關于調整海洋伏季休漁制度的建議

嚴寅央，盧昌彩

（1.浙江省漁業經濟學會，浙江杭州 310007； 2.臺州市港航口岸和漁業管理局，浙江臺州 318000）

海洋伏季休漁制度是我國海洋漁業資源保護最重要的一項制度，如何調整伏季休漁制度，是“十四五”捕撈管理制度的重點問題。4 月28 日，農業農村部漁業漁政管理局召開2020 年海洋伏季休漁管理工作會議，明確要求各省充分利用伏季休漁時期，廣泛征求在港休漁的漁民意見，綜合提出合理化建議，為“十四五”海洋伏季休漁制度調整提供決策參考。為此，我們通過深入調研，提出了提早一個月的休漁方案。

1 調整我國海洋伏季休漁制度必要性

我國是世界漁業大國，海洋漁業是我國沿海傳統基礎性產業，也是500 萬沿海漁民的重要生活來源。調整我國海洋伏季休漁制度，對于養護海洋漁業資源，提高捕撈質量與效益，推進海洋生態文明建設、促進漁業高質量發展和漁區鄉村振興、展示中國負責任漁業大國形象有著重要的現實意義。

1.1 完善漁業治理體系的必然要求

經國序民，正其制度。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出要健全海洋資源開發保護制度[1]。發端于浙江的海洋伏季休漁，上升為國家漁業資源管理的一項基本制度，逐步擴展伏季休漁的范圍、時間和作業類型[2]，經25 年來的實施，對確保目標種群幼魚、幼體數量達到一定標準和增加漁獲數量和質量發揮了重要作用。但我國漁業資源結構脆弱，漁業資源衰退趨勢并未得到有效遏制，這既與我國“船多魚少”的國情、海洋生態環境惡化有關，也有伏季休漁制度頂層設計不夠完善的因素，無法將伏季休漁最好的制度效果發揮出來[3]。制度帶有全局性、穩定性，管根本、管長遠。深化調整海洋伏季休漁制度，提早一個月的休漁時間，可保護海洋生物的產卵群體和幼體，提高海洋漁業資源生產力，把制度優勢轉化漁業治理效能，推進漁業治理體系現代化。

1.2 建設海洋生態文明的有機構成

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。海洋生物資源和海洋生態環境是水生態系統的核心。漁業資源環境不美麗，就沒有水域生態環境的美麗，美麗中國就是不完整、不充分的。受長期過度捕撈和海洋生態環境持續惡化的影響，海洋漁業資源退化的問題也日顯突出，漁業資源利用對象由捕撈傳統底層經濟魚類為主，發展至今只能以捕撈經濟幼魚和小型、低值、營養級低下資源種類為主[4]，漁場荒漠化引起各級高度重視和社會廣泛關注。深化調整海洋伏季休漁制度，提早一個月的休漁時間，可探索建立起適應中國海域漁業資源繁衍生長自然規律的保護制度，展現海洋生物多樣性，實現魚水和諧的海洋生態系統，為人民提供更多清新美麗的漁業生態環境產品，為建設美麗中國作出更大貢獻。

1.3 實現高質量發展的內在選擇

資源是漁業高質量發展的基礎。我們曾犯下了“殺雞取卵”這一天條，敲罟作業使東海大黃魚慘遭滅頂之災，對產卵前的“進港烏賊”多年圍剿，導致資源斷崖式衰竭，大黃魚和曼氏無針烏賊成為現在的“出水文物”，現在只能通過增值放流進行其資源修復，我們正在做著“捕光了再來養”的傻事。我們也曾通過實施海洋伏季休漁取得了成功經驗，實現資源養護、增產增收、降本增效、節能減排的多贏舉措，樹立起負責任漁業大國的形象。但總體上，漁業資源還是比較脆弱，單位能耗漁獲量（每kW 功率年捕撈量）由20 世紀80年代末的1.3 t·kW-1，下降到目前的0.773 t·kW-1，下降幅度高達40%；捕撈漁獲物營養級已從二十世紀六七十年代的3.5 下降到目前的3.0 水平[5]；漁獲物組成由以原剩余群體為主，轉變至以幼魚和低齡魚為主。深化調整海洋伏季休漁制度，休漁時間提早一個月，可保護海洋生物的產卵群體和幼體，提高海域漁業資源的數量和質量，推進漁場修復振興，捕撈更大規格的魚類資源，實現“減量增收、提質增效”。

2 調整我國海洋伏季休漁制度可行性

目前，海洋伏季休漁制度目前已成為我國影響范圍最廣、影響程度最深、涉及漁民漁船數量最多的漁業資源養護措施，深化調整改革涉及到三大海域、作業類型和利益群體，牽一發動全身，對提早一個月的休漁時間進行可行性分析。

2.1 漁業資源養護

調整伏季休漁制度最大的考量是養護漁業資源。近年來，我國進入海洋伏季休漁時間統一設定為5 月1 日，這同大多數魚類產卵時間相吻合，但我國漁業資源類型繁多，產卵期不一定會完全相同，進而達不到保護產卵群體和幼魚資源。從東海區分析，4 月份是帶魚、小黃魚、鯧魚、馬鮫魚、鮐鲹魚和梭子蟹等主捕品種的產卵親體或幼體。根據2015-2018 年漁業資源動態監測結果，帶魚3-5 月性腺發育III 期以上占90%以上，小黃魚占75%以上，鯧魚4 月份占95%以上。如果提早一個月的休漁時間，可順應沿海水生生物繁育生長自然規律，能更好地保護抱卵魚、抱卵蟹，可以大幅度增加漁業資源補充群體數量，避免部分品種休漁期與產卵期錯位。

2.2 作業類型影響

不同作業類型對漁業資源損害是不同的。科學設定各種作業類型的休漁時間，使魚類產卵和幼體資源得到更好地保護。從漁獲質量和漁業產值分析，4 月份漁獲物除少量產卵親體外，大多是小魚、小蝦。帆張網漁獲有部分主要經濟魚類的魚卵仔魚，拖網漁獲為小型低值雜魚為主，魚類幼體資源卻淪為魚粉的原料，部分漁民因入不敷出卻提早進港。因此，提早一個月的休漁時間是有一定空間的，并進一步根據作業類型不同設定休漁時間長短差異的可能。

2.3 漁民承受能力

捕撈作業是漁民生計的重要保障，如果一味提前或延后休漁時間，漁業資源固然可以得到休養生息，但漁民生計問題卻難以解決，勢必會影響漁民收入和漁區小康。以浙江省臺州市2015-2019 年近5 年為例，4 月份海洋捕撈平均產量5.39×104t，占年度海洋捕撈平均產量的5.28%；9 月份（主要為下半月）海洋捕撈平均產量8.1×104t，占年度海洋捕撈平均產量的7.95%，見表1。相對來說，提早休漁，漁民有一定的承受能力。浙江省海洋水產研究所從2014 年開始，連續6 年召開“浙江省上半年海洋捕撈生產情況及熱點問題研討會”，2018-2019 年連續2 年，多數單拖、雙拖漁船船長提出，建議將伏季休漁開始時間統一提前至4 月1 日。漁區調研訪談結果也顯示，單拖、雙拖和帆張網漁民開始支持伏休開始時間統一提前。

2.4 漁政執法管理

漁業資源本身有著很強的跨界性和流動性，近似于經濟學概念中的“公共物品”，具有明顯的非排他性。由于執法管理不到位，很容易產生“公地悲劇”，再好的伏季休漁制度也成為紙上的圖畫。“中國漁政亮劍2019”系列專項執法行動查處違法違規案件3.24 萬件、查獲違法人員4.3 萬名（其中向司法機關移送涉嫌犯罪案件2 909 件、移送涉案人員4 709 名），沒收違法捕撈漁獲物3 131 t，清理取締涉漁“三無”船舶10 586 艘、“絕戶網”110 余張（頂），沒收電魚器具1.5 萬余臺（套）[6]。在取得顯著成績的同時，也從一個側面反映了近年來違反伏休管理的現象愈演愈烈。新一輪地方機構改革，全國漁業漁政機構設置發生了深刻變化，從長遠來看，有利于推動漁業漁政事業發展；但從當前沿海地區漁業漁政機構及工作人員大幅縮減，這對執行海洋伏休管理調整制度帶來了新的挑戰，越嚴格伏休制度越有可能產生“破窗效應”，調整海洋伏季休漁應當是漸進式的，提早一個月的休漁時間應該有管控能力。

3 調整我國海洋伏季休漁制度方案設計

3.1 基本思路

充分考慮資源養護、漁民接受和漁業管理等因素，兼顧我國幅員遼闊、南北海域差異特點，兼顧不同海域漁業資源生長特點與各種作業對資源損害程度，兼顧了漁業管理與漁民生計，以穩定為大原則，適調微調，小步慢跑，探索建立起海洋伏季休漁時間與水生生物自然繁育生長規律相適應的制度。

3.2 方案設計

按照“總體設計、分步實施”的總體思路，近期建議海洋休漁時間提早一個月休漁，即由5 月1 日提早到4 月1 日開始，目標是保護產卵親體和幼魚群體。

方案一：全部執行，即“全國一盤棋”，統一休漁開始時間提前到4 月1 日，這是上策；效果好、見效快，也彰顯公平、正義。

方案二：部分執行，即東海區三省一市先行先試提前到4 月1 日休漁開始時間，這是中策，但要禁止跨海區作業（即在該時間段嚴禁黃渤海、南海區所轄所有海洋捕撈船進入東海區作業）。

方案三：個別執行，即東海區三省一市對資源、生態影響最大的帆張網、底拖網（單、雙拖）先執行提前到4 月1 日休漁開始時間，這是下策，但是涉及面少，制度容易執行，待資源監測分析評估后逐步往方案二、方案一推進。

3.3 效益分析

一是政治效益好。呼應聯合國《2030 可持續發展議程》《聯合國生物多樣性公約》《中法生物多樣性保護和氣候變化北京倡議》，展示中國政府負責任大國的形象，建設人類命運共同體。二是生態效益好。創造性貫徹十九大四中全會精神，順應了沿海水生生物繁育生長自然規律，能更好地保護帶魚、小黃魚、鯧魚、馬鮫魚、鮐鲹魚和梭子蟹等主捕品種的產卵親體和幼體，可以大幅度增加資源補充群體數量。據東海區漁業資源監測調查分析，經過休漁期，海域中的小黃魚資源增重率1.71 倍[7]。三是經濟效益好。在當前強大的捕撈強度的前提下，既可以減少一個月生產成本（柴油、人工）支出，有利于節能減排；又可以在下半年捕撈更大規格的經濟魚類，實現漁業生產高質量綠色發展，滿足人民美好生活的需要。四是社會效益好。可避免4 月春霧季漁商船碰撞群死群傷高發事件，減少漁船重特大安全事故發生，促進漁民民生福祉。

3.4 配套措施

一是建立海洋伏季休漁補貼制度。伏休時間統一提前到4 月1 日，意味著35 °N 以北黃渤海區漁船基本上沒有春汛生產，全年生活來源只有靠秋冬汛生產，對部分漁民生計會產生一定影響。因此，在科學論證和社會風險評估的基礎上，把部分漁業生產成本補貼調整為休漁補貼。建議按照休漁時間長短給予漁船或漁民一定的補貼，解決休漁期間漁民生產生活問題，使漁船或漁民休漁不減收、減量不減效。對伏休期間違法違規生產的，建議直接取消全年休漁補貼，體現養護漁業資源的綠色發展導向。

二是加強伏休期間幼魚檢查執法。應該說，桁桿拖蝦、籠壺類、刺網和燈光圍（敷）網開捕時間設置在8月1 日12 時，是符合主捕漁業資源生長繁育規律。但事實上，存在網具、燈光強度不合規或管理不到位，部分漁船以拖蝦名行拖網之實，部分作業的經濟魚類幼體比例偏高等問題。建議嚴格伏休期間幼魚管控，對幼魚比例不符合要求的漁船制訂更嚴格的管控措施，建立依港管船管漁新機制，加強海上執法檢查頻次密度，提高漁船伏休違法違規震懾力。

三是完善各開捕分界線的管控。現行海洋伏季休漁制度設計的開捕時間節點過多，對三大海區和資源生長繁育基本吻合的，但對漁政執法管理增添了不少難度。建議科學劃分事權，賦予地方漁業部門禁漁線外的漁政執法管轄權，或授權地方漁業部門延伸到禁漁線外管理，實現線內線外一盤棋，使非法捕撈無處可遁。建議完善跨海區聯合執法機制，破解跨海區越界非法捕撈的難題[8]，加強35 °N、26 °30 °N、12 °N 三條伏休開捕分界線的管控，防止因開捕時間不一造成跨海區非法捕撈事件發生，防止撕開伏休管理的“馬奇諾防線”。

當前海洋伏季休漁制度調整窗口期已經開啟，要借鑒發達國家有效經驗，按照《重大行政決策程序暫行條例》，建立有各海區、重點省市縣人民政府及漁業行政主管部門、漁民群眾代表（全國人大代表、政協委員、名老大）、漁業執法機構、水產科研單位和有關漁業協會代表參加的全國海洋休漁決策委員會，利用當前伏休漁民在家的有利時機，充分吸收不同海區、不同群體的意見建議，多次召開聽證會，開展科學論證和社會風險評估，設立權重進行投票表決，真正調整形成兼顧資源養護、漁民生計和漁政管理的海洋伏季休漁新制度，把中國休漁制度優勢轉化漁業治理效能，為建設漁業強國和漁區全面小康作出應有貢獻。