南海非傳統安全問題的現狀與應對機制分析

李志斐

（1.中國社會科學院，北京，100007）

南海（South China Sea）區域面積廣袤，涉及約350 萬平方公里的地域范圍，周邊國家包括中國、越南、泰國、柬埔寨、新加坡、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓等八個國家。冷戰結束以后，美國等域外大國介入力度不斷增大，南海地區的地緣政治環境日益復雜，國家之間因領土領海等主權問題博弈激烈，海上危機事態時有發生，傳統安全與非傳統安全挑戰交織出現，南海地區局勢不容樂觀。

進入21世紀之后，南海安全成為學術界持續關注與研究的熱點議題，尤其是因領土主權、海洋劃界等傳統安全問題所引發的地緣政治變化、權力制衡和危機管控等問題，更是學者們研究的重點和焦點。但不容忽視的是，南海海域的非傳統安全問題日益嚴重，其種類繁多，涵蓋范圍廣泛，對區域內國家安全與海上航行安全的沖擊日益加劇，但國際社會并未給予系統性的關注，更缺乏深度分析。

從目前的研究現狀來看，第一類是從國際法或機制的角度闡述南海海域的非傳統安全議題，此類文章或者從國際法如何解讀海上安全、南海沿岸國及域外相關國家的海洋政策路徑、沿岸國與使用國合作的新方向進行分析，或者分析了南海地區國家合作建立的多種多邊、雙邊及非官方層面的合作機制與準則，通過對其內容與動力機制的分析，比較性地闡釋這些機制對于海上安全構建的利與弊，①參見洪農：“論南海地區海上非傳統安全合作機制的建設——基于海盜與海上恐怖主義問題的分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第1期，第36－52 頁；葛紅亮：“非傳統安全與南海地區國家的策略性互動”，《國際安全研究》，2015年第2期，第139－156頁；任遠喆、劉漢青：“南海地區非傳統安全合作與中國的角色”，《邊界與海洋研究》，2017年第3期，第80－95頁。雖然在這些文章中提及了非傳統安全議題的廣泛性，但多集中于海盜和海上恐怖主義兩種非傳統安全議題，沒有系統梳理南海海域存在的其他非傳統安全議題，存在“一葉障目不見泰山”的問題。第二類是以單個或部分非傳統安全議題作為主要的分析對象，闡述其對海上安全的影響，涉及海盜、海上恐怖主義、生態環境安全、毒品走私、油氣資源開發等。②See Donna J.Nincic，“The Challenge of Maritime Terrorism：Threat Identification，WMD and Regime Response”，The Journal of Strategic Studies，Vol.28，No.4，2005，pp.619－644；Michael Rich?ardson，“The Threats of Piracy and Maritime Terrorism in Southeast A?sia”， Maritime Studies，Vol.139，2004，pp.18－21；Ahmad A.Amri，“People Smuggling in Southeast Asia：Trends，Challenges and Way Forward”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.7，No.2，2015，pp.132－151.第三類是從國家政策制定的動力機制角度分析不同國家對于南海非傳統安全問題解決的政策和措施，國家利益需求以及對環境認知的不同，決定了對非傳統安全治理的態度、行為與政策等方面存在差異，不同程度上影響了國家之間的協調與合作。③See David Rosenberg and Christopher Chung，“Maritime Se?curity in the South China Sea：Coordinating Coastal and User State Pri?orities”，Ocean Development and International L aw，Vol.39，No.1，2008，pp.51－68；趙琪、唐麗：“國際法視野下的南海海盜治理與合作”，《南洋問題研究》，2010年第2 期，第9－15頁；張宏洲，“南海漁業：IUU捕撈、漁業沖突和合作途徑”，《邊界與海洋研究》，2018年第5期，第36－50頁。

總體來看，現有的研究一方面對于南海非傳統安全研究的議題集中于恐怖主義、海盜這兩種主要的跨國犯罪問題，對海洋災害、生態環境安全、資源安全等議題鮮少涉及，另一方面，沒有建構起非傳統安全問題與南海安全之間內在關系的分析框架，即三個非傳統安全問題的整體狀況、如何影響地區安全、如何通過合作有效治理。南海地區的安全對于中國的國家安全、政治經濟、對外戰略意義重大，面對各種跨國犯罪安全問題的威脅，中國國內學術界有必要加強對南海非傳統安全問題的系統梳理和深度分析。因此，本文將系統梳理南海地區存在的主要非傳統安全挑戰，分析現有的機制化解決路徑，闡釋未來中國能夠在非傳統安全合作中發揮何種作用，以更好地維護國家利益，同時推動地區和平。

一、南海非傳統安全問題形勢與挑戰

相較于傳統安全威脅，各種非傳統安全威脅更加復雜，問題更加棘手，這種威脅不但來自傳統的國家與國家之間的競爭，同時也來自人為或自然造成的對各種平衡的破壞，且往往帶有跨國性和全球性。④崔順姬、余瀟楓：“安全治理：非傳統安全能力建設的新范式”，《世界經濟與政治》，2010年第1期，第85頁?；谔厥獾牡鼐壵苇h境，南海地區的非傳統安全挑戰呈現出明顯的多樣性和復雜化的特征。總體來看，南海非傳統安全問題主要包括跨國犯罪、海上災害、生態環境污染和資源安全等四大類（參見表1），并且這些安全問題是聯系在一起的，呈現出鮮明的復合化特征。

表1南海地區的主要非傳統安全問題

1.1 海洋跨國犯罪

海洋跨國犯罪是南海海域面臨的主要非傳統安全問題，它的涉及范圍比較廣泛，包括海盜、海上恐怖主義、人口非法流動和海上走私等四種。

（1）海盜

南海是海盜多發區域。2010 年之后，南海成為全球海盜、武裝搶劫、偷盜等行為頻發的區域之一，根據《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》（ReCAAP）的年度報告，2011年發生在南海區域的海盜、武裝搶劫等事件12起，絕大多數集中在南巴斯島（Pulau Anambas）、南巴納島（Natuna）、南博島（Mangkai）、蘇比島（Subi Be?sar）、默龍東地區（Merundung Area）。①ReCAAP，“Annual Report 2017：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2018／01／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202017.pdf，訪問時間：2020 年2月6 日。2012年，亞洲地區共發生132 起，其中南海區域發生7起。②ReCAAP，“Annual Report 2012：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2012／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202012.pdf，訪問時間：2020 年2月3日。2014年，亞洲地區的海盜事件發生90 起，但南海海域則高達42 起③ReCAAP，“Annual Report 2015：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／2015／ReCAAPISCAnnualReport2015.pdf，訪 問 時間：2020年2 月4日。。此后隨著地區治理的加強，海盜事件的發生頻率降低，2018年整個亞洲地區發生76起，南海海域4起。④ReCAAP，“Annual Report 2018：Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia”，http：／ ／www.recaap.org／resources／ck／files／reports／annual／ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202018.pdf，訪問時間：2020 年2月5日。

表2南海海域的海盜事件（2011—2018）

從行為模式上看，南海地區的海盜可以分為三類：第一類是小團伙犯罪，第二類是具有嚴密組織的團伙犯罪，第三類是武裝分離主義分子犯罪。⑤See Peter Chali，“Grey?Area Phenomena in Southeast Asia：Piracy，Drug Trafficking and Political Terrorism”，papers No.123，Canberra：Strategy and Defense Strategic and Defense Studies Centre，Australian National University，1997.目前的趨勢顯示，南海地區的海盜已經從冷戰結束前那種小規模的、“散兵游勇”式的搶劫犯罪活動，演變成后兩類狀態，即有組織、有預謀、裝備和作案手法專業的現代化海上襲擊活動。經受過訓練、攜帶先進軍事武器的海盜，進行的是現代化的高科技犯罪，他們藏匿在快艇里尋找超級油輪、貨船、客運渡輪、游船和游艇，在港口和國際水域實施襲擊。⑥參見陳彩云：《太平洋海洋非傳統安全合作研究》，外交學院博士論文，2015年。

就作案方式來看，“幽靈船”（Phantom Ship）是近年來又一種更為囂張的作案方式，20世紀90年代時常發生在南海海域。海盜在將船只搶奪到手后，將船員殺害或丟棄，或者將船上貨物賣掉，或者不處理船上所有物品，而是外表上徹底將船只“改頭換面”，重新“命名”，并在其他國家進行注冊登記，然后出現在國際航運界。⑦Natalya A.Knyazeva and Alexander I.Korobeev，“Maritime Terrorism and Piracy： The Threat to Maritime Security ”，Mediterranean Journal of Social Sciences，Vol.6，No.6，S3，2015，pp.228－230.。海盜們為了牟取更可觀的經濟利益，往往還參與販毒、武器走私、人口買賣、偷渡等其他跨國犯罪行為。海盜和海上恐怖主義嚴重威脅了來往船只人員和貨物的安全，影響了南海地區的航行秩序與航道通暢。

（2）海上恐怖主義

自1985 年巴基斯坦恐怖分子劫持“阿里奇·勞羅”（Achille Lauro）郵輪事件之后，海上恐怖主義就成為海洋非傳統安全威脅中危害程度較深的一種方式。亞太區域安全合作委員會（The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific，簡稱CSCAP）工作組將海上恐怖活動定義為：“在海洋環境中開展的恐怖活動，破壞海上港口或平臺，襲擊船只、乘客與船員，破壞包括旅游地、碼頭區和港口城市在內的海岸設施和區域?！雹佟癉efining Maritime Terrorism”，Maritimeterrorism，http：／ ／www.maritimeterrorism.com／definitions／，訪問時間：2020年2月6日。海上恐怖主義的襲擊目標比較廣泛，既包括軍艦、客船、貨船及上面的貨物與人員，也包括港口、平臺等海上基礎設施；襲擊的方式包括劫持或擊沉船只、綁架人質、自殺式襲擊等。

在南海周邊國家境內存在不少恐怖主義組織。印度尼西亞的“自由亞齊運動”（Gerakam Acheh Merdeka，簡稱GAM）主要攻擊陸地上的目標，但也實施海上恐怖主義，主要攻擊石油鉆塔和油輪等離岸設施，后來與政府簽署和平協議，放棄了破壞性的武裝斗爭。在菲律賓，有幾個伊斯蘭組織在與政府作斗爭，他們的“標志性任務”是沿海突襲；“摩洛民族解放陣線”（MLF）和“摩洛伊斯蘭解放陣線”（MILF），他們為了“獨立”而與菲律賓的政府對抗，前者似乎已經放棄了武裝斗爭，但后者并沒有，而且與實施海上恐怖主義的“伊斯蘭祈禱團”（the Jemaah Is?lamiya，簡稱JI）密切結合。②Bjorn Moller，“Piracy，Maritime Terrorism and Naval Strate?gy”，Danish Institute for International Studies，https：／ ／www.econstor.eu／obitstream／10419／59849／1／591900467.pdf，訪問時間：2020年2月7日。

越來越多的證據表明，具有海事專門知識的犯罪集團和恐怖主義集團之間進行了合作。菲律賓一份軍事報告記載了印度尼西亞“伊斯蘭祈禱團”與菲律賓阿布沙耶夫武裝分子之間的合作，特別是在為海上恐怖襲擊提供水肺潛水技術方面的合作。據報道，“伊斯蘭祈禱團”為支持針對菲律賓境外目標的“水下行動”，向“阿布沙耶夫組織”提供了至少18 500美元的爆炸物培訓資金，從1994年到1998年，平均每年制造189起襲擊事件。③Donna J.Nincic，“The Challenge of Maritime Terrorism：Threat Identification，WMD and Regime Response”，Journal of Strate?gic Studies，Vol.28，No.4，2005，pp.619－644.2004年2 月，“超級客輪14號”（Superferry 14）在馬尼拉附近被恐怖分子擊沉，造成116人死亡，是迄今為止最嚴重的海上恐怖主義行動。④Sam Bateman，“Assessing the Threat of Maritime Terrorism：Issues for the Asia?Pacific Region”， Security Challenges，Vol.2，No.3，2006，p.81.

相較于海盜行為，海上恐怖主義的目的和動機不可避免地具有政治性，⑤Eric Shea Nelson，“Maritime Terrorism and Piracy：Existing and Potential Threats”，Global Security Studies，Vol.3，Issue 1，2012，pp.16－17.對地區安全局勢的威脅更大。海上恐怖主義的暴力行為是要對第三方產生影響，恐怖分子蓄意制造恐懼、抑郁、緊張的氣氛，迫使他們做出對犯罪有利的行為。通常來說，第三方為政府和國家，恐怖分子通過發動恐怖主義行動，威脅政府，實現自己的政治目的。⑥Natalya A.Knyazeva and Alexander I.Korobeev，“Maritime Terrorism and Piracy： The Threat to Maritime Security ”，Mediterranean Journal of Social Sciences，Vol.6，No.6，S3，2015，pp.228－230.海上恐怖主義分子還常參與人口販賣和偷渡、毒品走私、非法武器買賣等組織的活動，進行海上跨國犯罪，獲取巨大經濟利益。

（3）人口非法流動

在南海海域發生的人口非法流動事件可以分為非法偷渡與人口販賣兩種。首先是緬甸的以羅興亞人為代表的偷渡者。由于緬甸內戰，許多羅興亞人以偷渡的方式離開緬甸進入他國。聯合國難民事務高級專員公署（UNHCR）估計，自2012年以來，有16萬羅興亞人從海上逃往鄰國。大多數羅興亞人最初到達泰國，然后走私者要偷渡者繳納贖金，然后通過陸路進入到馬來西亞。但如果這種勒索不奏效，羅興亞人往往會被殺害。在泰國和馬來西亞發現了大量羅興亞人的墳墓。2015年泰國政府宣布打擊海上偷渡，禁止走私船靠岸，致使大量羅興亞人死亡。⑦Asian Century Institute，“Human Trafficking and Smuggling Asia”，https：／ ／asiancenturyinstitute.com／society／1120－human－traf?ficking－and－smuggling－in－asia，訪問時間：2020 年2月7日。部分羅興亞人乘船從馬來半島前往亞齊省和印度尼西亞蘇門答臘島，然后通過各種交通工具前往印度尼西亞南部，在那里登上前往澳大利亞偷渡船，這些偷渡船包括客運船、漁船或集裝箱船等。⑧UNODC，“Smuggling of Migrants in South?East Asia”，ht?tps：／ ／www.burmalibrary.org／docs21／UNODC－2015－04－Migrant＿Smuggling＿in＿Asia－SEAsia＿section.pdf，訪問時間：2020年2月8日。

比偷渡更為惡劣的一種人口非法流動的方式是人口販運。聯合國將人口販運定義為以暴力、欺詐、欺騙等不正當手段獲取人口，以剝削人口為目的的行為。①“UNODC on Trafficking in Persons and Smuggling of Mi?grants”，UNODC，https：／ ／www.unodc.org／unodc／en／human－traffic?king／，訪問時間：2020年3月2日。人口販運可以采取多種形式，因為販運者在不知情和獲得同意的情況下轉移人口，并在途中或最終目的地利用他們。根據2014年數據，在全球3 600 萬人口販運受害者（通常被稱為“現代奴隸制”）中，約2 350萬來自亞洲，②Konstantinos Apostolopoulos， “Human Trafficking and Migrant Smuggling”，Research Institute for European and American Studies，https：／ ／www.files.ethz.ch／isn／139891／rieas157.pdf，訪問時間：2020年2 月8日。其中南海海域是人口販運的路徑之一。

（4）海上走私

南海海域的走私主要涉及成品油和毒品。據中國公安部、海關總署、武警海警、海事等部門統計，通過海上走私的可卡因數量在逐年攀升，經過南海海域走私到中國及附近海域的路線，目前主要有三條：一是“金新月”海洛因、非洲大麻通過海運貨柜渠道由廣東海港走私入境；二是緬甸地區冰毒經安達曼海峽通過海運由廣東、福建港口或附近海域走私入境；三是南美販毒集團與港臺籍毒販相互勾結，通過海上渠道，將大宗可卡因從廣東、河北、上海等港口運進中國境內，通過轉運至東莞、深圳等地囤積，再采取“螞蟻搬家”等方式，走私至中國香港、澳大利亞、新西蘭等地。③周珊：“我國海上走私毒品犯罪的形勢特點及偵防對策”，《湖南警察學院學報》，2018年第5期，第37頁。

南海海域的成品油走私，走私者通常與買家或中間人談妥購買成品油的時間、價格、數量以及交易的海域后，租用“中巴”，前往指定海域。其中“中巴”類型較為廣泛，通常由漁船、貨船、農用船及“三無”船，利用特制暗格、夾層、沉箱或拖箱改裝而成。當走私船舶在公海與母船完成錢款交易后，就開始接駁成品油，然后運輸至約定地點。④黃新宇：“‘智慧緝私’背景下東南沿海地區聯合打擊成品油走私研究”，《中國公共安全（學術版）》，2019年第1期，第114頁。

1.2 海上災害

海洋災害一般包括自然災害和人為災害兩種。海洋自然災害主要是指因氣候、地質變化等自然原因造成的海洋災難，具有突發性、不可控性和破壞性強的特點。從地理區位來看，南海地區處于環太平洋火山帶和臺風帶的中心位置，活躍地質斷層帶使南海地區國家時常遭受不同程度的地震災害，尤其是平均每年要遭受近20次等級不一的臺風襲擊，⑤孔鋒、林霖、劉冬：“服務‘一帶一路’建設，建立南海地區自然災害風險防范機制”，《中國發展觀察》，2017年第9期，第48頁。海嘯、風暴潮以及“厄爾尼諾現象”和“拉尼娜現象”時有發生，嚴重威脅航行船只的安全。例如，印尼蘇門答臘島附近海域時常發生地震，并引發海嘯等，2004年發生的8.9級強震和海嘯，造成20 多萬人死亡，2018年的7.4級地震和引發的海嘯造成2 000多人死亡。⑥“印尼蘇門答臘島附近海域發生6.0 級地震”，新華網，2019年6月3日，http：／ ／www.xinhuanet.com／2019－06／03／c＿1124578330.htm。

以海難和海上空難為主要內容的海洋人為災害，也是南海海域易發生的非傳統安全問題。1987年12月20日，一艘客輪在菲律賓中部海域與一艘油輪相撞后沉沒，致使1 500多人遇難，成為20 世紀最嚴重的海上事故之一。2008年6月21日，載有862 人的“群星公主”號渡輪在菲律賓中部海域遭遇臺風而傾覆，截至2008年7月末只有約60人獲救。2015年7月2日，一艘載有173人的渡輪在菲律賓中部傾覆，導致36人死亡，19人失蹤。⑦“菲律賓渡輪傾覆 至少36 人喪生”，新華網，2015年7月2日，http：／ ／www.xinhuanet.com／world／2015－07／02／c＿127978149.htm。印尼海域也發生過多起渡輪沉沒事故，2006年12月30 日，一艘跨海渡輪遭遇風暴沉沒，導致639人死亡。⑧“印尼一艘跨海渡輪遇風暴沉沒 五百多人生死不明”，中國新聞 網，2006 年12 月30日，http：／ ／www.chinanews.com／gj／news／2006／12－30／847116.shtml。2014年12 月28日，亞洲航空公司的QZ8501航班在爪哇海域墜毀，機上人員全部遇難。

另外，由于南海地形復雜，暗礁、島嶼、沙灘眾多，過往船只很容易發生磕碰，導致漏油事件發生，這使得在南海過往船只的溢液等污染風險加大。例如，2017年10月，一艘名為“翡翠星”（Emerald Star）的中國香港貨船在從連云港開往印尼裝載鎳礦的返航途中，在菲律賓宋島東北方位海域沉沒，鎳礦全部沉入海底。①“【事故】突發！一艘開往中國的鎳礦散貨船在菲律賓海域沉沒”，搜狐網，2017年10 月13日，https：／ ／www.sohu.com／a／198038441＿656969。2019年8月，同樣是鎳礦船在印尼海域沉沒，5萬噸鎳礦沉入海底，25名海員失聯。②“Ship Loses Contact after Sending Emergency Signal in Waters off Eastern Indonesia”，Xinhua.net，Augest 25，2019，http：／ ／www.xinhuanet.com／english／2019－08／25／c＿138337414.htm.

1.3 生態環境安全

南海地區的生態環境污染源比較多，污染現象日漸突出，已經成為國際社會關注的重要議題。首先是陸源污染。此類污染導致的多屬于近海海域污染，工農業廢水、生活和養殖污水等沒有經過處理或處理不達標就通過排污口或者河流入?？诘惹琅湃肽虾＃斐珊Ｑ笊鷳B環境破壞。根據中國國家海洋局南海分局發布的《2016年南海區海洋環境狀況公報》顯示，中國南海近岸部分海域污染現象比較嚴重，夏季嚴重污染海域的面積為7 940平方公里，主要污染要素為無機氮、活性磷酸鹽和石油類，部分水體呈富營養化狀態。通過對中國南海區110個入海排污口進行監測，有41%未達標，60%以上的排污口臨近海域水質不能滿足所在海域海洋功能區水質要求。③“2016 年南海區海洋環境狀況公報”，中國自然資源部南海局，2017年6 月20 日，http：／ ／scs.mnr.gov.cn／scsb／gbytj／201706／8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml。

其次是海上船舶污染。南海連接亞、歐、非、大洋洲，是全球海上航運通道和國際貿易路線的集中之地，每年約有四萬所艘船只通過南海，由此造成的海上船舶污染現象不容忽視。由于船只老化或者發生擱淺、碰撞等事故造成溢油事故，活躍的季風洋流加劇溢油污染的擴散，危及海洋動植物的健康和生命。例如2004年12月7日，兩艘外籍集裝箱船在珠江口水面相撞，無人員傷亡，但一船燃油艙破裂，450噸重油漂向大海，在海上形成了一條長9海里的油帶，這是中國船舶碰撞最大的一次溢油事故。④“珠江口外輪碰撞 造成重大溢油事故”，中國網，http：／ ／www.china.com.cn／chinese／2004／Dec／724677.htm，訪問時間：2020年2月10 日。

再次是資源開發所引發的污染。南海蘊藏著豐富的油氣資源，以越南、菲律賓、馬來西亞等國為代表的周邊國家正加緊開采，開采過程中所產生的污水、鉆屑、鉆井泥漿等污染物基本上都直接排入海中，對生態環境的污染是明顯的。另外，礦物資源的深水勘探開發不當和輸油管道的輸送不暢容易產生各種井噴、破裂、溢油事故，而造成嚴重的油氣開發區污染。⑤侯艷芳、沈倩：“海洋污染犯罪中危險犯的設置——基于南海海域的探討”，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2016年第6期，第32 頁。

最后是海洋噪音問題。在南海進行漁業捕撈的漁船、頻繁通行的商船，發動機、螺旋槳輻射的壓力和軸承的力量，空氣調節系統，機動設備、貨物裝卸和泊船系統、通風排氣系統等都會產生大量噪音。另外，某些國家大量地使用軍事聲吶探測南海，制造了嚴重的噪聲污染，尤其會危害鯨類正常生活。近些年來，美國將幾艘水聲調查船集結在駐日本的美軍基地，利用遠程軍事聲吶探測技術頻繁地在中國南海地區收集水聲資料。⑥王勇：“國際法視角下中國與東盟國家合作規制南海海洋噪音污染問題”，《東方法學》，2017年第3期，第48頁。

1.4 海洋資源安全

作為世界漁業資源最為豐富的海域之一，周邊國家對南海漁業資源的開發利用歷史悠久，海洋漁業是諸多環南海國家的支柱產業和民眾的生存依賴之源，漁業捕撈由來已久。現在，南海的漁業安全正在面臨雙重威脅，一方面是過度捕撈和非法捕撈對南海漁業及海洋生態造成巨大損害，在過去的15年中，東南亞國家的海洋捕魚總量增長了將近60%，預計到2050年，東盟國家的漁業消費總量將達到4 710萬噸。長期的過度捕撈使南海地區漁業資源產量逐漸減少，該地區14%的魚類種群被估計為按生物學不可持續的方式捕撈以及86%的魚類種群被完全捕撈或低度捕撈。①趙嵐、鄭先武：“資源安全視域下南海漁業糾紛探析”，《亞太安全與海洋研究》，2019年第1期，第77頁。除了過度捕撈，更嚴重的是對海龜、硨磲等珍稀保護動物品種的非法捕撈，或在具有主權爭議的海域進行捕魚等，印尼等國認為非法捕撈與走私、非法交易、環境破壞等犯罪聯系在一起，并已發展成組織完善的跨國犯罪。②陳翔：“印尼非法捕魚問題的安全化透視”，《東南亞研究》，2018年第4 期，第45－60頁。

另一方面是漁業沖突。因為海洋領土主權存在爭議，中國、越南、菲律賓等國頻頻發生漁業糾紛。據中國農業農村部南海區漁政局統計，1989年至2010年的20余年間，周邊國家僅在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺中國漁船、漁民事件達380多宗，涉及漁船750多艘、漁民1.13萬人。其中，25名漁民被打死或失蹤，24名漁民被打傷，800多名漁民被抓扣判刑。③張宏洲：“南海漁業：IUU 捕撈、漁業沖突和合作途徑”，《邊界與海洋研究》，2018年第5期，第39頁。

海洋蘊藏著全球70%以上的油氣資源，三分之一到二分之一的海底石油尚未開發，南海國家之間的油氣爭端日趨激烈。馬來西亞在南海上的石油鉆井數在2010年達到795口，開采石油3 450 萬噸、天然氣490 億立方米，均占南海五國之首；南海的石油開發是越南的第一大經濟支柱，2010 年產油約1 750 噸，油氣總收入高達227.6億美元，占當年國內生產總值的24%。④許浩：“南海油氣資源爭端的沖突分析”，《創新》，2013年第5期，第71－72 頁。可以預見，未來的油氣資源爭奪會越來越激烈，更需要看到的是，油氣資源的爭奪是與島礁主權爭奪、國際石油公司競爭、航道安全、生態環境污染等問題緊密聯系在一起的，尤其是為了搶奪更多的油氣資源，菲律賓、越南、馬來西亞、文萊等國都與國際大型石油公司簽訂租讓合同，由其負責實施勘察和開發，加劇了域外國家對南海問題的介入，加深了南海地緣政治的博弈。

二、南海非傳統安全治理機制現狀

目前，在南海區域圍繞海洋爭端的解決建立了大量的合作機制，雖然沒有形成針對非傳統安全議題專門性的統一治理機制，但是在全球、區域和雙邊等不同層面的安全機制中，都涉及了不同的非傳統安全議題，呈現出機制擁堵和功能重疊的特性。

2.1 全球層面

在全球層面，主要是國際涉海安全公約，這些公約從技術、法律和規制的角度對海洋非傳統安全議題內涵與應對措施進行法理意義上的解釋。其中，《國際海上避碰規則》（COL?REGS）是基于在公海和連接公海的一切通航水域共同遵守的海上交通規則，主要是為了確保航行安全，預防和減少船舶碰撞?！吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨榈墓s》和《制止危及海上航行安全非法行為公約2005年議定書》是目前打擊海上跨國犯罪的重要依據。它們將海盜和恐怖主義等危及海上安全的犯罪列入國際公約，并規定如何懲治這些跨國犯罪行為；規定了涉及國家打擊公海上海盜和恐怖主義行為的權利，以及懲治在領海和專屬經濟區的跨國犯罪行為的權利。⑤Robert Beckman，“Combating Piracy and Armed Robbery a?gainst Ships in Southeast Asia：The Way Froward”，Ocean Development and International Law，Vol.33，No.3，2002，p.329.《聯合國海洋法公約》是當前全球關于海洋上的領土領海糾紛、航運安全、跨境犯罪、資源安全和生態管理等議題裁決的主要法律依據。

表3全球層面涉及南海非傳統安全問題的合作機制

2.2 區域層面

在南海區域的非傳統安全問題治理上，地區性多邊對話和論壇性安全合作機制占據重要位置，最具有代表性的是東盟地區論壇（ARF）、東亞峰會、東盟地區論壇以及亞太安全合作理事會（CACAP）、香格里拉對話（SLD）等。由于切身的地緣政治利益，東盟早在1992年就發表《東盟南海宣言》，強調和平手段解決南海紛爭，并開展打擊毒品、海盜、海洋環境保護、搜集等方面的合作。香格里拉會議和亞太安全合作理事會也都是亞太地區較為重要的二軌安全對話與合作機制，它們持續性關注亞太地區安全形勢的變化，以及亞太國家所面臨的共同安全問題，南海海域存在的海盜、生態安全、恐怖主義、能源開發等非傳統安全議題是重要的討論內容，參與者根據不同議題提供政策性建議。二軌制的合作機制具有包容性、靈活性、開發性、創新性和時效性等特點，對于探索如何更好地應對這些問題具有積極意義。

中國是南海重要的當事國和利益攸關方，重視與東盟合作，推動在多邊框架下合作治理南海各種非傳統安全問題。早在2009年，中國時任外交部部長楊潔篪在東盟地區論壇第十六次外長會議上強調，將應對非傳統安全挑戰作為預防性外交的主要內涵，恐怖主義、跨國犯罪、大規模殺傷性武器擴散、海上安全等非傳統安全風險和威脅，是亞太地區安全面臨的現實和長遠挑戰。①“楊潔篪出席東盟地區論壇外長會議闡述中方觀點”，中國中央人民政府網，2009年7月23日，http：／ ／www.gov.cn／jrzg／2009－07／23／content＿1372883.htm。

2002 年，中國與東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，探索在海上跨國犯罪應對、海上搜救、海洋環保等非傳統安全領域的對話與合作。此后，中國—東盟聯合反恐機制、中國—東盟海事磋商機制、中國—東盟機制化禁毒合作、中國—東盟病疫預防機制、中國—東盟打擊跨國犯罪部長級會議等合作機制陸續建立，在恐怖主義、海盜、跨國犯罪、漁業資源、公共衛生、自然災害和搜尋救助等領域開展合作與對話。

第三類是專門性的合作治理機制，例如《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》，它是2004年日本牽頭建立的，主要目的是加強亞洲地區預防和打擊海盜和武裝劫船的多邊合作。該機構在新加坡設立信息交流中心，監測和報告海盜活動，調查海盜事件，共享海盜信息。日本的海岸警衛隊為東盟國家提供助航設備、航標船，幫助其升級海上數據管理系統，提供水文調查技術援助，通過技術和資金援助，培訓反海盜和海上恐怖主義的人員。東亞海環境管理伙伴關系計劃（簡稱東亞海項目），是全球環境基金會、聯合國開發計劃署和國際海事組織共同發起的，主要目的是實施海洋的可持續發展，解決熱點海域的環境管理問題。②“新聞背景：東亞海環境管理伙伴關系計劃”，中國中央人民政府網，2006 年12 月12 日，http：／ ／www.gov.cn／jrzg／2006－12／12／content＿467933.htm。在南海非傳統安全議題上，主要探討南海的海洋生態和漁業資源安全等議題。

表4區域層面涉及南海非傳統安全治理的機制

續表

2.3 次區域層面

次區域層面的合作機制主要是美日等域外國家與部分南海國家建立的軍事保障與安全合作機制，力圖主導南海安全。例如，美國主導下美日澳三邊戰略對話，通過倡導南海海上安全合作來掌控南海安全秩序；地區海事安全倡議（Regional Maritime Security Initiative），則力圖把美國部隊派駐馬六甲海峽，以控制南海的關鍵性航行通道。以“五國聯防協議”為代表的次區域合作機制則是美國軍事盟友主導的海上安全機制，核心成員都是美國的軍事聯盟成員，其中五國聯防本質上屬于針對保護馬來西亞和新加坡免受武力威脅的軍事協議，2004年將軍事演習內容擴展至打擊恐怖主義和海盜。日本與東盟國家建立的海上軍事和安全合作機制，如四國多邊海上合作機制。針對馬六甲海峽的航行安全，印尼、馬來西亞、新加坡、泰國合作建立了“空中之眼”聯合巡邏。①“馬六甲和新加坡海峽安全會議閉幕”，人民網，2005年9月8日，http：／ ／world.people.com.cn／GB／1029／42354／3679797.ht?ml。

表5次區域層面的南海非傳統安全合作機制

三、現有合作機制的成效與治理困境

南海地區的非傳統安全議題眾多，復合化現象明顯，大量合作治理機制交織共存，既反映了南海安全格局的復雜性，也折射出大國的戰略布局與利益糾合。從目前的非傳統安全問題的存在狀態來看，現有合作機制雖然一定程度推動了非傳統安全問題的治理，但功能重合度高，彼此之間缺乏協調，機制的有效性和行動效率很低，達成的協議很少具有強制性和約束力，諸多1.5軌和二軌機制并沒有形成可以影響政策制定的成果，沒有真正實現機制設置和建立的初衷。

南海地區的安全合作機制林立與功能重疊凸顯出傳統安全的結構性困境。中國、越南、菲律賓、馬來西亞和文萊等四國之間一直存有領土主權爭議，海域劃界問題懸而未決，由此導致國家之間無法在執法適用范圍上獲得相互認可。自20世紀80年代以來，中國與菲律賓和越南等國的島礁歸屬、海域劃分、資源開發、海上執法等問題就長期存在，“黃巖島事件”“仁愛礁事件”“981鉆井平臺事件”等沖突事件的發生，更是加劇了南海國家之間的互信建立和利益競爭博弈。

自2010 年之后，中國海軍力量的迅速成長，并加大島礁建設的步伐，促使與中國存在領土領海爭議的南海地區國家認為中國在島礁主權爭議問題上可能會日益“強硬”，將來會“控制”南海的絕大多數島嶼。這種焦慮感和被威脅感的上升，促使這些國家一方面加強與美國等域外國家的合作，一方面采取強硬的反制措施，大力發展海上力量，越南、馬來西亞和印尼的海上力量都取得長足發展，其中越南的發展最為迅速，海上力量規模和技術水平的快速提升極為罕見。①李大陸：“威脅認知與執行激勵：越南強化海上力量的雙重動因”，《太平洋學報》，2018年第6期，第43頁。這就決定了南海地區雖然存在著數量不少的多邊對話與合作機制等戰略對話平臺，但由于結構性安全困境的存在，所形成的成果多止步于缺乏強約束力和效力的倡議、宣言、聲明，沒有實現有效治理的效果。

南海地區基于特殊的地理位置和域外大國戰略與政治經濟利益的需要，一直是大國博弈激烈和深度介入的地區。尤其是部分東南亞國家認為主要威脅來自內部和外部兩個方面，外部主要是指正在迅速崛起的中國。而美國被視為東盟內部和外部安全的重要保障。②曹云華、唐翀：“東南亞：新世紀中國外交的前沿”，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2006 年第2 期，第39頁。因此，對于美國介入南海問題持不反對的態度。美國自20世紀90年代中期直接介入南海問題以來，其南海政策經歷了政策宣示、外交介入與軍事干涉等階段。特朗普就任總統后，美國的南海政策以“遏制”與“抵消”的混合戰略為指導，軍事行動與外交手段相互配合并漸次升級，政策實施愈發激進、頑固。③葛漢文，“美國特朗普政府的南海政策：路徑、極限與對策思考”，《太平洋學報》，2019年第5期，第73頁。

雖然表面上聲稱對南海爭議島嶼的主權歸屬“不持立場”，但事實上不斷強化與菲律賓軍事同盟的防衛關系，并向其他南海地區國家提供先進武器和后勤支持，提升其海上安全維護能力，如向印度尼西亞出售最新武器、在新加坡部署海軍艦艇等。美國的根本目的是控制南海及周邊的重要海上通道，維護美國的貿易通道安全和能源巨頭在南海油氣資源的開發訴求。這些根本目的就決定了美國主導建立的以海盜、航行安全為主要目的的合作機制，機制化程度較高，能夠對海上犯罪活動起到一定的威懾。

但需要看到的是，美國的介入是在加劇南海區域的緊張局勢，對于非傳統安全問題的治理產生消極影響。尤其是在特朗普執政美國白宮后，美國更加強調“航行自由”權利，提出“印太戰略”，力圖利用南海爭議和中國的?？哲娏α拷ㄔO，主導印太地區戰略力量的重新組合，以便形成針對中國的戰略包圍圈的基本構想?！坝√珣鹇浴币呀洺蔀檫M一步推升南海軍事緊張局勢，有可能造成印太地緣政治新的陣營化分裂的重要因素。

除了美國之外，日本、印度、澳大利亞等國也都積極染指南海問題。對這些國家來說，南海是海上能源與貿易運輸的生命線，介入南海非傳統安全問題的治理，一方面是維護本國經濟利益的需要，另一方面配合美國對中國進行戰略圍堵和牽制，尤其是日本海上自衛隊可以借海上非傳統安全治理之名，擴充海上力量，擴大軍事影響力。積極參與打擊海上犯罪，密切配合美國在南海的軍事行動，與美國、菲律賓等國舉行聯合軍事演習，支持菲律賓尋求國際仲裁的行動，并且也力推日本版的“印太戰略”，與美國對接。澳大利亞在達爾文港設立新軍事基地，通過合作機制建設，建立美日澳情報信息共享系統，在海盜、海上恐怖主義等問題上尋求與東南亞國家合作等。域外國家的深度和強勢介入，不可避免地會弱化東盟的中心地位，同時會更加離間南海地區國家之間的互信與合作對話、協調的力度，對非傳統安全領域的合作也形成非常負面的消極影響。

另外，非傳統安全問題的治理，尤其是海盜、海上恐怖主義等海上犯罪行為的打擊，不僅僅需要國家之間的政策協調與通力合作，更需要強有力的行動支撐力量，如大批量的海警、海上探測器、巡邏艦艇、船舶安保裝置、港口補給、信息搜集、分析和共享等，現在除了中國、美國、日本等大國的資金、物力和人力支持以外，很多沿岸國家社會治理能力有限，在某些國家看來，非傳統安全領域的投入，成本是大于收益的，基于國力財力有限，導致安全合作有限。另外，許多沿海國家把保護國家主權和對新獲得的海洋資源的控制放在比集體打擊海盜和反恐行動更重要的位置。南海主要沿岸國已正式將其海洋管轄權延伸至200個海岸，幾乎沒有一個海洋空間是無人認領的。相反，許多地區是兩個或兩個以上國家的領土，造成了許多領土爭端，并懸而未決，使區域合作復雜化，彼此之間對軍事和情報收集活動相互懷疑的頻率正在增強，尤其是對于何時飛越上空就被視為侵入式竊聽，存在理解上的分歧。①David Rosenberg and Christopher Chung，“Maritime Security in the South China Sea：Coordinating Coastal and User State Priori?ties”，Ocean Development and International Law，Vol.39，2008，p.62.

在全球層面，雖然有一些國際法規方面的機制建設，但不容忽視的是，對于一些問題含義和手段界定上存在缺陷。例如，《聯合國海洋法公約》規定，海盜行為的發生地點為公海或任何國家管轄范圍以外的海域，但東南亞地區幾乎所有針對航行中船只的襲擊事件都發生在一國有管轄權的海域，因此，普遍管轄權不適用于這類海盜。事實上，根據某些沿海國的國內法，這些行為都夠不上海盜罪的標準。因此，這個定義的局限性就影響了東南亞國家預防和打擊海盜的努力。②洪農：“論南海地區海上非傳統安全合作機制的建設——基于海盜與海上恐怖主義問題的分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第1期，第38頁。

四、對中國應對南海非傳統安全挑戰的思考

南海地處南太平洋和印度洋之間，是中國“海上絲綢之路”和海上互聯互通建設的必經之路，推動南海合作對中國的戰略意義重大。客觀來講，南海爭端短期內難以解決，尤其是隨著中國島礁建設完成并實現功能化運營之后，南海地區的地區形勢面臨著更為嚴峻的挑戰。相對比傳統安全問題，非傳統安全問題的敏感度較低，合作的空間巨大，中國作為南海地區重要的沿岸國、使用國，在海上安全合作和非傳統安全挑戰的應對方面，扮演起更為重要的角色。

中國是東亞的“地緣重心國”，是地區和平穩定的支柱。中國以其龐大而有活力的經濟為引擎，給南海周邊乃至整個東南亞國家提供了巨大的經濟發展基礎。③蘇浩：“中國是維護南中國海和平穩定的負責任大國”，《太平洋學報》，2016 年第7期，第45頁。對中國來說，面對復雜的南海安全局勢，首先還是要建設足夠的海上防衛力量，承擔起應對復雜海上威脅的重要任務，提升海上綜合保障的能力，整合國內海事、海上執法、環境、搜救、科研、信息搜集等資源，為應對復合性的非傳統安全問題創造條件。④鄒立剛：“南海非傳統安全問題與安全合作機制”，《新東方》，2013年第4 期，第27頁。另外，南海地區存在的海盜等跨國犯罪活動從根源上講與沿岸國家的經濟欠發達、社會發展不平等等經濟社會因素相關。發展是解決這些問題的總鑰匙，南海國家基本上都屬于中國“一帶一路”倡議建設的合作國家，中國可以根據這些國家的國家發展規劃，加大援助力度，幫助其發展經濟，消除社會不公的根源，加快經濟社會發展，降低失業率，同時加強沿岸國家港口等必要的基礎設施建設、運營和維護，提升船舶?？?、補給和維修的能力，提高海上執法和后期保障水平，增強執法和監測的能力。中國繼續保持和加強東盟各國海上執法機構間的對話和聯系，建立起穩定的信息交流機制，及時傳遞跨國犯罪組織違法犯罪的情報信息，適時開展聯合演練、聯合辦案，加強雙邊和多邊海上執法人員培訓合作與技術交流，共同提高海上執法能力等。①“中國東盟將加強海上執法合作，聯合打擊跨國犯罪”，中國中央人民政府網，2006年8月30 日，http：／ ／www.gov.cn／zhi?bo13／content＿378694.htm。

中國近些年努力構建基于規則、地區國家共同參與的地區新秩序，②吳士存：“2020 年南海局勢展望：動蕩或將不期而至”，《世界知識》，2020年第1期，第28－30 頁。在博鰲亞洲論壇2019年南海分論壇會上，中國外交部邊海司司長易先良指出，南海的安全應基于秩序和規則，中國和東盟國家應探索出一條具有亞洲特色的海上治理之路，堅持通過規則構建實現良性互動，通過互利合作實現共同發展。③“南海分論壇關注亞太海上安全：以合作建立基于規則的海上秩序”，中國新聞網，2019年3月29日，http：／ ／www.chinanews.com／gn／2019／03－29／8794952.shtml。所以，在不妨礙各自主張的前提下，中國可以主動發起并創建合作平臺與相關合作機制，在海上搜救、生態環境保護、海洋生物多樣性保護、航行安全等領域進行具體而務實的合作。非傳統安全議題廣泛，但合作機制欠缺，中國要積極提供地區性公共產品，使非傳統安全治理成為中國實施推動南海安全規則秩序與合作機制建設的積極助推力。