社會組織參與瀾湄水資源治理：倡議網絡及其影響

郭延軍

（1.外交學院，北京100037）

雖然主權國家是瀾湄水資源開發治理的最主要行為體，但水資源開發利用與治理涉及的利益相關方較多，僅僅依靠國家或政府的力量無法有效解決水資源治理中出現的所有問題。社會組織在瀾湄流域各國興起，在地區治理進程中發揮著越來越重要的作用。作為水資源治理過程中的重要參與方，在參與解決環境、安全等問題上發揮著重要作用，其在瀾湄水資源治理中所能發揮的作用亦會對中國與湄公河國家間關系以及中國參與水資源治理的模式產生一定影響，作用不容小覷。

一、社會組織：倡議網絡的形成及作用

在社會學中，社會組織指的是個體和群體之間關系的一種模式。①Susan A.Wheelan，The Handbook of Group Research and Practice，Sage，2005，p.122.從定義看，社會組織包羅萬象，幾乎囊括了政府組織之外的絕大多數組織形式。為了研究方便，本文的社會組織特指不同于政府和企業的從事社會和環境事務的非營利組織，其功能基本等同于民間組織。社會組織所扮演的角色與政府不同，具有非政府性，同時具有組織性，是一個團體。社會組織所代表的往往是那些在政策制定中被忽略的群體，①Steve Charnovitz，“Two Centuries of Participation：NGOs and International Governance”， Michegan Journal of International Law，No.18，1997，p.274.被認為是確保良治、促進透明和可信度的關鍵性支柱力量。②Michael Edward，Civil Society，Polity Press，2004，p.15.

20世紀70年代以來，社會組織開始活躍于國際舞臺，尤其在環境問題領域的影響日益增大，當前社會組織已經成為環境治理的重要行為體，是推動社會可持續發展和參與全球治理的重要伙伴力量。

圍繞跨界水資源治理問題，社會組織參與決策過程常常體現在廣泛介入與水壩建設相關的廣泛議題中。 從全球各地的水壩發展過程中可以看到，社會組織經常通過創建國際聯盟來向政策制定者反映地方社區的呼聲。例如，為反對老撾興建沙耶武里水電站，來自51個國家的263個社會組織向老撾和泰國總理提交聯名信。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydrapower Development on the Mekong River，Routledge Taylor and Francis Group，2015，p.1.一般來說，社會組織可以發揮很多積極作用：社會組織和利益團體的存在使得更多的社會團體有可能參與到水資源治理中來，從而將傳統的精英治理模式向著更加多元化參與的方式轉變，而他們“自下而上”所表達的利益訴求往往是那些在政策制定領域沒有很好反映出來的問題，且來自市民社會的倡議是促進向民主化治理政策轉變的潛在方式。④Leslie M.Fox and Priya Helweg，“Advocacy Strategy for Civil Society：A Conceptual Framework and Practitioner’s Guide”，USAID，August 31，1997，http：／ ／pdf.usaid.gov／pdf＿docs／pnacn907.pdf.社會組織還經常為爭議問題提供技術性信息，作為參與政策制定過程的一種方式。很多社會組織有能力向政府推薦特定領域的技術專家，政府官員也可以從技術專家那里迅速獲得來自社會組織的反對觀點。社會組織還在促進與環境治理相關的規則和規范形成和傳播中發揮重要作用。比如一些環境社會組織被允許參加政府代表為主的全球環境協議談判，雖然他們沒有談判權，但可以和政府代表形成互補，把市民社會團體提出的規范努力帶到談判桌上來。社會組織還可以監督政府法令及政策是否有效實施，以及政策實施過程中是否符合程序。

社會組織的上述功能和作用事實上可以被歸納為一種“倡議戰略”（Advocacy Strategy），按照美國國際開發署的定義，它是指一個或一些團體采用一系列的技術和技能來達到影響公共政策制定這一目的的過程，最終結果是實現明確的社會、經濟和政治目標或改革。⑤同⑥。而要實現“倡議戰略”，社會組織依托的方式主要有三種：搭建網絡、運用科學和利用媒體。

其一，搭建網絡。在社會科學中，社會網絡是適用于一組行為體的關系，以及關于這些行為體及其關系的任何附加信息。⑥Christina Prell，Social Network Analysis：History，Theory and Methodology，Sage，2011，p.9.當社會網絡與政策過程發生聯系時，政治學家一般使用政策網絡來代替這一概念。一般認為，政策網絡（Policy Network）概念源于美國，發展、成熟于英國，現流行于西方學界，其產生的主要背景是由于現代公共政策的制定是由多方利益相關者共同參與的，這些參與者之間形成一定的網絡，以此影響著公共政策，⑦陳東：“政策網絡氛圍下的合作治理”，《管理觀察》，2012年第20 期，第189頁。通常指的是政府和其他行為體之間在公共政策制定和執行過程中，基于共同利益而建立的一系列正式和非正式的制度性聯系。⑧Rod Rhodes，“Understanding Governance：Ten Years on”，Organization Studies，Vol.28，No.8，2016，pp.1243－1264.

由于政策網絡是建立在特定利益基礎之上的，也就是說，參與者加入網絡的目的是推進自己的目標。因此，有學者認為，政策網絡既不是從上至下的治理模式，也不是從下往上的影響模式，而是政府在協調各個政策參與者的利益關系的基礎上，綜合做出的政策選擇。①陳東：“政策網絡氛圍下的合作治理”，《管理觀察》，2012年第20 期，第189頁。雖然政策網絡有眾多不同的理論流派，但它們共同的特點是認為政策網絡是一種分析政策參與過程中利益集團與政府關系的方法和理論框架，強調在政策過程中，除了存在政府機構和官僚的關系以外，還存在著其他的行動者及其關系，所有治理結構都是多樣化的跨越政策次級系統。②任勇：“政策網絡：流派、類型與價值”，《行政論壇》，2007年第2 期，第42 頁。

對于政策網絡的戰略性使用可以使社會組織和市民社會行為體具有影響政策及政策制定的能力。③Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.16.為了解決跨境或國際問題，社會組織和市民社會行為體往往傾向于構建“跨國倡議網絡”，來匯聚更多行為體的力量，提升對相關問題的關注度來達到影響政策的目的。網絡的成員構成也十分復雜，通常會包括國際和國內的社會組織、研究機構、基金會、媒體、商會、消費者組織以及地區或國際組織。對于“跨國倡議網絡”來說，成員來自不同行業和國家，因此，如何有效管理網絡成員間的關系是其面臨的最大挑戰。④同④，p.19。有學者指出，采取立法和民主的方式對于網絡的運行至關重要。⑤Helen Yanacopulos，“The Strategies that Bind：NGO Coali?tions and Their Influence”，Global Networks，Vol.5，No.1，2005，pp.93－110.

具體來講，通過“跨國倡議網絡”實現其目標，可以包括四種主要的戰略：第一種戰略被稱之為信息政治（information politics），指的是網絡的信息獲取和動員能力，并借此獲得政治關注；第二種戰略是象征性政治（symbolic politics），這是一種以象征性的方式破壞一種局面的行為，這種方式能夠引起聽眾的共鳴，而聽眾的注意力已經脫離了宣傳主題；第三種戰略是杠桿政治（leverage politics），即一個網絡對一些更強大的機構施加影響，而弱勢群體是無法進入這些機構的；最后一種戰略是問責政治（accountability politics），即敦促政府兌現之前的承諾。⑥Margaret E.Keck and Kathryn Sikkink，“Transnational Ad?vocacy Networks in International and Regional Politics”，International Social Science Journal，Vol.159，No.51，2002，pp.89－101.這四種戰略可以視為社會組織“倡議網絡”在政府和民眾間發揮橋梁作用的主要途徑。

其二，運用科學。將科學與政策及政策制定聯系起來被視為公共政策制定中一個重要且不具爭議的方面。一些社會組織擁有專家，他們向政策制定者提供與政策相關的科學知識。然而，科學與政策二者并不是特別容易融合在一起。科學的世界，被很多人認為是客觀的、中性的、獨立的以及基于標準化的方法；而政策制定領域，被很多人認為是主觀的、基于價值觀和意識形態以及機會主義的方式。⑦Dave Huitema and Turnbout Esther，“Working at the Science?Policy Interface：A Discursive Analysis of Boundary Work at the Neth?erland Environmental Assessment Agency”， Environmental Politics，Vol.18，No.4，2009，pp.576－594.比如說，科學研究需要長期投入來獲取結果，但結果往往具有不確定性；政策和決定是短周期的，往往從屬于選舉結果，而且即便沒有確鑿的科學依據，依然需要出臺政策。由于科學和政策之間的巨大差異，將科學知識解釋和傳遞給政策制定者的行為體變得很重要。這時候，處于科學和政策前沿的一些“邊界組織”（Boundary Organization）可以推動科學家和非科學家之間的協作。社會組織如果作為科學的提供者來影響政策，那么它與“邊界組織”的關系就變得十分重要，更為重要的是，社會組織提供的科學知識在“邊界組織”和政府行為體眼里的可信度，對于社會組織實現其目標至關重要。⑧Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.21.

其三，利用媒體。大眾傳媒在現代社會中扮演著多種角色。除了信息傳播外，媒體在社會化過程中也發揮著重要作用，即個體在媒體影響下將其所在社會的價值、信仰和文化的內化過程。⑨David Croteau and William Hoynes， Media Society：Industries， Images，and Audiences，3nd Edition，Pine Forge Press，2003，p.13.大眾媒體一方面可以塑造公共政策，有時候甚至可以操控政治。當媒體對某一事件進行報道時，會對其進行解讀并賦予事件特定的意義，從而起到引導社會輿論的目的。另一方面，政治或政治體系也有能力操控媒體，例如，政治人物可能鼓勵記者按照適合政治議程的方向去報道事件。政治體制的類型也會影響媒體的報道方向，民主政體傾向于強調新聞自由，在這一體系內的媒體也被賦予監督政府的職能，因此媒體應當提出對主要政策的批判性意見，有時也可以挑戰政府的政策。在這種情況下，新聞事件的選擇往往需要迎合觀眾的喜好。相比較而言，威權體制假定政府了解和尊重人民的最大利益，因此，媒體一般不會攻擊政府及其政策，而是充當支持政府的角色，對新聞內容的選擇主要基于維護現有體制的社會價值，而且報道內容經常由政府決定。

社會組織經常利用媒體來宣傳其倡議，提高公眾意識，以在特定議題上獲得更多潛在公眾的支持，這樣還可以使社會組織增加其可信度。當然，社會組織利用媒體加強宣傳其倡議也會存在一些挑戰，比如媒體的宣傳并不總是能達到預期的效果，有時甚至會對社會組織自身產生消極影響，而記者也更傾向于報道從政府渠道獲得的消息，這些都會阻礙社會組織利用媒體宣傳其主張。①Yumiko Yasuda， R ules， Norms and NGO Advocacy Strategies： Hydropower Development on the Mekon g River，p.23.

二、社會組織參與瀾湄水資源治理：發展與困境

社會組織在跨界水資源爭端與合作進程中扮演著雙重角色，既有積極的促進作用，亦有負面的消極影響。近年來，隨著瀾湄流域水資源開發日益增強，尤其是上中游干流大型水壩建設的展開，社會組織對瀾湄水資源開發過程中的參與程度逐漸提升。盡管很多社會組織網絡尚未發展成為正式的政府間安排的補充機制，但因其可以顯著提升流域治理中的公眾參與，②關于跨國倡議網絡在湄公河水資源開發中的影響及作用機制，參見Pichamon Yeophantong，“China’s Lancang Dam Cascade and Transnational Activism in the Mekong Region：Who’s Got the Power？” Asian Survey，Vol.54，No.4，2014，pp.700－724.因而其作用不可忽視。在此過程中，對于中國開展瀾湄水資源合作既提供了難得的機遇，又造成了不小的挑戰。下文將分析社會組織如何通過搭建網絡，運用科學和媒體對水資源治理施加影響。

2.1 代表性社會組織網絡

瀾湄流域社會組織數量眾多，據統計，2016年在越南的國際性社會組織數量達到1 000 多個，緬甸社會組織數量為189個，且大約有1 000多個國際性社會組織長期在緬甸活動。柬埔寨大約有3 500個國際性社會組織。2013年泰國有社會組織3 654個，③蓋沂昆：“國際非政府組織在大湄公河次區域的活動及其對我國周邊關系的影響”，《云南警官學院學報》，2018年第4期，第78頁。在老撾的社會組織相對較少，截至2018年3月只有159個國際性社會組織。④“Lao Gov’t，Int