辦學特色，并據此制定學生管理、科研管理、教學管理等制度，處理好學校內部及學校與政府、社會之間的關系。第二，要進一步完善學校內部治理結構。隨著學術權力從“潛隱”趨向于“顯現”、從依附行政權力到逐步獨立，學術權力的地位和作用隨著歷史的發展得到完善(9)包萬平、薛南：《我國大學學術權力運行的歷史變遷研究》，《重慶大學學報(社會科學版)》2019年第5期，第193-204頁。，需妥善處理好行政權力與學術權力之間的關系，保證行政權力、學術權力與其他權力在職責范圍內運行，不越位、不錯位。第三，要進一步落實民辦高校辦學自主權，保障其辦學的各項權力。第四，要健全民主管理制度，建立教代會、學代會等制度，充分保障師生參與民主管理的權利。第五，要加快章程建設，并以章程為準則，加快制定其他規章制度，細化操作環節，保證章程等相關規定落到實處。

(三)監督層面：加強內外監督，健全審核監管機制

無論是行政權力還是學術權力，沒有監督就可能產生腐敗，一個運行有序的監督體系，能夠為民辦高?，F代大學制度的建構提供保障。民辦高?，F代大學制度建設要強調多元化監督體系的建構，實現內外部權力的制衡。一方面，加強高校內部權力的監督。要充分發揮董事會、教代會和學代會等機構的民主管理職能，拓展師生參與民主管理、監督的途徑和方式，加強對現代大學制度建設過程、執行情況等環節的全面監督，確保學校有序運行。另一方面，加強高校外部權力的監督。從國家層面看，要加強法治國家的建設，促進治理體系和治理能力現代化；從社會層面看，可以通過第三方監督評估機構加強對現代大學制度建設的指導、監督和管理，保障民辦高?，F代大學制度的落地。