歐盟海洋治理模式論析

鄭海琦

（1.中國人民大學，北京100872）

當前，海洋的重要性逐漸為國際社會所重視，海洋治理成為各國特別關注的政策議題。海洋治理是全球治理的一個領域，但已有的全球治理通論往往忽略海洋問題。①龐中英：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》，2018年第9期，第4 頁。海洋對歐盟具有不可或缺的意義。歐盟是全球第三大漁業水產養殖進口市場和第五大生產者，95%以上的洲際貨物貿易和40%以上的內部貿易都依賴海運，28個成員國中有23個處于沿海地區，管轄的海域面積大于陸地，擁有68 000公里的海岸線。②Peter Ehlers，“Blue Growth and Ocean Governance—How to Balance the Use and the Protection of the Seas”，WMU Journal of Maritime Af?fairs，Vol.15，No.2，2016，p.189.基于此，歐盟于2016年發布了《國際海洋治理：我們海洋的未來議程》文件，正式明確海洋治理的重要性和政策方向，提出了海洋治理的三個優先領域，即：改善國際海洋治理框架；減少人類對海洋的壓力，為可持續發展創造條件；加強國際海洋研究和數據整合，并列出14項行動計劃。③European Commission，“International Ocean Governance：An Agenda for the Future of Our Oceans”，November 2016，https：／ ／ec.europa.eu／maritimeaffairs／sites／maritimeaffairs／files／join－2016－49＿en.pdf，p.5.在具體實踐中，歐盟海洋治理展現出多種模式，不同治理模式既關乎歐盟與全球其他行為體的海上互動，也影響海洋治理成效。歐盟采取何種海洋治理模式以及不同模式的生成條件是本文需要厘清的問題。

一、歐盟海洋治理相關概念和既有研究

在探討歐盟海洋治理相關問題之前，需要對海洋治理的概念進行界定。世界海洋理事會認為，海洋治理是經濟活動所需的規則、機構、過程、協議和安排的基礎。①World Ocean Council，“Ocean Governance and The Private Sector”，June 2018，https：／ ／www.oceancouncil.org／wp－content／up?loads／2018／06／WOC－White－Paper－Ocean－Governance－and－the－Private－Sector－final.pdf，p.2.有學者認為，海洋治理是指海洋事務由政府、團體、企業和其他利益相關者管理的方式，反映了國家、市場、公民、政府與非政府組織之間正式和非正式的關系和過程，借此闡明集體利益、確立權利和義務并彌合分歧。②Elisabeth Mann Borgese，“Ocean Governance：Legal，Insti?tutional and Implementation Considerations”，International Ocean In?stitution，2001，p.10；Peter Lehr，“Piracy and Maritime Governance in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.9，No.1，2013，p.105.海洋治理概念具有以下特點：治理主體多元化，涵蓋從個人到國家多個層次；機制與制度安排不可或缺；治理客體包括安全、經濟和環境等海洋的多個領域。③鄭海琦、胡波：“科技變革對全球海洋治理的影響”，《太平洋學報》，2018年第4期，第38頁。海洋安全包含國家海洋戰略等傳統安全內容和打擊海盜等非傳統安全內容。海洋經濟可稱為“藍色經濟”，是在海洋中發生的經濟活動，使用海洋產出，并向海洋提供貨物和服務。④Kwang Seo Park and Judith T.Kildow，“Rebuilding the Classification System of the Ocean Economy”，Journal of Ocean and Coastal Economics，Vol.2014，Issue 1，2014，p.7.盡管具體內容和目標有所區別，但二者存在互動關系，在實踐中相互關聯。海洋安全是海洋經濟的助推器，能夠保護航線、向海洋工業提供重要數據以及管轄海洋資源和活動。同時，海洋安全本身就是海洋經濟發展和增長的來源，海洋經濟擴大將對海洋安全產生更大需求，推動國家對其加大投入。⑤有關海洋安全和海洋經濟的互動關系可見：Michelle Voyer，Clive Schofield，Kamal Azmi，Robin Warner，Alistair McIlgorm and Genevieve Quirk，“Maritime Security and the Blue E?conomy：Intersections and Interdependencies in the Indian Ocean”，Journal of the Indian Ocean Region，Vol.14，No.1，2018，pp.15－17.海洋環境主要是應對氣候變化和人類活動引發的海洋石油泄露、海洋酸化、海洋塑料污染等，著眼于保護海洋生物資源及棲息地。海洋環境保護與海洋經濟相輔相成，良好的海洋環境能為海洋經濟活動帶來更多收入，海洋經濟發展也需要海洋環境具有可持續性。

與海洋治理類似的概念是海洋外交。馬建英認為，海洋外交是各主要國際行為體圍繞海洋秩序的構建和海洋權益的維護，以海洋問題的良治為目標，從事涉海外交活動的總和，相比傳統外交具有主體多元化、方式多樣化、目的明確、兼具強制與合作的新特征。⑥馬建英：“海洋外交的興起：內涵、機制與趨勢”，《世界經濟與政治》，2014 年第4期，第63頁。沈雅梅提出，海洋外交是一國捍衛海洋權益、處理海洋爭端、發展海洋合作的涉海國際活動，在此過程中提升國家在國際海洋規則制定中的話語權，是國家總體外交的重要組成部分，受總體外交的指導和制約。⑦沈雅梅：“當代海洋外交論析”，《太平洋學報》，2014 年第4期，第38頁。海洋外交依據不同性質可劃分為合作性、勸說性和強制性，本質上都是借助海上力量向盟國和對手表明意圖和能力的一種形式，包含默示或明確的信號。海洋外交填補了軍事戰爭和民間外交之間的空白，為決策者實現短期和長期目標提供了一系列工具和選擇。⑧Christian Le Mière， Maritime Diplomacy in the 21 st Century：Drivers and Challenges，Routledge，2014，pp.27－28.根據上述觀點，海洋外交與海洋治理既有聯系也有區別。首先，二者都以主權國家為最主要的行為體，并具備主體多元化特征，納入國際組織、企業甚至個人等各個層次的非國家行為體。其次，二者都強調應對海洋安全、經濟或環境問題和構建合理的海洋秩序。海洋外交和海洋治理的不同在于：一方面，二者對海洋的認知和目標不同。海洋外交將海洋視為國家外交工具和載體，目的在于維護本國海洋權益，或通過海洋問題的解決實現總體外交目標，本質上是為國家對外政策服務。海洋治理將海洋視為公共空間，是單個國家無法控制的區域，各國為應對共同挑戰合作，屬于全球治理的一部分，本質上是提供海洋公共產品。另一方面，二者在方式上存在不同，盡管海洋外交和海洋治理都強調海上合作的必要性，但海洋外交也運用強制手段，一國可以利用海上力量優勢威懾對手或迫使弱國承擔責任。相比之下，海洋治理存在治理赤字或失靈現象，但較少具有強制性，擁有更強海上力量的國家通常不會強迫小國承擔更多責任。

當前關于歐盟海洋治理的研究主要分為三種視角。首先是關于歐盟海洋戰略的內容和目標。巴茲爾·哲曼德（Basil Germond）全面考察了歐盟的海洋安全戰略，認為其包含海軍等物質層面和海洋文化等觀念層面兩類要素，其定義可以從海洋風險和威脅、海洋戰略目標、實施目標的手段以及海洋行動的潛在區域四個方面理解。歐盟的海洋安全維度橫跨海上運輸、能源、漁業等各個政策領域，潛在行動區域包括地中海、黑海、波羅的海、北冰洋。①Basil Germond，“The EU’s Security and The Sea：Defining A Maritime Security Strategy”， European Security，Vol.20，No.4，2011，pp.575－580；Basil Germond，The Maritime Dimension of E uro?pean Security：Seapower and the E uropean Union，Palgrave Macmillan，2015，pp.109，153.劉衡提出歐盟的海洋戰略主要是介入域外海洋事務，并以國家管轄范圍外海域生物多樣性議題、北極事務和東亞海洋事務作為不同維度表現，從而提升在國際海洋事務中的領導作用。②劉衡：“介入域外海洋事務：歐盟海洋戰略轉型”，《世界經濟與政治》，2015年第10 期，第60－82頁。此外，作為整體海洋戰略的重要構成，歐盟在具體海域的戰略也為學者所關注。有學者提出歐盟對南海的關注不斷上升，通過多邊主義、國際法等途徑介入南海問題，呈現務實主義特征。③邢瑞利、劉艷峰：“歐盟介入南海問題：路徑、動因與前景”，《現代國際關系》，2016年第5期，第32－39頁；敬璇琳、劉金源：“務實主義的被動外交——歐盟南海政策的演進及未來走向”，《歐洲研究》，2018年第4 期，第66－83頁。歐盟的印度洋戰略具有目標界定、法律基礎、規則制定、戰略文化四種維度。④宋德星、孔剛：“歐盟的印度洋安全戰略與實踐——以‘阿塔蘭特’行動為例”，《南亞研究》，2013年第3期，第1－15頁。歐盟在北冰洋這一新海域的戰略近年來也逐漸成為熱點問題，歐盟在該地區的關切主要是能源安全和氣候變化。⑤何奇松：“氣候變化與歐盟北極戰略”，《歐洲研究》，2010年第6 期，第59－73頁；楊劍：“北極航道：歐盟的政策目標和外交實踐”，《太平洋學報》，2013年第3期，第41－50頁；Njord Wegge，“The EU and the Arctic：European Foreign Policy in the Making”，Arctic Review，Vol.3，No.1，2012，pp.6－29；Cecile Pelaudeix and Thierry Rodon，“The European Union Arctic Policy and National Inter?ests of France and Germany：Internal and External Policy Coherence at Stake？”The Northern Review，No.37，2013，pp.57－85.

其次是關于歐盟海洋安全治理的研究。陳菲認為歐盟的海洋安全治理框架從分散隔離、職能重疊轉變為整合集成、協調統一的綜合框架，其海洋安全治理的重點是波羅的海、地中海和黑海。⑥陳菲：“歐盟海洋安全治理論析”，《歐洲研究》，2016 年第4期，第79－99頁。反海盜行動是歐盟海洋安全治理的關鍵內容，歐盟對海洋邊界重要性的認識、成員國對規范與合法性的追求和對海盜的安全威脅感知，有助于解釋其在共同安全與防務政策框架下的反海盜行動。⑦Basil Germond，“Multinational Military Cooperation and Its Challenges：The Case of European Naval Operations in the Wider Med?iterranean Area”， International Relations，Vol.22，No.2，2008，pp.173－191；Basil Germond and Michael E.Smith，“Re－Thinking Euro?pean Security Interests and the ESDP：Explaining the EU