村組治理：功能定位、運作機理與優化路徑

印 子

(中南財經政法大學 法學院, 湖北 武漢 430073)

一、鄉村自治單元的理論爭議

自1987年《村民委員會組織法(試行)》頒布以來，村民自治制度在我國已經實施了三十余年，歷經了從民主選舉、監督式參與到有效治理等制度演進階段[1]。農業稅費時期，鄉村治理體制服從和服務于農業稅費體制，形成了典型的汲取型基層政權，帶來了國家與農民關系的緊張[2]。農業稅費取消后，國家權力在一段時間內保持后撤，但很快國家權力又開始全面下沉，以資源輸入的方式滲入鄉村社會[3]。盡管村民自治制度在1998年和2010年經歷過兩次調整，村民自治制度不斷強調村級治理事務的民主監督和民主管理，但民主化的村級治理方式很大程度上都受制于國家權力的控制和主導[4]。與此同時，鄉村社會近三十年來發生巨大變遷，鄉村社會的人財物快速流失，逐漸成為所謂的“無主體熟人社會”[5]。國家權力的重新回歸和鄉村社會的空心化，使得原本被寄予厚望的村民自治制度陷入死結，甚至有學者認為村民自治走進了死胡同[6]。

為重新激活村民自治，地方政府自發開始了村民自治單元下沉的鄉村治理試驗。在此基礎上，從2014年開始，中央一號文件連續四年鼓勵地方以村民小組或自然村為單位開展村民自治，探索村民自治的有效實現形式，這進一步激發了地方政府推動村民自治試驗的政治熱情。不少學者對此開展實地調查和研究，紛紛認為央地推動的鄉村治理試驗促使村民自治進入新階段。有學者指出村民自治單元的下沉，實際上是鄉村民主政治發展的第三波[7]。在此基礎上，有學者從理論上將上述村民自治現象稱為“微自治”或“小微治理”，并對其治理機制予以分析，對其治理價值予以肯定[8-9]。同時，也有學者對“微自治”的可行性和制度空間提出質疑，認為基層民主的基本單元不僅不應該下沉，還應該上移至鄉鎮[10]。以中央連續推出的村民自治單元下沉試驗為契機，鄉村“微自治”理論對小微治理給予極高的理論期待，其核心觀點是希望通過對村組層面的治理激活，來提高社會民主化程度。但是，鄉村“微自治”理論存在以下三點明顯的不足：

首先，鄉村“微自治”理論放大了“微自治”治理現象生成的特殊社會條件。有研究專門研究了湖北秭歸村民自治下沉的案例，對這一經驗進行了正面的分析，認為自治單元內的社會關聯、利益相關和精英收益是村民自治的三重社會動力機制，以自然村為單位開展村民自治無疑能夠最大限度地激活這些社會動力機制。但最后這些學者也指出，村民自治單元下沉的成功經驗都發生在散居特征比較明顯的山區農村，而在非山區農村，自治單元的下沉并無必要[11]。如果以特殊社會條件生成而出的“微自治”現象來推定村組治理復興的應然性，顯然忽視了我國農村社會結構和社會條件的復雜性。

其次，鄉村“微自治”理論忽視了行政力量的推動作用。也有不少研究發掘了比如非山區的一些案例。但仔細追究之后，可以發現不少案例成功的背后都有行政力量的介入和推動。如果村民自我組織起來的背后是資源的輸入和政府的政績工程，那么就應該對村組治理的復興保持理性?；蛘呖梢赃@樣理解，學者看到的成功的經驗本身是一種地方性的政策試點，即便是中央政策部署的村民自治創新也是一種政策試點。從這個中國獨特的政策試驗的邏輯來看，就不應該對鄉村“微自治”現象期待過高，至少不要認為這種現象就應該在全國推廣。正是如此，中央在政策表述上格外強調村民自治實現形式探索的條件性，不是盲目全面推開。

最后，鄉村“微自治”理論對技術治理的不可逆性和治理有效性估計不足。如果仔細梳理流行的鄉村“微自治”理論，幾乎看不到對整個鄉村治理結構的分析。鄉村治理極為復雜，如果缺乏整體論、系統論的思維看鄉村治理，而只從局部的村落層面的基層民主現象入手去推斷這種現象在建設現代化基層治理能力中的巨大作用，只可能是一葉障目。從技術治理的不可逆性來看，我國中西部農村和技術治理之間的契合度并不高，但是基層政權在整個國家治理體系中承擔了過多的行政事務，必然造成村級組織的過度行政化，尤其是項目制的運作更是強化了這一點。結合前文的分析，中西部農村在村民小組或自然村層面出現的“微自治”現象，其實是技術治理的結構性產物。所以，技術治理在中西部農村的治理不僅不會減弱，反而會不斷得到強化，尤其是在鄉村振興戰略中，技術治理將以、更加會以更強勢的方式重塑基層治理體系。從技術治理的治理有效性來看，我國東部發達地區農村與技術治理總體相契合，即技術治理在這些農村具有重要的不可替代的位置，尤其是對鄉村治理事務具有巨大的治理優勢。那么，技術治理在東部發達地區農村便能夠實現較高的治理有效性。以此反觀鄉村“微自治”理論，其似乎只是看到了技術治理的缺陷，而沒有看到一旦社會條件允許，技術治理就會釋放出巨大的治理效用。

國家治理轉型對鄉村治理體系進行了全方位的改造，村組治理在鄉村治理體系中的定位需要以現有鄉村治理的整體環境為基礎?？v貫學界研究，可以發現圍繞自治單元展開的爭論，不僅未曾深入討論村組治理在鄉村治理體系中的基礎性治理功能及其治理機制，而且對村組治理在鄉村治理現代化進程中所面臨的治理語境缺乏整體性反思。新一波鄉村民主試驗，究竟能否代表村民自治制度的發展方向？鄉村治理中的“微自治”現象對于建構現代化的鄉村治理體系具備何種理論意義？這都需要對村組治理的功能定位、治理機制這類基礎問題進行系統分析?；谝陨虾喴崂?，本文將首先討論村民自治制度實踐歷史中村組治理的功能定位和運作機理，著重考察被政策激活后的村組治理在面對技術治理時所遭遇的挑戰。最后，文章將提供優化村組治理的簡要思路。

二、村組治理的功能定位

村組治理的功能定位并非僅僅指村民自治制度對村組治理在功能上的制度規定，而是包含了以村民小組為基本單元的村級治理的諸多功能。明確村組治理在村民自治制度實踐歷史中的功能定位，不僅有助于把握當前開展的村民自治基本單元下沉試驗的政策意義，也有利于加深對新時期鄉村治理體系轉型的理解。

追溯村民自治制度的源起，村民小組在制度設置上一度被認定為村民自治的核心治理單元。1987年頒布的《村民委員會組織法(試行)》第七條規定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會?！钡珵榱擞行С薪尤嗣窆珞w制時期的公社—生產大隊—生產小隊的三級管理體制，建制村對應原先的生產大隊，村民小組則對應原先的生產小隊。最終，建制村在村民自治制度體系中占據主導地位，村民小組成為隸屬于建制村層面村民委員會下設的微治理單元。從基層治理變遷的角度來看，村組治理只能被視為村民自治制度實踐的一項歷史遺產。當前村民自治試驗某種程度上是對村組治理的重新激活。不過，在鄉村治理體制改革和資源輸入的背景下，村組治理的功能定位發生了較大的變化，需要結合新時期的基層治理語境予以把握。

農業稅費時期，村民委員會權力的運作圍繞縣鄉政治體制所設定的稅費收繳、計劃生育等中心工作來展開。按理想類型來看，農業稅費時期的村民小組在村級組織架構上是一個相對全能的基本治理單元，不僅設置了村民小組組長，還有小組會計、小組出納和小組婦女干部。在鄉村治理體制中，村組治理的功能定位至少包含體制性權力生成的政治功能、中心工作完成的行政功能、農業生產秩序維系的生產功能、鄉村社會整合的社會功能四個方面。

第一，村組治理是村級體制性權力生成的基本構成。在村級民主選舉體制中，村級體制性權力主要是指村民委員會的選舉。在法律制度上，村民委員會的選舉由村民選舉委員會主持，而村民選舉委員會的成員由村民會議或村民小組推選產生。這意味著，村民小組在村級民主選舉中具有推選村民選舉委員會的功能。更重要的是，除了完成選舉委員推選的制度性角色，村民小組還是基層民主政治重要的政治選區。村民小組大多按照地緣、血緣集中分布，很容易傾向于選舉本村民小組的候選人。如果本村民小組無人競選，村民小組在小組長的號召下也很容易將選票投給特定的候選人，而村民小組具有政治傾向性的號召，大多數時候都是對鄉村干部政治意圖的傳達。就調研經驗來看，在競爭性選舉較為激烈的農村，村民小組長甚至成為候選人賄賂村民的重要社會力量，即被候選人收買的村民小組長在選舉過程中會以各種方式來拉攏村民，以獲取選票。因此，就民主選舉而言，村民小組是村級民主政治實踐中重要的基本政治單元，村組治理是村級體制性權力生成的重要構成。

第二，村組治理是中心工作完成的重要抓手。以農業稅費收繳為例，農業稅費時期鄉村社會成為舉國體制下汲取財政資源的重要對象。為了完成農業稅費的收繳，村民小組被賦予了較大的資源汲取功能。這意味著，村民小組成為農業稅費體制中的稅費收繳單元。實際運作過程中，村民小組長的重要職責就是協助鄉村兩級干部收繳農業稅費，村民小組長不僅帶頭上繳農業稅費，還需要對小組村民進行分類治理，對于稅費收繳中的“釘子戶”，還需要辨明農戶的真實情況，并及時向鄉村干部匯報。當然，在農業稅費收繳過程中，也有不少村民小組長損公肥私，甚至故意不積極收繳稅費，利用自己的私款向村級組織放高利貸，以此獲取暴利。總體來看，就農業稅費體制而言，村組治理無疑是基層政權向鄉村社會汲取資源，完成一系列中心工作的重要手段。在鄉村治理過程中，村組治理在熟人社會內部發揮了重要的國家代理人的作用，以當家人的面貌為國家的汲取體制服務，很好地潤滑了國家與鄉村社會之間的張力，構成了防止社會沖突向上蔓延的重要社會屏障。

第三，村組治理是農業生產秩序維系的組織機制。村民小組由人民公社體制中的生產小隊演化而來，因而本質上是一個農業生產單位。村民小組不僅是村集體土地的重要所有者，而且是農業生產的基本灌溉單元和籌工籌勞單位。在農忙時節，農業生產中牲畜的利用、機械的使用、病蟲害的防治、勞動力的互助、水費的收繳、農業生產糾紛的解決等都是在村民小組內完成；在農閑時節，機耕道的休整、水渠的養護、土地的調整等也都在村民小組內完成。一旦遇到無法在村民小組內部解決的問題，村民組長能夠向村兩委反映農業生產中的突出問題并尋求幫助，村級組織也有責任為村民小組解決農業生產上的困難，否則在農忙之后就很難完成國家交代的稅費任務，也無法動員農民參與農業生產設施的維護?？梢姡迕裥〗M構成了鄉村社會中基本的農業生產單元，村組治理成為維系農業生產秩序的重要組織機制。

第四，村組治理是鄉村社會整合的內生力量。村民小組是鄉村社會的基本生活單元，農民的公共娛樂、婚喪嫁娶都在村民小組內完成，農戶之間的家長里短、愛恨情仇、互幫互助都在村民小組內發生。對于農民而言，村民小組是最重要的生活共同體，是“生于斯，長于斯”的地方。農民也許常年在外務工，但農民生活的意義就局限在自己生活長大的村民小組范圍或是臨近的幾個村民小組范圍之內。以此來看，村組治理不僅要實現村民小組內的基本生活秩序，在村民小組范圍內劃分宅基地、菜園地、修建生活用道，而且要在鄉村生活中維持鄉村正義，要為弱者撐腰，對越軌者施以懲罰。就鄉村社會整合而言，村組治理無疑是最為基礎性的內生力量。

值得注意的是，以上梳理突出了村組治理在理想類型意義上的治理功能，而且需要明確的是，農業稅費時期，村組治理很大程度上是村級治理在熟人社會的延伸，村組治理的功能可以視為村級治理在村民小組范圍內的投射。甚至可以認為，當時的村組治理和村級治理是高度重合的，具有內在的統一性。農業稅費取消后，鄉村治理體制的變革直接導致了村組治理的功能發生變遷?；鶎诱酁榱藴p少財政壓力，開始推行合村并組，大多數省份直接取消了村民小組的建制，這產生的后果是村組治理的政治功能被弱化、行政功能被村民委員會全面接管，村組治理的生產功能不復存在。在村民小組規模擴大后，原本的熟人社會變為半熟人社會，村組治理的社會整合功能也極大弱化[12-13]。

結合村組治理在村民自治制度實踐歷史中的功能定位，理應斷定，由于基層治理結構的調整和鄉村社會的變遷，村組治理不可能恢復其原有的治理功能，當前的村組治理功能需要重新予以界定。從當前基層治理形勢來看，被政策激活之后的村組治理，其治理功能發生了較大變化。資源下鄉過程中，村組治理最主要的功能是承接自上而下的國家項目資源，實現項目資源與農民治理需求的有效對接。此外，在中央和地方鄉村治理政策試驗的直接推動下，一個自然而然的治理結果就是村組治理的社會整合功能的恢復。

三、村組治理的運作機理

盡管村組治理的功能在具體的治理條件下發生變化，鄉村治理的運作機理卻相對穩定。村民小組屬于村民自治制度設立的群眾性自治單位，本身是國家行政權力調控的結果，但是村民小組本身和鄉村社會的生產、生活單元高度重合。村組治理是復雜而微妙的社會系統治理：一方面，村組治理是近乎熟人社會的治理，熟人社會中的權威、面子、人情都具有重要的治理資源意義，熟人社會的內生秩序構成了村組治理的基礎；另一方面，村組治理是“政黨下鄉”、“行政下鄉”的政治成果，這決定了村組治理本身是社會主義基層治理傳統的有機構成[14-15]。如果將村組治理的運作機理拆分為治理資源和治理技術兩個基本構成要件，熟人社會是村組治理得以維系的治理資源，而群眾路線則是村組治理高度倚賴的治理技術。需要說明的是，實施群眾路線的主體一般是國家機構尤其是基層政權。在鄉村治理實踐中，包括村組治理在內的村級治理則成為基層政權實施群眾路線的重要載體，從這個意義上看，村組治理很大程度上就不是完全的無為而治，而是具有社會主義治理傳統的重要構成，群眾路線成為村組治理技術的核心要件。

(一)熟人社會：村組治理的治理資源

“熟人社會”是費孝通對中國傳統鄉村的經典概括，熟人社會具有地方性、信息高度對稱等特點。“鄉土社會的生活是富于地方性的。地方性是指他們活動范圍有地域上的限制，在區域間接觸少，生活隔離，各自保持著孤立的社會圈子”，“鄉土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會?！盵16]9熟人社會“是靠親密和長期的共同生活來配合各個人的相互行為，社會的聯系是長成的，是熟悉到某種程度使人感覺到是自動的”[16]44。正由于熟人社會是一個相對封閉的社會系統，村組治理就不太可能強調絕對公平和法律規則，而需要充分借助鄉村社會中的本土資源來開展治理。熟人社會實際上為村組治理提供了豐富的治理資源。費孝通曾經提出長老權力，認為傳統中國鄉村社會的時間是靜止不變的，生活經驗本身就是一種權力，所以年長者就具有重要的社會權力。費老的認識對于認識當代中國鄉村社會具有啟發意義。只是中國農村區域差異顯著，不同地域的村組治理所面對的熟人社會有很大的不同，按照申端鋒的研究，村民小組與鄉村社會的血緣、地緣具有復雜的關系：我國兩湖平原地區的村民小組包含了多個自然村，自然村之間相對獨立，形成分散的聚集型狀態；江西和山東農村是一個自然村被劃分為幾個村民小組；江淮平原農村村民小組與自然村高度對應[17]。這是費孝通意義上理想型的“鄉土中國”所無法囊括的。這意味著，熟人社會中的治理資源具有區域性，需要進一步展開。

從村莊社會結構的區域差異來看，我國農業型村莊可以區分為血緣性極強的團結型村莊、血緣性較強的分裂型村莊和地緣性較強的原子化村莊[18]。這無疑構成了村組治理的社會基礎，其中團結型村莊中傳統權力較為強大，村組治理可以等同于宗族房頭的治理，村民小組在村民心中的認同度較低，村組治理基本上依靠傳統的宗族網絡實現治理；分裂型村莊中小親族或房頭的勢力決定了村級治理的基本格局，這種類型村莊的村莊治理等同于小親族治理，村民小組的行動單位被小親族所替代；原子化村莊村組治理具有較強的動員能力，能夠得到村民較大的認同。相比較而言，團結型村莊和分裂型村莊的村組治理容易被血緣關系消解，因而在這兩種類型的村莊中村組治理很難直接發揮治理作用，而原子化農村因為村莊社會發育歷史較為短暫，國家力量很容易進入鄉村社會，村組治理就更容易發揮治理作用。進一步，團結型和分裂型村莊的村組治理就更多發揮上傳下達的作用，在資源對接、社會整合上的功能遠不如宗族和房頭。原子化村莊的村組治理在理想狀態下就能夠發揮更多治理功能。

從治理資源上看，村組治理首先是依靠村民自治制度的制度賦權，但在實際運作中主要依靠熟人社會。如果結合我國農村社會結構的區域差異，村組治理與熟人社會契合程度最高的應該是兩湖平原、江淮平原地區的農村。熟人社會成為村組治理治理資源的前提是在特定區域的農村，而非指所有農村。作為村組治理的治理資源，熟人社會內部的農民群體、社會關系、甚至村莊記憶都能夠作為解決特定治理問題的重要資源。在鄉村現代化進程中，熟人社會的長老權力是日漸消退的，而村民小組長大多數是年齡偏大的老人。如果要激活熟人社會的村組治理，村民小組長應該讓在村生活的中青年農民來擔任，比如可以將所謂的中農群體視為村組治理的重要治理主體[19]。在村組治理中，社會關系主要是指建構性的關系，這種建構性的社會關系依靠人情、面子甚至是利益來潤滑。中農群體生產、生活利益在村，村組公共品供給與其緊密度最高，而且土地流轉、人情往來中中農群體最積極最活躍，能夠最大限度地接觸村民。也正是因為中農群體是農村社會中具有建設性力量的農民力量，其因為長期在村而知曉鄉村事務、能夠“說得起話”、“辦得起事”，因為中農群體需要充分利用熟人社會來發展自己的家戶利益，所以，村民對鄉村社會中的中農群體具有長遠的社會預期，因而便于中農群體能夠在日常生產、生活中不斷累積人情、面子資源，逐步形成社會權威，并以此來推動村組治理的良性循環。

以上分析有兩個點值得注意：一是需要明確，村組治理即便在農業稅費時期也并不是村級治理中的單一構成，宗族、門頭成為與村組治理并列甚至是主導村級治理的內生性力量，那么，以政策激活的方式恢復村組治理，也不可能在全國范圍內突破例如團結型村莊、分裂型村莊中原生性的社會結構；二是村組治理的復興，在原子化村莊也面臨新的熟人社會結構，即人財物的大量外流和留守農民并存的人口基礎。就此而言，村組治理需要在熟人社會中尋找新生的治理資源，生產生活利益在村的中農群體成為鄉村社會治理的重要主體資源。

(二)群眾路線：村組治理的治理技術

村組治理依托于熟人社會開展治理，但是即便在熟人社會的理想類型下，村組治理也并不可能完全是一種社會系統的自我治理。我國農村社會不是公民社會，而是經歷社會主義革命傳統洗禮之后逐步進入現代化進程的鄉村共同體。社會主義革命對鄉村社會改造的最大成果在于以權力的組織網絡實現了對文化的權力網絡的成功替代[20]，現在可見的農村集體產權制度、農業生產經營制度、農村社會民主政治制度等等，都歸功于社會主義革命。改革開放以來，農村的政經制度發生了很大變化，其中最鮮明的就是國家權力以可見的方式整體性地撤出鄉村社會，以村民自治的方式實現了鄉村社會相對于國家權力的適度分離。但應該看到，農業稅費體制長期存在及其有效運轉，又使得國家以資源汲取的方式實現了“基礎性權力”向鄉村社會的滲透[21]，村組治理則恰好在其中扮演了重要的治理接點的角色。

農業稅費體制對鄉村治理體系提出的要求是“從群眾中來，到群眾中去”，即鄉村治理通過群眾路線的治理技術完成農業稅費的收繳，并向農村供給基本的農業生產公共品。很多學者認識到農業稅費體制使國家與農民之間一直保持著緊密的互動，但很少提及鄉村治理中的群眾路線實踐邏輯。理論上講，群眾路線是中國共產黨的政治路線，是中國共產黨對自身和官僚體系的政治倫理要求。這意味著，即便是國家治理體系運作中的半行政組織體系(農村基層黨組織)，在中國共產黨的統一領導下，也需要踐行群眾路線。就群眾路線的意涵來說，不僅有黨委的集中領導、部門的分工負責，也有中心工作機制和群眾動員機制[22]。如果將群眾路線作為鄉村治理的治理技術，村組治理實際上也包含了群眾路線的工作方法。村組治理并非完整的村級組織，但卻是黨政體制借助鄉村治理系統深入鄉村社會的真正末端。在村民小組中，小組長很多由黨員擔任，即便不是黨員，也是在政治上傾向于共產黨的積極分子。這決定了村組治理一定具備政治性和公共性，也決定了村組治理的邏輯是一種融合了熟人社會信息和公共治理目標的基層治理邏輯，群眾路線在其中具有重要的治理技術的意義。

村組治理中最為基礎性的治理事務是對人地關系的調整。農村土地屬于村集體所有，村集體既可以是建制村層面的集體所有，也可以是村民小組層面的集體所有。考慮到生產的便利性，我國農村在農業用地的村級管理上，基本以村民小組為單位來進行鄉村社會內部的土地管理。一旦遇到人口增減、機耕道修建、公共設施建設，便會涉及到村組內部的土地調整。在村組內部，土地調整涉及到農民的切身利益，可謂牽一發而動全身，這不僅要求村民小組長摸透村民的家庭背景、性格等等，而且要在做工作時準確把握工作時機，做好群眾動員工作，最終能夠公平、合理的對土地這一生產資料進行配置。有研究發現，土地調整包含了村莊動員(精英動員、群眾動員)、矛盾激活(人地關系矛盾、日常生活矛盾)、利益平衡等復雜的政治過程[23]。土地調整看似村組內部的自我治理，但是需要明確的大前提是，集體土地依托村民自治的調整實際上是社會主義土地集體所有制度的實踐形式，就此而言，土地調整中秉持的社區公正、集體平均等原則就是一種具有社會主義特征的土地政治原則。為了通過土地調整貫徹土地政治原則，就需要以群眾路線來激活熟人社會內的治理資源，并將其整合進入村組治理的治理過程中?；蛘哒f，也只有通過群眾路線的方式，土地調整才能真正以不破壞社會秩序甚至是強化社會整合的方式完成。

基于以上討論，可以認為，村組治理并非社會系統的自我治理。我國農村社會本身是國家權力改造之后的結果，即便是最為微小的治理單元，也包含了具有社會主義傳統的集體主義面向。無論是作為治理資源的熟人社會，亦或是作為基層治理技術重要構件的群眾路線，都是現代化力量進入鄉村社會后的產物。熟人社會中的能人治理現象，實際上應該放置于現代社會主義國家對鄉村社會深刻改造的大背景下來加以理解。如果看到1998年正式實施的村民自治制度以積極的姿態主動承接了人民公社體制的制度遺產，村組治理實際上延續了社會主義國家權能主義的制度基因。曾有學者以奧斯特羅姆的西方自組織理論來解釋村組治理，其實是以去政治化的視野選擇性地忽視了村組治理所蘊含的社會主義政治屬性[24]。之所以如此，很大程度上是因為農業稅費體制的取消消解了村組治理在村民自治實踐中的制度地位，而技術治理的全面興起又極大地壓縮了村組治理的運作空間，以至于很容易使人將被政策激活后的村組治理與農村社會的自我治理畫上等號。

四、村組治理復興面臨的挑戰

村組治理的復興一方面源于地方政府對基層治理體系的改造，一方面源于國家層面的政策推動。從時間節點來看，地方政府復興村組治理的創新在先，國家層面的推動很大程度上是對地方先進經驗的選擇性吸納。本節將首先分析村組治理緣何在特定的地域得以復興，并以此為基礎重點討論復興后的村組治理所身處的基層治理環境，其中技術治理對具有社會主義傳統屬性的村組治理的沖擊和挑戰是以下分析的重點。

(一)村組治理復興典型案例的限度

村組治理的復興并非是對小組長制的直接恢復，而是采取了以國家資源輸入激活熟人社會的方式。雖然具體形式多樣，但本質上卻是對村組治理某些治理功能的恢復。就目前全國各地的治理創新而言，基本思路是在自然村重新設立民主自治組織，在條件允許的前提下嵌入黨小組進行治理創新。例如，湖北秭歸以全縣“幸福村落”建設為契機，在自然村落建立村落理事會，在部分自然村建立黨小組，由黨員和村民選舉黨小組長、理事會理事長，推選理事會“八大員”，簡稱“兩長八員”[25]。自然村層面的“兩長八員”的核心是充分動員農民參與社會治理，回應村莊內生性治理需求。與之類似的是廣東云浮模式，在村民小組(自然村)建立村民理事會，由村民選舉老黨員、老教師、老干部、復員退伍軍人、經濟文化能人等鄉村精英為理事會成員。江西分宜的“村民小組建黨支部+村民理事會”和廣東清遠的自治重心下移至自然村，將自然村設置為行政村[26]。還有少數民族地區也出現了類似的村組治理復興的現象，如西藏嘉絨藏區“拉斯巴”制度的創新[27]。傳統“拉斯巴”制度是在村寨中輪流推舉拉斯巴，負責組織村寨的集體活動，現在則是由拉斯巴履行村民組長的職責，并發揮經營集體經濟、組織村莊娛樂等公益性功能。

從全國各地經驗來看，村組治理復興的最大特點不在于激活自然村村民的治理，而在于背后地方政府行政力量的推動。可以說，村組治理的復興是地方政府在“三農”工作上的政績工程，而之所以得到了較好的治理效果，則是村組治理回應了廣大農業型農村尤其是偏遠地區、山區農村社會治理的現實情況。從現在的情形來看，原先開展相關試點的地方，目前也無法單獨通過行政力量全面推動村組治理的復興；而且很多自發的村民自治組織，因為被納入到改革先進地區后，行政力量可謂輸入過剩，反而破壞了復興中的村莊治理。更為重要的是，根據不少學者的深入調研和后續觀察，通過行政力量輸入后的村組治理，在較短的時間內便出現了治理行政化的趨勢，即自然村層面的村民自治組織開始被迫承擔來自鄉村兩級的行政性治理事務。為了激勵村組治理，鄉鎮政府甚至開始通過行政管理的方式干預村組治理[28]。

就當前基層治理形勢來看，村組治理的復興具有必要性，村組治理的優勢不需要過分討論，很多研究已經反復提及[29-31]。問題是，農業稅費時期村組治理主要被農業稅費體制撬動，現在村組治理的運作則更需要外部資源的輸入。某些村組治理依然能夠實現籌工籌勞，一方面是鄉村社會結構允許，社會動員成本相對較低；另一方面是農村治理狀況極差，農民為了改善生產生活被逼無奈而在社會精英的組織下參與治理。全國試點的村組治理，地方政府投入了大量的財力物力，整合了大量的項目資源，如果取消外部行政資源的輸入，村組治理很難獲得良性運轉。所以，即便單純考慮村組治理在當前的復興，一定需要對資源激活這一重要條件保持清醒的認識。

退一步，如果在外部資源條件允許的前提下，即國家有足夠財力來激活鄉村社會的村組治理，村組治理也很難保持一個低成本的運作。農業稅費時期村組治理運作成本低，是因為村民小組和村民之間有權利義務平衡機制?，F在治理形勢是，農民自己的生活系統和公共治理系統的關聯度較低時，動員農民的成本過高。比如村組范圍內需要修建一條路，需要農民參與，最優解當然是農民出工出資，但現在農民都不愿意出錢，其中一個原因是很多農民常年外出務工，只有過年時才會回家。如果農民對村莊的生活預期并不長遠，那么他就不會愿意出錢。次優的解決方案是國家出錢，農民出地。不過，這樣也會出現土地利益糾紛，最后也可能導致“一事一議”制度的破產。成都地區的先進經驗是在行政村和村民小組范圍內制定出一套分配民主的議事規則，由村民決定資源的配置。經驗調研發現，這種分配型民主治理最大的特點是議事效果最好而議事規則極為復雜，這也可以說是一個很難規避的治理成本[32]。如果議事規則無法維持，比如出現議事中的釘子戶或是村民普遍覺得議事規則過于繁瑣而選擇規避議事，那么外部資源輸入也很難真正激活村組治理。

(二)技術治理對村組治理的結構性擠壓

以下將從鄉村治理體系轉型的角度分析村組治理在外部治理環境上遭遇的更大挑戰。村組治理復興遠遠晚于鄉村治理體系的整體轉型，農業稅費取消后地方政府推動村組合并，從轉移支付下鄉到中央明確提出要確保村級組織的運轉經費，國家開始用財政經費將村級組織供養起來，起初是以支付村干部補貼的形式，但很多地區不斷提高村干部補貼標準，以至于最后的補貼事實上成為村干部穩定可靠的工資。不過，全國各地政府給村干部的補貼以地方經濟發展水平為基礎，但不論高低，財政支出在村干部的補貼上是有增無減。以財政維持村干部的工作只是最低水平，鄉鎮政府機構改革后責權利不匹配程度進一步加劇，鄉鎮黨委不僅強化了對村支書的任命權，而且不斷向下轉移行政事務，通過目標管理責任制來考核建制村，使得村級組織成為鄉鎮政府的“派出機構”。

在此基礎上，國家向鄉村社會開始輸入大量的項目資源，以促進鄉村社會的發展，尤其是2008年金融危機后，國家開始大幅度增加政府基礎建設投資，這為鄉村社會的快速發展提供了重要契機，最后社會工商資本向鄉村大舉進軍，即便后來政府基礎建設投資降溫，但項目制深深嵌入到鄉村社會治理體系之中。按照項目制的邏輯，村級組織主要發揮項目資金落地的協調工作，充當了財政資源下鄉中的“眼睛”，村組治理在其中成為負責提供社會信息的邊緣角色而非重要的治理環節[33]。

以上邏輯歸結起來，就是國家成功地將以技術治理為核心的現代治理術安放到鄉村治理體系之中，并完全改變了原有鄉村治理的邏輯。其中帶來的一個最主要的后果便是村級組織的高度行政化。正是因為村級組織的高度行政化，村級組織在鄉村治理中被吸納進入到基層政權的科層制體系中，很難發揮治理上的主體性和主動性，與鄉村社會的內生性治理需求日漸脫離[34]。應該說，在這樣一個大背景下，雖然村組治理在治理理念、治理方式上都是反技術治理的，但村組治理的復興本身卻是技術治理下鄉過程中的衍生型產物。進一步，技術治理下鄉后生產出的村組治理，從復興之日起，就必然會生產出行政化了的村級組織。從行政力量激活村組治理本身的取向來看，行政化了的村級組織便成為村組治理向上擴展的天花板。

從另一個方面來看，如果鄉村社會本身對技術治理存在高度需求，那么技術治理在鄉村社會治理中的廣泛存在就具有必要性。技術治理通常與格式化程度較高的社會相契合，技術治理的優勢是規則化、標準化，這種科層體制的治理方式，對解決高度格式化的社會治理問題具有低成本、低特殊主義的天然優勢。村組治理主要依靠身體在場的治理，甚至是依靠治理主體的德行在發揮治理功能。當社會高度格式化之后，鄉村社會就和外部社會系統融合起來，鄉村社會中的每個人都需要進入到現代化的社會系統中才能獲得更好的生活。如此，社會治理就不太需要人的治理，而是需要系統化的治理，比如在江蘇無錫農村，醫療保險、社會救助、勞動爭議、就業安置等等，都可以通過信息技術系統來快速地以標準化的方式加以解決。此外，鄉村社會的高度格式化也意味著，鄉村社會中的個體本身也更加認可通過技術信息系統來解決問題的方式，對規則化治理的認同度更高，這無疑會不斷壓縮村組治理的空間。

以上分析表明，技術治理實際上對村組治理實現了結構性的擠壓。結合我國鄉村治理面貌的多樣性和復雜性，這種擠壓有的是不符合鄉村社會治理需求的，也有的是與鄉村社會治理需求高度契合的。前面一種情形村組治理面臨諸多約束，后面一種情形運作的最大的社會條件不在財政資源，而在社會結構本身，正是高度格式化的社會對村組治理的需求度在不斷降低，而凸顯出技術治理對村組治理的結構性擠壓。需要辨證看待的是，即便在技術治理適用于鄉村治理的情況下，村組治理也不會很快失去存續的理由，因為村組治理與熟人社會天然共生，這決定了鄉村社會的熟人社會屬性一天不徹底瓦解，村組治理就具備存在和運作的根基。只有農民被徹底地從村莊社會中剝離出來，全方位地進入到現代社會體系中，村組治理就可以伴隨著熟人社會的徹底瓦解而退出歷史舞臺。

五、優化村組治理的總體思路

(一)基于村組治理與技術治理關系的村治類型劃分

鄉村治理體系和治理能力現代化建設，需要正確處理村組治理與技術治理之間的關系，為村組治理設定科學的治理區間，確保村組治理與技術治理互聯互通，共同致力于鄉村治理能力的提升。結合前文分析，村組治理與技術治理之間的關系可以按照我國農村的經濟社會發展水平予以分類，以此可以對村治類型進行劃分。

目前來說，我國農民社會經濟水平可以初步區分為發達型農村和發展型農村，這決定了村組治理在鄉村治理實踐中的結構性地位。在典型的發達型農村，社會格式化程度較高，社會治理與現代治理系統之間具有較高的兼容性。發達型農村的人口早已從農業文明中解放出來，將人的發展全面引入現代社會系統之中。發達型農村在社會結構上已經進入到工業文明和信息文明的體系之中，依靠傳統的治理方式和方法已經很難實現社會的有效治理?，F代治理系統強調對治理對象的信息化，傳統的依靠人與人之間的身體化治理，變為系統對人的治理。在現代治理系統中，人的社會信息被按照標準化的方式進行分類和編碼，治理系統則根據治理資源、治理目標來確定治理規則，并通過信息平臺來實現治理規則與治理對象的對接。

因此，在現代治理系統中，操作治理系統或信息平臺的治理者不再具有充分的自由裁量權，很大程度上成為治理系統的操作工。進一步，由于治理系統極大地減少了上下級治理主體之間的信息不對稱，使得監管者可以通過信息平臺直接和基層社會中的治理對象有效對接，這就弱化了監管者對執行者的依賴，提高了治理規則的執行力度。就此而言，發達型農村與技術治理之間高度親和。

發展型農村的社會結構還處于快速變動之中，同時這類農村還處于被國家力量大規模改造過程中，國家力量進入發展型農村，本身就需要鄉村治理體系完成既定的發展型治理任務，因而需要主動地與農民進行互動。最典型的比如鄉村土地的規模流轉和村莊集中居住，這類治理事務需要做好人的思想工作，需要在現代行政體系和鄉村社會之間達成利益分配上的均衡。所以這類基層治理事務無法通過系統平臺的方式加以應對。更重要的是，發展型農村中人的經濟信息無法系統化，這就增加了信息系統治理的難度。這決定了以信息技術為依托的技術治理很難在發展型農村扎根。目前看來，發展型農村的治理也廣泛采用了技術治理的思路，不同于發達型農村的是，發展型農村的技術治理主要是對治理資源的“數目字”管理，即采用項目制的運作方式。從目前的研究發現來看，項目制實踐的效果并不理想，產生了不少問題，很多時候都走向了技術治理的反面[35]?？梢哉J為，發展型農村與以信息技術為核心的技術治理系統不兼容，也無法有效對接以項目制為核心的技術治理思路。

從以上分析來看，可以在對村組治理和技術治理的關系進行類型劃分的基礎上，進行村治類型的劃分，將我國農村的治理模式區分為技術治理主導型和村組治理主位型兩種村治類型。就村組治理的社會經濟而言，我國農村可以區分為發達型農村和發展型農村，其中發達型農村對以信息技術為核心的技術治理存在高度需求，發展型農村對其則并不存在顯著的需求。就技術治理的實施而言，地方政府在發達型農村主要采用以信息技術為核心的技術治理，而在發達型農村主要采用以項目制為核心的技術治理思路。在兼容性上，發達型農村全面兼容技術治理，而發展型農村對技術治理的兼容度普遍較低。就此來看，發達型農村通過采用技術治理就可以實現很好的治理效果，而發展型農村則需要依靠傳統的治理方式，有針對性地引入現代治理技術。

(二)村組治理的制度前景

村組治理在現代鄉村治理體系中的制度定位，需要根據以上村組治理與技術治理關系的類型來區別對待?？傮w來看，技術治理主導型村治類型決定了技術治理應該在鄉村治理體系中占據主導地位?？紤]到大量的行政資源會不斷投入技術治理平臺，村組治理不僅很難獲得足夠的外部性治理資源，而且也很難在重要的鄉村治理事務中發揮核心作用。就此而言，在技術治理主導型村治類型中，村組治理具有輔助技術治理的功能。相比之下，村組治理主位型村治類型決定了，鄉村治理需求對技術治理沒有過高要求，行政化的村級組織在對接國家項目資源上需要發揮好協調作用。在村級組織日益行政化的背景下，村組治理已經獲得實體化的治理意涵。進而言之，鄉村治理體系應該賦予村組治理以主位性，充分激活村組治理在對接資源下鄉和治理需求表達上的作用。

對于技術治理主導型村治，村組治理與技術治理高度兼容。由于這些農村地區的治理主要依靠技術治理，村組治理在鄉村社會秩序控制機制上具有維持性，需要與技術治理之間形成有機融合，共同服務于特定的基層治理事項，兩者之間不存在絕對屬于各自的治理領域。在這種關系類型中，村組治理最主要的功能是實現社會整合，同時服務于技術治理實踐。在鄉村治理體系的制度設計上，這類地區的村組治理需要由熟悉村組社會信息的村民來擔任，主要是負責組織村民的生活娛樂，并在信訪、征地拆遷、農民安置等工作中提供基本信息。

對于村組治理主位型村治，村組治理與技術治理無法有效兼容，技術治理在行政村層面發揮作用，主要體現為項目制和目標管理責任制的運作實踐，為村組治理的運作提供了村民小組或自然村層面的治理空間。如果從基層治理體系設計的角度來看，可以考慮推動村級治理的雙軌制，即在村級組織行政化不可逆的前提下，建制村層面主要按照技術治理的思路來運作，而在村民小組或自然村層面推行村組治理。為了確保村組治理的良性互動，技術治理層面需要為村組治理適度輸入公共資源，并強化民主規則的輸入。在鄉村治理實踐中，村組治理則一方面承接技術治理下放的公共資源，另一方面更重要的是實現對村民治理需求的制度化表達。在技術治理與村組治理的關系上，雖然技術治理占據強勢地位，但應當避免將村組治理行政化，需要在技術治理與村組治理之間設定制度屏障，確保兩者在各自分工的前提下平行運轉。從操作層面來講，這要求地方政府既保持對村組治理的資源輸入，同時又需要克制積極行政導向的政績沖動，尤其是應當防止行政手段對村組治理的干預，嚴格禁止將資源輸入與行政事務捆綁下放至村組治理領域。

六、結語

既有研究對技術治理大多持反思甚至是否定態度，使得村組治理被給予了過高的理論期待；而主張復興村組治理的思路，很大程度上受到了西方民主思想和公民社會理論的影響。對技術治理思路的全盤否定，又是過度相信來自本土的基層治理經驗而忽視了治理經驗的全局，是一種視野狹窄的本土經驗主義。鄉村治理現代化進程中的村組治理，不僅攜帶了社會主義革命傳統下權能主義治理技術的制度基因，同時也面臨著技術治理所設定的一系列制度約束。從基層治理體系建構的角度看，村組治理不可能在復雜的村治形態上保持治理形式上的單一化，也無法用治理技術多元化的語詞來界定村組治理在基層治理體系中的恰當位置。優化村組治理的可行路徑，是對我國農村治理現狀保持類型化的理解思路，結合具體的社會治理條件，來思考鄉村治理體系的重構，以為村組治理的運行提供合適的治理空間和制度環境。