世界貿易組織改革與多邊貿易體系前景

姜躍春張玉環

（1.中國國際問題研究院，北京100005）

二戰以來，關稅與貿易總協定／世界貿易組織（以下簡稱GATT／WTO）承擔了貿易談判、貿易監督以及爭端解決三大職能，通過GATT 八輪關稅減讓談判維護了自由開放的多邊貿易體制，為促進世界經濟增長和貿易繁榮奠定了堅實基礎。然而，在當前貿易保護主義不斷蔓延的背景下，WTO三大職能面臨癱瘓危機，主要成員已將WTO改革提上日程，試圖通過協調各國立場重振WTO談判職能、完善爭端解決機制、加強貿易政策監督。各方在WTO改革主要議題上既有共識又有分歧，為WTO改革增添不確定性。本文旨在分析WTO改革亟待進行的原因，梳理各方改革路徑和方案，分析多邊貿易體系前景，并就中國面對的挑戰提出應對措施。

一、WTO改革勢在必行

二戰以來，以GATT／WTO為核心的多邊貿易體系在維護自由貿易、推動世界經濟增長方面發揮了重要作用。然而，近來美國多次阻止WTO爭端解決機制上訴機構法官任命，致使爭端解決機制面臨停擺危機，成為此輪WTO改革的直接原因。不過，從更深層次來看，隨著國際貿易不斷發展、國際權力格局發生轉變，現有規則體系已無法適應全球政治經濟新格局，再加上WTO機制本身存在低效、缺乏權威性和約束力等弊端，WTO改革勢在必行。

1.1 美國百般阻撓，上訴機構停擺，爭端解決機制陷入危機

爭端解決機制是WTO的核心支柱，被譽為多邊貿易體系“皇冠上的明珠”，對維護以WTO為核心的多邊貿易體系發揮了積極作用。近來，由于美國通過行使否決權阻撓上訴機構法官甄選程序，導致上訴機構法官數量無法滿足審理案件的最低標準，成為各方推動此輪WTO改革的直接原因。

美國對現有爭端解決機制的不滿由來已久，早在2002年美國就提出過改進WTO爭端解決機制的意見，奧巴馬政府也曾阻止上訴機構法官任命。①2016年5月，WTO爭端解決機制上訴機構韓國籍法官張勝和第一個任期結束，美國出人意料地以張勝和參與裁決的涉美案件存在越權行為為由，沒有依照慣例同意張勝和連任。長期以來，美國認為WTO爭端解決機制存在一些系統性問題，導致專家組和上訴機構效率低下且存在“越權”行為，具體包括：上訴機構無法在90天內按爭議解決諒解書的要求提交報告；專家組成員任期到期后不應該繼續處理其任期屆滿之前所負責的上訴案件；上訴機構報告作為先例缺乏WTO法律依據；上訴機構不應對爭端以外的問題發表咨詢性意見，等等。②Robert Lighthizer，“Opening Plenary Statement of USTR Robert Lighthizer at the WTO Ministerial Conference”，Dec.11，2017，https：／ ／ustr.gov／about－us／policy－offices／press－office／pressreleases／2017／december／opening－plenary－statement－ustr；2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report，USTR，Mar.1，2018，ht?tps：／ ／ustr.gov／sites／default／files／files／Press／Reports／2018／AR／2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.總之，美國認為WTO爭端解決機制侵犯了成員的主權政策選擇，損害了美國的國家利益。

由于美國一直通過行使否決權阻撓上訴機構啟動法官甄選程序，2018年10 月1日起，上訴機構法官七個席位中僅剩三個，這是審理案件所需法官數量的最低要求。2019年12月10日，另有兩位法官的任期屆滿，WTO總干事不得不宣布，WTO上訴機構自2019年12月11日起停止運營，不再接受新案，至此，WTO爭端解決機制上訴機構正式陷入停擺狀態。在此背景下，歐盟、中國等成員開啟WTO改革進程，提出關于爭端解決機制的改革方案，回應美國的不滿，首要目的即恢復爭端解決機制正常運行。

1.2 現有多邊貿易體系無法適應全球政治經濟格局的新變化

從根本上來講，20世紀90年代建立起來的以WTO為核心的多邊貿易體系已無法適應國際貿易發展現狀以及國際政治權力格局轉換，WTO規則滯后使得改革勢在必行。

近年來，全球價值鏈的興起和發展導致國際貿易內容、形式和格局發生巨大變化，以WTO為核心的多邊貿易體系未能順應全球價值鏈的發展需求，多邊貿易投資規則和政策更新遲滯，成為WTO陷入困境的重要原因。一方面，中間產品貿易占國際貿易比重大幅增加，要求削減貿易壁壘，進一步提升貿易便利化程度；另一方面，服務貿易在全球價值鏈中的表現和作用日益突出，要求提高服務貿易自由化水平。③“Globalization in Transition：the Future of Trade and Value Chains”，McKinsey Global Institute，Jan.2019，https：／ ／www.mckin?sey.com／featured－insights／innovation－and－growth／globalization－intransition－the－future－of－trade－and－value－chains，pp.5－7.此外，新一代國際經貿規則除強調全面取消貨物貿易關稅和非關稅壁壘外，談判重心加快向知識產權保護、勞工、環保、競爭等邊境內措施轉移。④陳靚、黃鵬：“WTO現代化改革——全球價值鏈與多邊貿易體系的沖突與協調”，《國際展望》，2019年第1期，第22頁；張茉楠著：《大變革——全球價值鏈與下一代貿易治理》，中國經濟出版社，2017年版，第38－42頁。然而，自1995年WTO成立以來，唯一啟動的多哈回合談判無疾而終，僅達成一份提升貿易便利化水平的《巴厘一攬子協定》。這不僅導致現有多邊貿易規則既無法應對農業、知識產權等傳統議題的發展和變化，還導致服務貿易、數字貿易等國際貿易新內容、新模式缺乏多邊協調，掣肘全球價值鏈、國際貿易乃至整個世界經濟的發展。

此外，2008年金融危機之后，伴隨新興經濟體崛起和美國霸權相對衰落，國際政治權力格局發生轉換，發展中國家要求在WTO框架下維護自身利益，對發達國家主導的國際經濟秩序形成沖擊，成為多哈回合談判陷入僵局的重要原因，也是推動WTO改革的關鍵因素。權力格局轉變推動國際經濟秩序加速變革。新興經濟體通過二十國集團（G20）等全球經濟治理平臺不斷發揮影響力，并積極推動國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行改革。WTO框架下各成員博弈格局也發生變化，新興經濟體的崛起分散了由美國、歐盟、日本和加拿大等發達國家掌握的貿易決策權。發達成員和發展中成員之間的分歧難以彌合導致多哈回合停滯不前，前者要求WTO未來規則制定必須適應國際貿易發展的需求，在談判中突出投資自由化、服務貿易、競爭政策等新貿易規則及邊境內規則，而發展中成員則更關注自身在農產品等傳統議題上的利益，要求發達成員開放農產品市場、削減農業補貼。①柯靜：“世界貿易組織改革：挑戰、進展與前景展望”，《太平洋學報》，2019年第2期，第27頁。國際政治經濟權力格局的轉變成為WTO談判陷入僵局的癥結所在。②賀平著：《貿易政治學研究》，上海人民出版社，2013年版，第418－420 頁。

1.3 WTO談判規則和決策機制存在嚴重缺陷

WTO“協商一致”決策機制效率低下，對WTO談判帶來制約作用。不同于國際貨幣基金組織和世界銀行的加權表決制，WTO延續GATT的“協商一致”基本決策原則。“協商一致”即如果沒有任何與會成員在做出決定時正式提出反對，便可通過此項決定。③［英］阿姆里塔·納利卡著，陳泰鋒、薛榮久譯：《世界貿易組織概論》，外語教學與研究出版社，2013年版，第53頁。“協商一致”體現出WTO的公平民主原則，避免出現國際金融機構中美國一家獨大的情況，但同時也意味著任何一個成員均有“一票否決權”，導致決策過程效率極為低下。多哈回合談判停滯不前，根本上是由于發展中國家和發達國家實力對比發生變化導致的，但從WTO機制上看，倡導公平的“協商一致”決策原則無法反映出國家間實力的對比變化，往往導致在紛繁復雜的議題談判上效率低下，使WTO談判功能近乎癱瘓。

此輪WTO改革中，主要成員對“協商一致”決策原則依然持支持態度，以中國、印度為代表的發展中成員在WTO改革方案中都提到必須堅持“協商一致”原則。不過，歐盟在《WTO現代化》提案中則提出增加談判方式的靈活性以解決WTO談判困境，歐盟建議如果WTO成員無法在多邊實現全面協商一致的議題，可積極推進諸邊談判等其他形式的談判。④WTO Modernisation，European Union，Sept.2018，http：／ ／trade.ec.europa.eu／doclib／docs／2018／september／tradoc＿157331.pdf.WTO中已存在諸邊談判的實踐，在“協商一致”原則遭遇困境之際，可將諸邊主義作為彌補“協商一致”不足的次優方案。⑤都亳：“開放的諸邊主義：世界貿易組織談判改革的路徑”，《太平洋學報》，2019 年第9期，第95－104頁；龔柏華：“論WTO規則現代化改革中的諸邊模式”，《上海對外經貿大學學報》，2019年第2 期，第17頁。

二、各主要經濟體對改革議題的基本立場與思路

在特朗普政府挑起全球范圍內貿易戰背景下，部分成員迫切希望通過WTO改革恢復自由有序的多邊貿易體系。根據歐盟發布的《WTO現代化》概念文件、加拿大世貿組織改革部長級會議聯合公報、中國與歐盟等提交的爭端解決機制改革方案、美歐日召開的七次貿易部長會議等，可以看出WTO成員已在爭端解決機制、“特殊與差別待遇”、透明度等議題上提出多個方案，以期適應國際貿易發展新形勢、強化WTO管理職能。

2.1 爭端解決機制改革方案

恢復爭端解決機制是WTO改革的當務之急，歐盟、中國、印度等成員對采取措施使WTO爭端解決機制重回正軌存在共識，并就此提出多份改革方案。①截至2019年11月，關于WTO爭端解決機制的改革方案包括：歐盟、中國、加拿大、印度、挪威、新西蘭、瑞士、澳大利亞、韓國、冰島、新加坡、墨西哥、哥斯達黎加、黑山等14 成員方案（簡稱“14 成員方案”），參見：WTO 文件WT／GC／W／752／Rev.2；歐盟、中國、印度、黑山等4方方案（簡稱“4 方方案”），參見：WTO文件WT／GC／W／753／Rev.1；非洲集團方案，參見：WTO 文件WT／GC／W／776；洪都拉斯上訴機構改革方案，參見WTO 文件WT／GC／W／758、WT／GC／W／759、WT／GC／W／760；印度等國改革意見，參見WTO文件WT／GC／W／778。加拿大等13個成員及印度等發展中國家主要表達了WTO爭端解決機制亟待正常運轉的必要性，強調將上訴機構改革作為WTO改革的優先選項，但并未提出具體改革措施。這些改革方案回應了美國對爭端解決機制的訴求，具體包括：1）關于上訴機構90天審理期限，歐盟等14成員方案（以下簡稱“14 成員方案”）建議，除非當事方同意延期，訴訟程序不能超過90天，如果當事方不同意延期，上訴機構可與當事方商議簡化程序；非洲集團則建議90天審理期限最長可延長至120天。2）關于離任上訴機構成員繼續審案問題，“14成員方案”建議，離任上訴機構成員有權完成在其任期內已舉行聽證會的未決上訴案件的審理。3）關于上訴機構將裁決作為先例問題，“14成員方案”建議建立上訴機構和成員定期交流機制，使成員可以對上訴機構某些做法提出關注。4）關于與解決爭端無關的裁決，“14 成員方案”建議增加“在解決爭端的必要程度內”這一限定條款。

此外，改革方案還致力于解決上訴機構癱瘓危機、增加上訴機構獨立性、提高爭端解決機制運作效率等。例如，歐盟等4方方案（簡稱“4方方案”）建議，上訴機構成員從7人增加至9人，任期由可連任一次的4年變為不可連任的6年或8年，上訴機構成員遴選程序不應遲于離任法官任期到期前一定期限內（如6個月）啟動，如果沒有新成員到任，已到期成員需繼續處理案件，但時間不能超過2年。非洲集團方案則建議將上訴機構成員的數量增加至9人、引入不可續任的7年任期、在現任任期結束前至少3個月自動啟動新法官遴選工作。

不過，美國對這些改革方案仍然不滿，美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊（Dennis Shea）在WTO總理事會上表示，歐盟、中國和印度提出的改革方案并沒有解決美國對于上訴機構“越權”的關切，相反增加上訴機構成員、上訴機構成員由兼職變為全職等舉措會使其權力進一步擴大，使用資源進一步增加。②Dennis Shea，“Statements by the United States at the Meeting of the WTO General Council”，Dec.12，2018，https：／ ／geneva.usmission.gov／wp－content／uploads／sites／290／Dec12.GC＿.Stmt＿.items＿.7.and＿.8.as＿.delivered.clean＿.pdf.目前，美國的消極阻撓態度已經成為爭端解決機制改革的最大阻力，爭端解決機制事關WTO生死存亡，其他成員還需積極推進改革措施，解決WTO面臨的迫在眉睫的難題。

2.2 “特殊與差別待遇”改革方案

作為GATT／WTO的重要制度性安排，“特殊與差別待遇”給予發展中國家在關稅減讓談判中享有更優惠待遇的權利，通過自我認定為發展中國家的方式，廣大發展中國家積極參與到國際貿易體系之中，為自身工業化及經貿發展創造了重要機遇。近年來，伴隨新興經濟體和發展中國家的崛起，發達國家認為，發展中國家國內生產總值（GDP）總額、貨物和服務貿易進出口總額等占全球比重迅速增加，繼續通過自我認定為發展中國家的方式享受“特殊與差別待遇”，使發達國家面臨不公平競爭，發展中國家在多哈回合談判中要求繼續享有“特殊與差別待遇”，在一定程度上有損談判順利進行。因此，必須通過改革“特殊與差別待遇”，重新對WTO成員進行劃分。

歐盟在2018年發布的《WTO現代化》文件中提出相關改革方案，包括對發展中成員設置“畢業”條款、規定未來協定中的“特殊與差別待遇”條款以及增加現有協定的靈活條款等三方面，希望通過鼓勵發展中成員“畢業”和不選擇“特殊與差別待遇”、對發展中成員重新分類、實施相關援助、個案審議等政策工具逐步實現WTO成員的對等待遇。③WTO Modernisation，European Union，Sept.2018，http：／ ／trade.ec.europa.eu／doclib／docs／2018／september／tradoc＿157331.pdf.美國則提出四類國家不得在今后WTO 談判中要求享受“特殊與差別待遇”，包括OECD國家、G20國家、世界銀行認定的高收入國家和貨物貿易總額占全球比例大于0.5%的國家。①2019年以來，美國向WTO理事會提交《一個無差別化的WTO：自我認定式的發展地位威脅體制相關性》、《總理事會決定草案：加強WTO談判功能的程序》等文件（參見WT／GC／W／757／Rev.1和WT／GC／W／764），闡釋其WTO改革意見及方案。美國貿易代表辦公室（USTR）在《2019年貿易政策議程和2018年年度報告》中提出對WTO改革的四點總體意見，其中之一即要求WTO對發展中成員的待遇必須符合國際貿易發展現狀。這些方案根本上是讓發展中成員讓渡自身的發展權利，從而實現發達經濟體所謂的“公平和對等貿易”。

面對歐美等發達經濟體對“特殊與差別待遇”問題上的一致立場，發展中成員之間存在一定分歧。中國、印度等多數發展中成員認為“特殊與差別待遇”是WTO基本原則之一，WTO改革必須堅持“特殊與差別待遇”原則。②中國于2018年11月發布《關于世貿組織改革的立場文件》，提出將保證發展中成員的“特殊和差別待遇”作為WTO改革的基本原則和主張；中印等10個發展中成員向WTO理事會提交《為促進發展和確保包容性、支持發展中國家享有特殊和差別待遇的相關性》文件，反對美歐等有選擇性地使用某些經濟和貿易數據來否認發達國家和發展中國家之間的分歧（參見WTO文件WT／GC／W／765）；印度等國提交《促進WTO發展和包容性》改革方案，強調必須堅持“特殊與差別待遇”原則（參見WTO 文件WT／GC／W／778／Rev.2）。發展中成員中對“特殊與差別待遇”的不同聲音來自巴西。2019年3月，巴西宣布放棄“特殊與差別待遇”，此外10月韓國也宣布放棄在WTO中的發展中國家地位，這將對發展中成員作為一個整體共同推動WTO改革提出挑戰。

2.3 WTO規則談判改革方案

WTO成員將重啟談判職能作為此輪改革的重要內容，然而各方對談判內容所涉及的規則制定方面分歧顯著，這突出的表現在發達成員更關注自由化議題，而發展中成員更希望解決多哈回合框架下的傳統發展議題。

發達成員致力于推動WTO未來規則反映21世紀國際貿易新態勢。發達成員的主要訴求圍繞兩個方面。一是應對所謂“不公平”競爭，具體包括解決第三國非市場主導政策、產業補貼、國有企業、強制技術轉讓等政策。歐盟《WTO現代化》文件中對解決補貼、處理國有企業“不公平”競爭等問題做出具體闡釋。美歐日七次貿易部長會議也聚焦于非市場主導政策、產業補貼和國有企業等規則，希望推動WTO改革促進各經濟體公平競爭。二是解決服務和投資壁壘問題，包括解決市場準入壁壘、外國投資者歧視性待遇等邊境內政策。歐盟《WTO現代化》文件指出，WTO框架下的《服務貿易總協定》和《與貿易有關的投資措施協定》等已不能適應服務貿易和投資發展現狀，需要對此做出更新。美歐日貿易部長會議也對強制技術轉讓等服務和投資壁壘議題表示關注。

發展中成員則關注發展議題，要求首先完成多哈回合部分議題談判。印度等發展中成員提出了《促進WTO發展和包容性》改革方案，主要內容包括解決爭端解決機制、完成發展議題、加強透明度，認為烏拉圭回合談判達成的與貿易有關的知識產權協定、投資協定、補貼協定、農業協定等使發展中成員承受了較大代價，尤其是發展中成員未能在農業上獲得優勢，而發達成員仍然可以補貼國內高科技行業和農業發展，因此，此輪WTO改革在規則制定上應首先完成多哈回合中的重要議題談判，包括“特殊與差別待遇”、棉花、特保、漁業補貼談判等發展議題都應該列入此輪WTO改革規則談判中。在電子商務談判問題上，部分發達成員和發展中成員對此存有共識，但是印度認為，在完成多哈發展回合議題談判前，不應開啟新議題談判，電子商務談判也應在1998年WTO電子商務工作計劃框架之下進行。③關于印度的反對意見，參見WTO文件WT／GC／W／778／Rev.2。

2.4 透明度改革方案

貿易政策監督職能是WTO的基本職能之一，WTO需監督成員是否履行WTO協定并審議成員貿易政策，這是WTO透明性原則的制約機制之一。然而，WTO成員對補貼通報義務履行情況較差，截至2018年3月底超過半數成員沒有作出任何通報，④WTO Modernisation，European Union，Sept.2018，http：／ ／trade.ec.europa.eu／doclib／docs／2018／september／tradoc＿157331.pdf.此外，WTO貿易政策審議報告缺乏必要的強制約束力，貿易政策審議淪為“走過場”。

提高透明度、加強通報義務的履行成為WTO改革的重要內容之一，歐盟、美國、中國等成員均對此提出改革建議。美歐日等國提出了具體的改革措施，包括貨物貿易理事會應加強對通報義務的監督，成員需解釋通報延遲的原因；為發展中成員提供技術援助以協助其履行通報義務；對故意不通報的成員實施制裁措施；等等。①相關文件包括：2018年9月，歐盟發布《WTO現代化》文件；同月，美歐日貿易部長會議聯合聲明中提出，三方將首先共同提出有關WTO 透明度和通知的提案，供貨物貿易理事會下次會議審議；同年11月，應美國、歐盟、日本、阿根廷和哥斯達黎加要求，WTO總理事會下設貨物貿易理事會發布《在WTO協定下提高透明度和加強通知義務的程序》（參見WTO文件JOB／GC／204 和JOB／CTG／14）。中國也提出要發揮發達成員在通報義務上的示范作用、秘書處應盡快更新通報技術手冊并加強培訓等具體措施。②《中國關于世貿組織改革的建議文件》，中國商務部，2019年5月14 日，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／jiguanzx／201905／20190502862614.shtml。此外，加拿大主導達成WTO改革“渥太華共識”，也提出要提高透明度、加強通報義務。③2018年10月24－25日，加拿大召集澳大利亞、巴西等12國貿易部長在渥太華開會商議WTO改革問題，此次會議達成了維護爭端解決機制、重振WTO 談判職能、加強對成員貿易政策的監督等改革共識（參見WTO文件WT／L／1057）。

不過，美歐日等提出的加強通報義務的部分措施遭到了中印等發展中成員的反對，主要涉及對未履行通報義務的國家設置懲罰措施這一建議。印度等在《促進WTO發展和包容性》改革方案中表示不同意增加成員透明度義務，認為該義務與一國能力建設有關，如果要增加成員透明度義務，必須要設置條款提高發展中成員通報能力，同時發達成員也應做出表率。中國也反對此項懲罰措施，認為應將提升發展中國家能力建設作為增強通報義務履行的根本措施，懲罰性做法很有可能帶來負面影響。④“China Criticizes WTO Transparency Proposal Advanced by U.S.，Others”，Inside Trade，Nov.16，2018，https：／ ／insidetrade.com／trade／china－criticizes－wto－transparency－proposal－advanced－us－others.

總體來看，WTO成員對關鍵議題均提出改革方案，試圖完善爭端解決機制、適應國際貿易發展新形勢、提高WTO管理職能。但是，美國同其他國家在爭端解決機制改革問題上分歧突出，發達成員和發展中成員在“特殊與差別待遇”和規則制定等議題上意見不一，成為WTO改革的重要阻礙。

三、多邊貿易體制演變前景展望

展望多邊貿易體制的前景，貿易保護主義將繼續沖擊以WTO為核心的多邊貿易體系，WTO在多邊貿易體制中的作用將繼續弱化；區域自由貿易協定仍將蓬勃發展，以規則為基礎的多邊貿易體系仍然是各國的普遍追求；各成員在關鍵議題上意見不一，尤其是美國的大力阻撓將成為WTO改革的最大障礙，WTO改革或將成為一場耗時良久的“拉鋸戰”。

3.1 WTO 在多邊貿易體制中的作用將繼續弱化

近年來，以單邊主義、保護主義和民粹主義為特征的逆全球化浪潮不斷蔓延，尤其是二戰之后的自由貿易旗手美國轉向貿易保護主義，對以WTO為核心的自由開放多邊貿易體系形成巨大沖擊，WTO規則談判、爭端解決和貿易監督的功能不斷受損，在多邊貿易體制中弱化趨勢或將持續下去。

一方面，面對新自由主義全球化帶來的世界經濟失衡難題，美國特朗普政府借助貿易保護主義手段挑起全球范圍內的貿易戰，直接違背了WTO互惠互利原則，正在摧毀WTO所捍衛的自由貿易根基，其結果只能是南轅北轍。貿易保護主義無法解決世界經濟失衡問題，相反會進一步拖累世界經貿增長，國際社會還需加強多邊經濟機制合作，借助G20、金磚國家等平臺，構建更加包容、均衡、普惠和可持續的新型全球化，推進新產業、新模式的孕育和發展，為世界經濟找到新的增長點和發展模式，促進世界經濟與全球化的良性互動才能為營造和維護自由開放的多邊貿易體系提供基礎。另一方面，WTO爭端解決機制上訴機構已經癱瘓，雖然其協商和專家組功能仍然可以運行，但日益增長的貿易糾紛將持續為資源有限的WTO帶來壓力。WTO規則無法滿足國際貿易發展新態勢，各方推動WTO改革的立場存在分歧，再加上美國的大力阻撓，WTO在多邊貿易體制中作用或將繼續走弱。

3.2 區域自貿安排還將蓬勃發展

由于WTO主導的多邊貿易談判長期徘徊不前，各主要經濟體轉而對雙邊或區域自由貿易協定寄予厚望，以期通過雙邊或區域層次的貿易自由化來應對新的挑戰。①張玉環、李巍：“自由貿易協定的政治經濟學研究述評”，《國際政治研究》，2014 年第2期，第111頁。相比擁有164個成員、堅持協商一致原則導致談判效率低下的WTO，區域自貿協定成員數量少、更富靈活性、政策空間廣，更容易完成談判目標，因此，各國仍將依靠區域化推動新貿易規則體系構建。近年來，日本主導亞太11個國家簽署《全面且進步的跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、日本和歐盟簽署《經濟伙伴關系協定》（EPA）、歐盟和加拿大簽署《綜合經濟與貿易協定》（CETA）、美國主導達成《美墨加協定》（USMCA）、東盟主導推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）談判，這些區域或跨區域貿易協定成為適應國際貿易新形勢的重要規則補充。

長期以來，經濟學家對區域主義究竟是全球主義“絆腳石”還是“墊腳石”的爭論并沒有定論，而今，WTO改革同樣面臨層出不窮的區域或雙邊貿易協定的挑戰。以WTO為代表的多邊主義與以其他貿易協定為代表的區域主義究竟是何關系？本文認為，區域化發展勢頭不減，多邊主義邊緣化趨勢將加劇。根據麥肯錫全球研究院分析，全球商品生產價值鏈尤其是汽車制造以及計算機和電子行業的區域集中程度越來越高，其中以亞歐地區最為明顯。全球企業布局將靠近以新興經濟體為核心的消費市場，新興經濟體和發展中國家也將不斷完善本國及區域產業鏈，推動國內工業化和城市化進程。②“Globalization in Transition：the Future of Trade and Value Chains”，McKinsey Global Institute，Jan.2019，https：／ ／www.mckin?sey.com／featured－insights／innovation－and－growth／globalization－intransition－the－future－of－trade－and－value－chains.自WTO成立至今，國際貿易已發生巨大變化，各國將更加倚重雙邊、區域以及跨區域自由貿易協定滿足全球價值鏈發展的內在需求，因此，區域主義仍將是各國尋求提高貿易投資自由化水平的主要方式，區域自貿協定仍將繼續蓬勃發展。

3.3 以規則為基礎的國際貿易體系將繼續發展

伴隨全球價值鏈演變發展，20 世紀90年代確立的WTO多邊貿易規則無法完全適應國際貿易發展新形勢和新格局，國際社會亟待確立新的貿易規則，以規則為基礎的多邊貿易體系仍然是各經濟體的共同追求。

各主要經濟體仍通過多邊、區域和雙邊等多軌渠道構建21世紀國際經貿新規則。多邊層面，WTO規則談判確實面臨難題，但是其諸邊協議模式仍在發揮作用，不少成員依然積極參與諸邊談判以完成新貿易領域的建章立制進程。最為典型的即2019年初啟動的電子商務議題談判，76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯合聲明》，確認啟動與貿易有關的電子商務議題談判。G20大阪峰會上，各成員發布了《大阪數字經濟宣言》，共同支持WTO框架下的數字經濟談判，以期在2020年WTO阿斯塔納部長會議取得實質性進展。

區域層面，如上文指出，區域自貿安排是各國推動貿易規則談判的主要方式。目前，美國主導完成USMCA談判，在“公平貿易”、保護知識產權、打擊不公平競爭等議題上樹立高標桿，美墨加還于2019年12月再簽協定的修訂版，將標準更高的環境和勞工標準納入進去。亞太地區，日本主導的CPTPP 擴容進程有待開啟，RCEP 協定也有望于2020 年簽署，國際高標準經貿規則將覆蓋越來越多的經濟體。

雙邊層面，除減少關稅和非關稅壁壘、擴大市場準入外，邊境內規則的談判越來越成為雙邊貿易磋商的主要內容。例如，中美經貿磋商中，美國為推動所謂的“公平貿易”及相關競爭規則，將中國的“結構性改革”作為磋商重要議題，知識產權保護、強制技術轉讓、國有企業、補貼等均被納入其中。①孔慶江、劉禹：“特朗普政府的‘公平貿易’政策及其應對”，《太平洋學報》，2018年第10 期，第41－51頁。

不過，以規則為基礎的國際貿易體系發展面臨較為激烈的規則競爭問題，不同經濟體對規則構建想法各異，如何最大限度地尋求共識、彌合分歧，減少制度過剩帶來的低效競爭，提升經濟效率，將成為未來各國面臨的重大難題。

3.4 美國仍將是WTO改革的最大障礙

特朗普政府上任以來，單邊主義、保護主義、孤立主義成為其國際貿易戰略的主要“標簽”，對以WTO為核心的多邊貿易體系形成嚴重沖擊，其阻止爭端解決機制上訴機構成員任命的舉動直接導致WTO面臨癱瘓危機，美國成為WTO改革的最大阻力。

事實上，美國正在對多邊貿易體系做“先破后立”和“另起爐灶”兩手準備，一是通過有利于美國的WTO改革構建“美國優先”的多邊貿易體系，二是如果WTO改革推行不力，仍可以通過多邊和雙邊自貿協定重構多邊貿易體系，兩者根本目的均是維護美國貿易霸權。因此，我們可以看到美國對外貿易政策呈現出了一定程度的矛盾性，美國一方面實施貿易保護政策破壞以WTO為核心的多邊貿易體系，另一方面仍利用WTO爭端解決機制維護本國利益，還提出WTO改革建議。同時，美國積極開展多雙邊貿易協定談判，在21世紀國際貿易規則制定上發揮影響力。在美國看來，WTO改革必須符合美國的利益，否則，美國將依賴雙邊或單邊措施構建“自由、公平、互惠”的貿易體系。

當前美國不配合爭端解決機制改革已使WTO陷入困境，其他成員仍積極爭取美國留在WTO框架內，但也充分考慮“沒有美國”的WTO爭端解決機制如何運行，歐盟和加拿大已經有所行動。2019年7月，歐加向WTO理事會提交文件，表示如果WTO爭端解決上訴機構僵局持續存在，歐加將根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》第25條啟動臨時“上訴仲裁”安排解決貿易爭端。②“Statement on A Mechanism for Developing，Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Dis?putes”，WTO，Jul.25，2019，https：／ ／docs.wto.org／dol2fe／Pages／FE＿Search／FE＿S＿S009－DP.aspx？language＝E＆CatalogueIdList ＝255883＆CurrentCatalogueIdIndex ＝0＆FullTextHash＝371857150＆HasEnglishRecord＝True＆HasFrenchRecord ＝True＆HasSpanishRecord＝True.美國同其他成員的博弈日益加劇，WTO改革的前景也愈發不容樂觀。

四、中國面臨兩大挑戰與政策選擇

作為世界第二大經濟體和第一大貨物貿易國，中國堅定維護以WTO為核心的多邊貿易體系，積極支持WTO進行必要的改革，先后發布《中國關于世貿組織改革的立場文件》《中國關于世貿組織改革的建議文件》等，并同歐盟、印度等經濟體提出WTO改革聯合提案，闡釋中國對WTO改革的基本原則和具體建議。中國的立場和方案堅持了WTO非歧視和開放等核心原則，提倡優先解決事關WTO生存的關鍵問題，充分考慮發達國家和發展中國家主要關切，兼顧傳統發展議題和部分未來議題，這為中國進一步參與WTO改革及全球貿易治理提供了基礎。不過，中國參與WTO改革面臨兩大挑戰，主要包括中國的發展中國家地位受到質疑以及美歐發達成員在規則上對我針鋒相對。

4.1 中國作為“發展中國家”的身份受到嚴重沖擊

發展中國家地位及“特殊與差別待遇”改革是美歐等發達國家在此輪WTO改革中的重點議題，將對包括中國在內的大多數發展中國家帶來挑戰。伴隨中國成為世界第二大經濟體和第一大貨物貿易國，中國的發展中國家身份不斷遭到美歐發達國家甚至部分發展中國家的質疑，這些國家往往要求中國承擔更多大國責任，在國際事務中發揮更大影響力。在WTO框架下，美歐對中國享有“特殊與差別待遇”頗有微詞，提出相關改革方案，針對中國的意圖非常明顯。中國應該全面審視自身在WTO中享受的“特殊與差別待遇”，并衡量美歐改革方案可能帶來的影響，合理維護自身及廣大發展中國家的利益。

中國以發展中國家身份加入WTO，但并未充分享有發展中國家待遇，相反在不少領域承擔了“WTO－Plus”條款義務。①劉敬東：“WTO改革的必要性及其議題設計”，《國際經濟評論》，2019年第1期，第50頁。目前，發展中成員在WTO中共享有155條優惠待遇，但中國在入世時放棄了45條，在中國享受到的107條優惠待遇中，只有50 條是具有實際意義的，其他由于執行性較弱等原因并未使發展中國家真正受益。②李雙雙：“WTO‘特殊和差別待遇’透視：改革爭議、對華現實意義及政策建議”，《國際貿易》，2019年第8期，第9頁。中國入世時在一些領域做出了高于一般發展中成員的承諾，例如農業協議規定發展中國家的農產品關稅1993年至2004年十年間平均降低24%，但中國降低近70%；《中國加入工作組報告書》中第235條規定，中國承諾農產品的國內支持不超過農業產值的8.5%，低于一般發展中成員的10%。③林靈、陳彬：“論我國對多哈特殊與差別待遇議題的談判策略”，《世界貿易組織動態與研究》，2007年第3期，第16 頁；《中國加入工作組報告書》，中國政府網，2001年10月1日，http：／ ／www.gov.cn／gongbao／content／2002／content＿63361.htm；《中國積極履行入世承諾》，中國政府網，2018年5月16 日，http：／ ／www.gov.cn／xinwen／2018－05／16／content＿5291233.htm。截至2010年，中國加入WTO的承諾全部履行完畢，此后，中國依然堅持削減關稅和非關稅壁壘，對外開放市場，完善國內相關貿易法律法規等。

中國在WTO框架下履行高于一般發展中成員的承諾，并不意味著就可以全面放棄“特殊與差別待遇”。美歐對中國發展中國家身份的質疑及相關WTO改革措施不利于我長期能力增長。WTO發展議題的本質應該是增加發展中國家技術創新、治理機制、社會保障等全方位能力，而非僅僅是推動經濟增長和增加國家財富，這也意味著不應以國內生產總值等指標片面地認定一國是發達國家還是發展中國家。④張向晨、徐清軍、王金永：“WTO改革應關注發展中成員的能力缺失問題”，《國際經濟評論》，2019年第1期，第9－33頁。WTO“特殊與發展待遇”賦予發展中國家能力建設工具，例如在中國享有的50條“特殊與差別待遇”中，有22條是技術援助條款，中國借此可提升技術水平。

然而，美歐以國內生產總值、國民收入、貿易總量等個別經濟指標否定一些較為發達的發展中成員的地位，試圖推行所謂“公平貿易”。作為世界第二大經濟體和第一大貨物貿易國，我國自然成為美歐等發達國家的目標，若全面放棄“特殊與差別待遇”，我國一些行業可能將受到直接沖擊，在某些領域承擔的發達國家國際責任或將超出我能力水平，在未來的貿易協定談判中亦會置于弱勢地位。⑤同②。總之，在中國國家能力存在缺失、同發達國家有較大差距的情況下，放棄發展中國家地位及“特殊與發展待遇”無益于自身綜合能力的增長，更無益于國際責任的履行。不過，這也不意味著“特殊與差別待遇”沒有改革的空間，中國可通過衡量自身享有的“特殊與差別待遇”將其中一些作為換取發達國家讓步的籌碼，⑥同①。同時在發展中國家地位方面可考慮根據產業、部門等做出更為細致的劃分。

4.2 中國在貿易規則領域也將面臨來自歐美的強大壓力

如上所述，美歐等發達成員在此輪WTO改革中大力推動未來國際貿易規則制定，而發展中成員更關注農產品等多哈回合傳統議題，這一矛盾可能導致WTO改革進展艱難，各國更傾向于借助區域及雙邊自貿協定維護自身貿易利益，在這一過程中，中國面臨的來自發達國家的規則競爭壓力將不斷增加。

目前，發達國家主導達成多個高標準自貿協定，中國的貿易規則制定進展從數量和標準上均處于劣勢地位。美國、歐盟及日本力推大型區域或跨區域貿易協定，CPTPP、日歐EPA、USMCA紛紛達成，美歐日已舉行七次貿易部長會晤，在應對第三國扭曲的貿易政策、推動新興貿易議題規則制定及WTO改革等方面尋求政策協調，試圖聯手重塑國際貿易規則，針對中國意圖明顯。美歐日主導的大型貿易協定涉及區域廣、規則標準高，包含經濟和貿易發展最具活力的發達經濟體及亞太新興經濟體，且在服務貿易、知識產權保護、勞工、環保、競爭、電子商務等重要議題上設置新標桿，將引領國際貿易體制改革，對現有國際貿易格局產生重大沖擊，給中國等新興經濟體和發展中國家帶來規則競爭壓力。

近年來，中國也積極參與新一輪國際經貿規則競爭。一方面，中國積極推動RCEP 談判和中日韓FTA 談判，同其他發展中國家推動法律化水平較低、靈活性更高的自貿協定構建適合自身經濟發展水平的貿易規則體系。另一方面，中國大力開展雙邊FTA 談判及FTA升級版談判，尤其是同新加坡、東盟的FTA升級版協定，除進一步取消關稅和非關稅壁壘外，更是在服務貿易、投資、競爭政策、環境等貿易投資新議題上取得進展。雖然中國致力于參與并推動高水平、高標準國際貿易投資規則的制定，但同發達國家在此輪WTO改革中提到的知識產權保護、技術轉讓、國有企業、補貼等規則談判和改革目標仍存在一定差距，還可能受制于此，成為美歐在WTO規則談判的改革議程中打壓的目標。

在WTO改革不定、多邊貿易體系不穩的情況下，中國以負責任大國推動WTO改革面臨挑戰，中國還需在做好國內事情的基礎上增強戰略主動性，在堅持基本原則的基礎上增加靈活性，團結發展中國家、穩定歐日等中間力量、爭取與美國在WTO等國際組織改革問題上找到彼此能接受的“公約數”，確保多邊貿易體制的健康運行。

第一，加快深化改革開放步伐，推動國內政策法規與國際新經貿規則接軌，增強戰略主動性。事實上，此輪WTO改革各方關注的很多議題是在回應全球價值鏈發展的內在需求，例如，歐盟、中國提出的方案建議在推進多哈回合議題的基礎上拓展談判議程，將電子商務談判、部分邊境內措施囊括進去。此外，美國還積極推動“零關稅、零壁壘、零補貼”貿易談判，美歐日對國有企業、補貼等“不公平競爭”問題給予高度關注，并在區域貿易協定中積極推行，這些舉動或將引領構建新的國際貿易體系。國際貿易規則演變體現了全球價值鏈發展的未來方向，中國經濟與貿易發展已深深嵌入價值鏈、產業鏈和供應鏈，面對發達國家針對中國推出的新貿易規則，我國應持開放心態，通過進一步深化國內改革，增強戰略主動性，不僅有助于我國順應全球產業和貿易發展，更有利于我國在新一輪國際經貿規則制定過程中掌握話語權。

第二，加強與金磚國家的政策協調，在堅持發展中國家定位的基礎上增加靈活性。雖然中國已經成為世界第二大經濟體和第一大貿易國，但是中國的人均GDP、產業結構、城市化水平等與發達國家仍存在較大差距，中國仍然是世界上最大的發展中國家。當前，發達國家強調要敦促較發達的WTO發展中成員在今后談判中做出全面承諾，放棄“特殊與差別待遇”。“特殊與差別待遇”事關發展中國家的發展權利，但其落實過程中確實存在不足，中國需要聯合廣大發展中國家提出更為合理、細致、維護發展中國家利益的國家分類方案及新的“特殊和差別待遇”規則方案，強調保障發展中成員的發展利益，避免發展中成員承擔超過自身發展水平的義務，同時，還要強調發達國家應切實承擔起提高發展中國家綜合能力的義務。具體來看，中國可在金磚國家等發展中國家合作平臺上提出改革倡議，對國家分類不搞“一刀切”，可根據具體產業和部門提出新的優惠待遇及相關“畢業”規定。

第三，加強與歐盟、日本等發達國家合作，在共同維護自由貿易體制問題上尋求合作點。中國應積極團結歐盟和日本等發達國家，尋求共同立場，助力WTO改革。美歐日等發達經濟體在WTO改革問題上既有共識也有分歧，在透明度和通知義務、發展中國家地位和待遇、公平競爭政策等議題上有相對一致的立場，在爭端解決機制改革方案上存有異議。此外，美歐和美日之間也存在汽車關稅、航空補貼等貿易爭端。因此，美歐日并非鐵板一塊，中國可積極加強同歐盟、日本在WTO改革問題上的合作，一方面，以爭端解決機制改革為合作起點，在已有聯合方案基礎上爭取更多成員支持，加大對美國施壓力度，助力WTO爭端解決機制盡快渡過此次難關；另一方面，協調同歐日關于濫用單邊措施等議題的立場，共同反對貿易保護主義，美國以維護國家安全為由對進口產品濫用關稅舉措的行為已對國際貿易體系帶來了嚴重的負面影響，歐日等也深受其害，中國可繼續利用中歐WTO改革聯合工作組等機制在此項議題上發聲，維護以規則為基礎的多邊貿易體系。

第四，加強與美國的溝通協調，爭取與美國在WTO改革問題上找到彼此能接受的“公約數”。非市場經濟政策是中美經貿摩擦的焦點問題之一，也是美國推動WTO及多邊貿易體系改革的核心內容之一，可以說，中美經貿關系與WTO改革密切相關。 從美國立場來看，美國試圖使WTO改革符合本國利益，繼續維護其在多邊貿易體系中的領導地位，但同時也做好“另起爐灶”的準備，即通過多雙邊貿易談判確立其在新貿易規則制定過程中的主導地位。無論是“先破后立”還是“另起爐灶”，美國都將非市場經濟政策的改革作為主要內容。中美在該問題上分歧明顯，美國認為中國的產業補貼、國有企業、強制技術轉讓等非市場導向政策導致了國際貿易的不公平競爭，帶來嚴重的產能過剩，還阻礙了創新技術的開發應用，有礙國際貿易體系正常運轉。目前，中美已簽署第一階段貿易協議，雙方在非市場經濟政策上的討論并不充分，第二階段甚至第三階段經貿談判可能無法避免該議題。因此，中國可借中美經貿談判同美國盡量尋求共同立場，積極探尋處理中美競合關系的新方式，解決雙邊經貿摩擦的同時也助力多邊貿易體系改革。