社會保險費征繳：體制改革與法制完善

何文炯

(浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058)

社會保險費是社會保險基金的主要來源，社會保險費征繳是社會保險事業的重要組成部分。然而，我國現行社會保險費征繳規則存在一些缺陷，尤其是征收主體一直不明確、各地不統一，在一定程度上影響著社會保險制度的運行。直到2018年3月，國務院機構改革方案明確把社會保險費征收職能交給稅務部門，才結束了長達20多年的紛爭。在征收職責實現平穩轉移之后，需要盡快修改相關法規，以建立更加科學合理的社會保險費征繳規則。為此，筆者重溫了我國現行社會保險費征繳的一系列法律法規，閱讀了相關文獻，并與近30位在社會保險部門及其經辦機構、醫療保障部門及其經辦機構、稅務部門和財政部門從事實際工作的專業人士分別進行了深入討論，在了解現實情況的基礎上進行了思考。

1 社會保險費征繳法規的現實困境

為加強和規范社會保險費征繳工作，國務院于1999年1月頒布《社會保險費征繳暫行條例》(以下簡稱《征繳條例》)，社會保險行政部門還制定了兩個與之配套的部門規章：《社會保險費征繳監督檢查辦法》(勞動和社會保障部1999年3月頒布)和《社會保險稽核辦法》(勞動和社會保障部2003年2月頒布)。2010年10月，國家頒布《社會保險法》(2018年12月修訂)，對社會保險費征繳有專章規定，這就使得各地的社會保險費征繳行為有了基本的遵循?！渡鐣ｋU法》比《征繳條例》立法層次更高，調整范圍更寬，其權威性更強。于是，這“一法一條例兩辦法”構成了我國的社會保險費征繳法規體系。這一體系為社會保險費征繳實踐提供了法律依據，有力地保障了社會保險待遇給付的需要，保障了參保者的社會保險權益，保障了社會保險制度的正常運行，為經濟發展和社會進步作出了重要貢獻。同時，應該看到，我國現行社會保險征繳法規還存在一些缺陷，實踐中產生了諸多矛盾和問題，影響著社會保險征繳行為的規范性和征繳規則的嚴肅性，從而影響著社會保險制度的持續健康運行。此等狀況與國家治理現代化的要求不相適應。

1.1 部分規定不明確

盡管現行法規就社會保險費征繳主體和征繳過程諸環節作了相應的規定，但在實踐中往往難以執行、難以操作，這與部分規定不明確有關。

一是社會保險征收主體不統一。根據《征繳條例》，社會保險費可以由稅務機關征收，也可以由社會保險經辦機構征收，具體由各省份自行確定。盡管《社會保險法》第五十九條規定：“社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定”，但此處“統一征收”的含義不清晰，尤其是征收主體究竟是誰，一直不明確。實踐中，各省份根據本地的情況自行作出選擇。有的地區由社會保險經辦機構負責征收，有的地區則由地稅部門負責征收(其中部分是稅務代征)，從全國總體看，在較長一個時期內，這兩類做法大約各占一半。由此就引出了稅務部門與社會保險部門之間長期的爭執。

直到2018年3月，國務院才正式明確社會保險費征收職責由稅務部門承擔，于是原先由社會保險經辦機構負責征收社會保險費的地區開始逐步移交，但又由于企業關于社會保險費負擔過重的呼聲很高，他們擔心由稅務部門征收后，社會保險費的繳費負擔更重，因而各地此項職能移交的速度很慢。而且，2018年之后醫療保障行政部門單設，因而個別地區出現了第三個社會保險費征收主體——基本醫療保險經辦機構。根據筆者調研掌握的信息，目前全國社會保險費征收主體的情況大體如下：(1)城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險這三個項目的社會保險費征收職責已經移交給稅務部門，但社會保險費征收所需要的基礎數據，多數還是由社會保險經辦機構或基本醫療保險經辦機構先核定，再傳給稅務部門。(2)企業及其他用人單位的職工社會保險項目的社會保險費征收職責，有21個省級單位(含計劃單列市)已經全部移交完成，但多數地方社會保險費征收所需要的基礎數據核定工作仍然由社會保險經辦機構或基本醫療保險經辦機構承擔；其他15個省級單位仍由社會保險經辦機構負責征收，個別地方是基本醫療保險經辦機構負責征收。對此，各地反映強烈，普遍希望盡早統一社會保險費征收主體，明確各方職責。

二是社會保險費征繳標準不明確。盡管法律規定參保者及其用人單位應當按時足額繳納社會保險費，稅務部門或社會保險經辦機構有權征收社會保險費，《社會保險費征繳監督檢查辦法》和《社會保險稽核辦法》還制定了監督、檢查和稽核辦法，但事實上，各地社會保險費征收的標準差異很大，因而各地的社會保險費負擔也有較大差異。這里，既有部分地區沒有按照規則征繳的因素，也有征繳標準不明確的因素。其一，用人單位的繳費基數有兩種辦法確定，直接導致各地繳費基數不同。現行法規規定，參保職工個人繳費基數在社會平均工資的60%～300%之間按照本人工資據實確定，但用人單位的繳費基數可以是本單位參保職工繳費工資之和，也可以是本單位工資總額，即有“單基數”與“雙基數”之分。顯然，用這兩種辦法所確定的繳費基數會有較大的差異。其二，工資的算法不明確。無論是用人單位繳費，還是參保職工個人繳費，其繳費基數均以工資為基礎，但長期以來，有關方面一直沒有關于工資計算的清晰口徑和明確方法[1]，因而實踐中出現了諸多混亂。其三，名義費率統一，實際費率各異。較長一個時期內，有關部門對于社會保險各項目的費率實行嚴格管制，因而各地費率基本一致。但由于各地的繳費基數不同，因而實際費率也就不同。更嚴重的是，一些地區不僅縮小繳費基數，而且縮小的程度差異很大，因而實際費率與名義費率差距較大，有關部門對費率的嚴管措施實際上是失效的。

1.2 部分規定已經滯后

關于社會保險費征繳的法規內容，絕大多數是20年前形成的。即便是現行的《社會保險法》也已經實施近10年了。這些年來，不僅我國社會保險事業迅猛發展，而且社會保險制度運行的環境也發生了深刻變化。相形之下，現行社會保險費征繳法規就顯得滯后了。

其一，關于社會保險費征收主體及其行為規范。經歷了長時間的爭論，國務院終于明確稅務部門為社會保險費征收主體。盡管此前近一半的省份早已由稅務部門征收，近年來又有許多省份開始移交，但還沒有全面完成。更重要的是，法律法規沒有就此相應修改。例如，現行《征繳條例》第五條規定：“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作?？h級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的社會保險費征繳管理和監督檢查工作?！痹俦热?，《社會保險費征繳監督檢查辦法》和《社會保險稽核辦法》這兩個配套規則，其設置均以社會保險經辦機構為社會保險費征繳主體為基礎。這些規則顯然已經不能適應稅務部門作為征收主體這一基本現實。因此，需要以稅務部門為社會保險費征收主體來設計一套新的具體規則。

其二，關于社會保險繳費主體的規定。最近20多年，我國社會保險制度改革取得重大進展，不僅實現了制度模式的轉型，而且把社會保險權益由工薪勞動者權益擴展為全體國民的權益，即每一個中國人，甚至是滿足一定條件的外籍人士，均可依法參加社會保險。而社會保險是一種繳費型的社會保障項目，需要參保者按照規定繳納社會保險費，才能享受社會保險待遇。這是一個偉大的歷史性轉變，但現行社會保險費征繳法規沒有充分體現。事實上，現行法規關于社會保險費的征繳主要涉及工薪勞動者，法律明確的繳費主體是三類：參保的用人單位；用人單位中的參保職工；無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員。法律僅規定了這三類繳費主體的權利和義務，這就意味著其他社會成員不是社會保險制度所保障的對象。

1.3 部分規定未能落實

由于多種原因，現行社會保險費征繳法規的一些規定在實施過程中沒有真正落實，一些違法違規行為未能得到及時而有效的糾正。這就使得有法必依、違法必究的原則未能得到有效貫徹。比較典型的有以下幾項。

第一，部門之間基礎信息溝通不暢。根據《社會保險法》第五十七條的規定，市場監督管理部門、民政部門、機構編制管理機關和公安部門應當及時向社會保險經辦機構提供用人單位的成立、終止和人口出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等相關信息。但是，根據筆者的調查，此項規定目前只有個別地區能夠基本做到，多數地區只能部分做到，還有部分地區基本沒做到。因此，還有不少地方未能實現政府部門之間的數據共享或信息無障礙傳輸，直接影響著參保登記速度、效率和質量。

第二，部分用人單位未能及時辦理社會保險相關事宜。一是信息變動報告不及時。根據《社會保險法》第五十七條的規定，如果用人單位的社會保險登記事項發生變更或者用人單位依法終止，則應在規定的時間內辦理變更或者注銷社會保險登記。但事實上，少數用人單位未能及時履行此項義務，尤其是注銷的欠費參保單位很少主動到社會保險經辦機構申請變更或注銷。二是為職工辦理社會保險事宜不及時。《社會保險法》第五十八條規定，用人單位必須在規定時間內為其職工辦理社會保險登記，否則由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費。但部分用人單位并不照此辦理。有的不與全部就業人員簽訂勞動合同，有的大量使用實習生，有的故意設置較長的試用期。各地普遍反映用人單位申報數與實際就業人數之間存在較大差異。

第三，社會保險費未能及時足額繳納和征收?！渡鐣ｋU法》第六十條規定，用人單位應當自行申報、按時足額繳納社會保險費，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。第六十一條規定，社會保險費征收機構應當依法按時足額征收社會保險費。第六十二條和六十三條還就自行申報不及時、未按時足額繳納和欠繳社會保險費等行為的處理作了規定?！墩骼U條例》對此還有更具體的規定。但事實上，各地普遍反映實際征收得到的社會保險費數額明顯低于應收數額，致使社會保險費實際入庫數量巨額減少，同時造成社會保險名義費率虛高。當然，不同地區和同一地區的不同用人單位，其所申報繳費基數的真實程度也不同，這是影響地區之間、用人單位之間公平競爭的重要因素[2]。此外，近幾年中央同意降低社會保險費率[3]，部分地區還宣布降低社會保險繳費基數，甚至明確宣布“不清繳”，即免除欠繳的社會保險費。這就使得社會保險費征繳法規失去了應有的嚴肅性。

第四，社會保險征繳信息公布不到位?！墩骼U條例》第十七條規定，繳費單位應當每年向本單位職工公布全年社會保險費繳納情況，接受職工監督。社會保險經辦機構應當定期向社會公告社會保險費征收情況，接受社會監督。但許多地區、許多單位沒有做到位。絕大多數地方和用人單位，參保職工對本單位社會保險繳費情況不了解，有的甚至對自己的繳費情況也不知曉。近些年，個人繳費情況逐漸透明，職工工資單中有這一內容。至于社會保險經辦機構向全社會的公告，則沒有具體的規則，公布哪些數據，多長時間公布一次，都不明確。

第五，社會保險費征收機構的監督、檢查、稽核未能全面有效實施?！墩骼U條例》和《社會保險費征繳監督檢查辦法》《社會保險稽核辦法》均明確規定，社會保險行政部門、稅務部門和社會保險經辦機構具有監督、檢查、稽核的職責，但實際執行不到位。全國各地普遍反映社會保險繳費基數不實，實際采用的繳費基數均低于應計繳費基數。由于稅務部門一直沒有全國統一的社會保險費監督、檢查、稽核辦法，在稅務部門負責征收的地區，社會保險行政部門及其經辦機構無法進行社會保險費監督、檢查、稽核。即便是社會保險經辦機構承擔征收職責的地區，由于前些年社會保險基金狀況良好，雖明知社會保險基金未來收支平衡困難，但在企業強烈要求降低繳費的呼聲中，社會保險費監督、檢查、稽核的工作實際上放松了。

2 社會保險費征繳規則設計的若干問題

社會保險費征繳是社會保險制度運行的重要組成部分，因而學界對此一直有許多研究。這一領域的研究文獻很多，大體上可以分為三類。第一類是關于社會保險費征收主體的討論。由于國務院長期未能明確社會保險費征收主體，實踐中有許多矛盾，例如，原先由社會保險部門制定的關于社會保險費征繳監督檢查和稽核的一些規則無法實施，有些地方因未來趨勢不明而對社會保險費征收缺乏長遠打算。對此，學界雖予以密切關注，但觀點分歧較大，有的認為應當由社會保險經辦機構負責征收[4]，有的則認為應當由稅務部門征收[5]，也有一些學者進行了社會保險費由兩類機構征收的成本比較分析[6]，還有的學者就此進行了部門行為的分析[7]。此外，還有一些學者認為社會保險費應該“費改稅”[8]。第二類是關于社會保險費征繳技術方法的討論。他們基于現行的法規，就實踐中出現的問題進行討論，有的討論稽核方法[9]，有的討論征繳稽核管理[10]，有的分析實踐中出現的問題[11]。但總的來看，此類研究主要是社會保險經辦機構的專業人士所作，且最近10多年文獻數量在減少。這可能與前些年社會保險基金運行狀況好轉有關，也與征收主體不確定有關。第三類是近年來在國務院明確征收主體之后，對社會保險費征繳工作轉移和銜接方面的探討[12]。毫無疑問，這些研究對于我國社會保險費征繳體制改革和法制建設都起到了積極的作用。

然而，社會保險費征繳法制的完善，還有很多工作要做，還有很多問題需要深入研究。事實上，經過20多年的發展，無論學界還是業界，對社會保險制度的機理和功能有了更深入的理解。同時，社會保險制度運行的經濟社會環境也發生了深刻的變化。在國家治理現代化的進程中，政府職能轉變，行政治理機制創新，現代信息技術廣泛運用，社會保險費征繳的體制機制和具體方式都必須與時俱進。從社會保險費征繳的要件出發，結合當前的現實需要，針對現行法規的缺陷，至少需要厘清以下幾個問題。

2.1 社會保險費繳費主體：工薪勞動者還是全體參保者？

社會保險費征繳，必須明確征收主體和繳費主體。多年來，關于社會保險費征收主體的討論有很多，2018年3月中央對此已經有了明確的結論，即把社會保險費征收職能交給稅務部門[13]，因而關于征收主體問題，這里就不需要再討論了。然而，現行《社會保險法》沒有明確社會保險費征收機構是哪一個，《征繳條例》則規定在稅務部門和社會保險經辦機構之間由各省份自行決定二者選一。因此，法規修改時可以明確地寫上社會保險費征收機構是稅務部門。但是，關于繳費的主體，則有討論之必要。

無論是《社會保險法》，還是《征繳條例》，現行法規都規定社會保險費的繳費主體主要有：用人單位及其職工、無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加社會保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員，這里不包括農民和城鎮非就業人員。這就意味著，立法者在潛意識里認為社會保險的保障對象是勞動者，而且這個勞動群體不包括農民。這里明顯地存留著歷史的痕跡：長期以來我國農民的社會保障權益缺損。事實上，從1951年開始實行的勞動保險制度僅覆蓋企業職工，農民與此項制度無關。20世紀90年代開始逐步形成的新型社會保險制度，其覆蓋范圍也主要是企業，而沒有考慮農民，甚至在相當長的一段時間有關部門對農民工是否可以參加職工社會保險還存有疑慮。進入21世紀以來，我國社會保險事業有了新的重大進展，農民和城鎮非就業人員的基本醫療保險制度和基本養老金制度先后逐步建立，這就意味著，社會保險權益開始由工薪勞動者權益逐步擴展為國民權益。由此可見，現行法規已經滯后，需要進行修改。既然社會保險的若干項目已經擴展到全體國民，那么社會保險費的繳費主體就應該擴展到全部用人單位和全體參保人員。從現行制度安排看，工薪勞動者及其用人單位是強制參保的，其他社會成員是自愿參保的，因而社會保險的繳費主體就應該分為這樣兩類：一是強制參保的用人單位及其職工；二是自愿參保的社會成員[14]，包括部分項目的未成年參保者。

2.2 參加社會保險：申請還是登記？

現行《社會保險法》第五十七條規定“用人單位應當在規定的時間內向當地社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記”，第五十八條規定“用人單位應當在規定的時間內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記”“自愿參加社會保險的靈活就業人員應當向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記”。這里的三處均用“申請”一詞?！墩骼U條例》也有類似的規定。這與社會保險的基本原理和立法精神不符。事實上，參加社會保險是用人單位及其職工的權利，也是一種義務；對于靈活就業人員、農民和其他各類社會成員而言，參加社會保險都是一種權利。因此，社會成員行使這種法定權利和履行這種法定義務，是不需要某個機構批準的。當然，他們在這一過程中，有義務據實提供相關的信息。所以，參加社會保險只需要“登記、確認”，而不需要“申請、批準”。事實上，從這些年來社會保險經辦機構所從事的實際工作來看，他們是在為參保的用人單位和參保者個人提供服務，而沒有與“申請”一詞相對應的“批準”“同意”之類的權力行使之意味。因此，《社會保險法》和相關法規修訂時，應當去掉“申請”二字。值得指出的是，這一修改建議中蘊含著一種理念，那就是要真正確立起國民的社會保險權益，無論制度規定是強制參保還是自愿參保，任何組織、任何機構、任何個人都無權剝奪國民的這種基本權利，政府部門及其經辦機構的職責是提供社會保險登記服務，而且要努力追求準確和便捷，因為這是一項基本公共服務。

此外，根據國務院2018年機構改革方案，社會保險登記依然屬于社會保險經辦機構的職責。在稅務部門承擔社會保險費征收職責之后，從減少環節、簡化流程、方便群眾、降低制度運行成本的角度看，此項職能也可以由稅務部門承擔。稅務部門對用人單位及其職工基本信息，尤其是對參保者個人經濟收入信息的把握能力較強，因而在比對和核定參保信息方面具有更明顯的優勢。但是，從社會保障部門所承擔的社會保險業務主管職責看，需要從整體上把握社會保險制度運行的各主要環節，包括參保登記。這也許是目前部門職責分工的一種考慮。

2.3 社會保險繳費基數：統一規定還是各地自定？

社會保險費征繳標準是社會保險費征繳的要件之一，其核心指標是繳費基數(即費基)和繳費比率(即費率)。但現行《社會保險法》沒有就此作出任何規定?！墩骼U條例》第三條指出“社會保險費的費基、費率依照有關法律、行政法規和國務院的規定執行”，但事實上國務院及有關部門一直沒有頒布過明確而具體的規則，這是一個重要缺陷。多年來，各地的社會保險繳費標準不同，因而作為勞動力基礎成本的社會保險費在地區之間有較大差異。而且，各地社會保險繳費基數普遍不實，有的地區以社會平均工資或在崗職工平均工資為基礎計算，有的以當地最低工資標準為基礎計算，有的甚至還在此基礎上打折確定繳費基數，因而絕大多數地區的繳費基數明顯低于按制度規定的應計繳費基數。根據筆者近20年來持續的關注，許多地區用人單位的實際繳費基數為應計繳費基數的60%左右，甚至更低[2]。造成這種狀況的原因，除了部分地區未按征繳規則執行外，確定繳費基數的方法不明確、不統一是重要因素。事實上，如果把繳費基數做實并嚴格執行有關部門規定的費率，則絕大多數用人單位無法承受這樣的繳費負擔。為了執行有關部門規定的費率，許多地區想方設法縮小繳費基數的規模。而現行法規沒有就繳費基數的具體確定方式予以明確，這就給各地縮小繳費基數規模提供了機會。

社會保險繳費基數沒有統一的確定方法，不僅造成地區之間的社會保險征繳標準不同，而且在同一地區的社會保險不同項目之間的繳費基數也不同。近年來，社會保險部門雖正在逐步統一職工基本養老保險的繳費基數確定方法，但其他項目如職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險和失業保險的繳費基數，都還沒有統一的確定方法。繳費基數的確定方法不統一，使得有關部門制定的社會保險費征繳監督檢查和稽核規則都缺乏科學的基礎；關于地區之間的繳費負擔之輕重，也缺乏科學的評判依據。更為嚴重的是，那些縮小繳費基數的做法，實際上是有組織的繳費基數瞞報行為，但卻一直沒有得到糾正，這就嚴重損害了社會保險法規的嚴肅性，破壞了社會保障領域的誠信風尚。因此，在《社會保險法》及相關規則修訂時，需要把社會保險繳費基數的確定方法統一起來，由各地遵照執行。

2.4 社會保險費率：固定不變還是適時調整？

社會保險費率是影響社會保險征繳量的另一個重要因素。從過去20多年的實踐情況看，有關部門對費率的管理一直是嚴格的。但是，由于繳費基數不真實，導致這種管理變得無效。社會保險名義費率大大高于實際費率，嚴重誤導了決策者和社會各界。之所以出現這種情況，主要是對社會保險基金理論缺乏應有的認識。

事實上，任何一個社會保險項目，在制度進入運行狀態之后，其所籌集的資金量決定于其待遇水平。待遇確定之后，其所需要的籌資量也就隨之確定，這就是社會保險基金管理的“以支定收”原則[15]。通常情況下，社會保險資金主要來源于社會保險費收入及其投資回報以及國家財政的適當投入。財政投入規則或投入量一旦確定，則需要籌集的社會保險費總量也就確定了。對于某一用人單位或某一參保人而言，某一時期的社會保險繳費量決定于繳費基數和費率，即“社會保險費=繳費基數×費率”。在社會保險制度實際運行過程中，參保人群規模和結構、基本風險及其損失規律、社會保險相關服務成本、社會保險待遇等因素可能發生變化，由此必然要求社會保險籌資相應增減。如果這種變化可以通過財政投入來解決，則社會保險費征收量可以基本不變；如果財政投入基本不變，那么就需要改變社會保險費的征收量。此時，可以用于調整的是兩個變量：繳費基數或費率。然而，繳費基數與參保人的工薪收入相關，其確定規則是明確的、長期穩定的，因而一般采用調整費率的方法，這是國際上通行的做法。事實上，稅收征繳也是如此，稅基確定方法穩定不變，而稅率可以適時調整。因此，今后在社會保險費征繳規則修訂時需要改變原先的思路，變基數可調為基數固定，變費率固定為費率可調。

3 完善社會保險費征繳法規的若干建議

社會保險制度是國家治理體系的重要組成部分，社會保險費征繳是社會保險制度運行的基礎性環節，并對宏觀經濟運行和各微觀個體行為都有重要影響，因而要從國家治理體系和治理能力現代化的高度，完善社會保險費征繳法律制度，適時修改《社會保險法》中相關條款，并在此基礎上修訂《征繳條例》，即以《社會保險法》為該條例的上位法進行修改完善，使社會保險費征繳規則更加科學合理并保持長期穩定，讓參保者和用人單位有更清晰、更穩定的預期，使各相關主體的征繳行為更加規范，從而促進社會保險制度永續健康運行，為國家長治久安作出應有的貢獻。

3.1 明確社會保險費征收機構及其職責

現行《社會保險法》第五十九條規定“社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定”，并在第六十條使用了“社會保險費征收機構”一詞。當時沒有明確社會保險費征收機構是哪一個，實際承擔征收職責的是各地稅務部門或社會保險經辦機構，這與《征繳條例》所規定的情形一樣?，F在國務院已經明確把社會保險費征繳的職能劃轉給稅務部門。因此，在《社會保險法》及社會保險費征繳規則修訂時，可以將稅務部門作為社會保險費征收機構寫入法律條款，同時進一步明確稅務部門作為社會保險費征收機構的具體職責以及稅務部門與社會保險部門及其經辦機構的分工合作機制。此外，還要明確社會保險費緩繳、減征的權限，明晰補繳、清繳的規則，賦予稅務部門足夠的處罰權，并重申社會保險費征收不受干擾這一規則。在此基礎上，明確全國各地的社會保險各險種，無論是用人單位繳費還是參保者個人繳費，均由稅務部門征收，使“統一征收”的原則真正落到實處。當然，稅務部門也需要承擔相應的責任。

3.2 擴展社會保險繳費主體

現行《社會保險法》和《征繳條例》列明的社會保險繳費者主要是用人單位和非農勞動者，這樣的規定已經滯后于現實，更不能適應未來的發展趨勢。事實上，隨著時代的進步，社會保險已經被確認為國民的一項基本權益，也就是說，社會保險制度的覆蓋范圍是全部用人單位和全體國民，于是社會保險的繳費者應當是所有用人單位和參加社會保險的全體社會成員。因此，需要修改《社會保險法》和《征繳條例》相關條款，明確社會保險繳費主體是用人單位及其職工和其他參保人員，同時明確其相應的權利和義務，包括及時辦理社會保險登記、據實提供相關信息、及時繳納社會保險費、獲取自己的參保權益信息、享受社會保險待遇及相關服務等。

3.3 增加社會保險費征繳標準的規定

現行《社會保險法》和《征繳條例》都沒有就社會保險繳費基數及其確定方法和費率適用方法做出明確規定，因而在社會保險費征繳實踐中出現了形形色色的不規范行為，直接影響到社會保險基金的收支平衡，影響到社會保險制度的嚴肅性，影響到社會誠實守信風尚的形成。此等狀況與國家治理現代化的要求不相適應，需要盡快改變。因此，要在《社會保險法》及社會保險費征繳規則修訂時增加關于社會保險繳費基數及其確定方法的規定。一般地說，社會保險繳費基數以參保者的收入為基礎確定。但是，我國現行的個人收入計算體系還不夠完善，用人單位的工資總額和某一地區的平均工資計算方法都存在缺陷，這就給社會保險繳費基數核定帶來了困難。對于工薪勞動者及其用人單位而言，關鍵是要進一步明晰工資的含義、計算口徑及統計規則，提出關于工資統計的統一而簡便易行的計算方法，為準確核定用人單位及其職工的社會保險繳費基數奠定基礎[1]。與此同時，要明確由各統籌地區按照以支定收的原則確定和適時調整本地區社會保險各險種的費率。當然，對于全國統籌的項目，顯然是由全國統一厘定費率；對于需要執行調劑金政策的，則在費率厘定時需要增加調劑金這一因素。至于工薪勞動者之外的社會成員自愿參加社會保險，其社會保險繳費基數可以采用自行申報的辦法。某些社會保險項目的現行制度，采用社會保險費定額制，暫時不涉及繳費基數這一指標。從未來發展趨勢看，社會保險費征繳需要注意經濟形態、就業方式和勞動關系的變化，并注意勞動者收入來源的多渠道性，充分利用稅務部門對社會成員收入信息把握的優勢，設計更加科學合理而有效的社會保險繳費基數確定方法。

3.4 完善社會保險費確定機制和欠費清繳機制設計

社會保險費無法按時足額征收，已經是多年的常態，需要盡快改變。這既是保障社會保險基金收支平衡的需要，也是規范社會保險征繳行為、增強法規嚴肅性的需要。為此，需要在《社會保險法》和社會保險費征繳規則修改相關政策設計時予以充分注意。一是遵循“保障適度”的原則，按照多層次社會保障體系建設的思路[16]，合理制定社會保險各項目的保障待遇水平并形成正常的待遇調整機制，由此按照以支定收的原則確定社會保險籌資的適度水平，在明確財政責任的同時，使得用人單位的社會保險費負擔處于適宜的水平。二是重申社會保險費“非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免”，保留《社會保險法》和《征繳條例》中關于用人單位如實申報社會保險參保人數、工資和繳費基數以及按時足額繳納社會保險費等義務的規定，保留關于社會保險費欠繳處理的基本原則和方法，健全清繳、追收機制，并增強執法和處罰力度。三是在征收主體變動過程中，列出社會保險費欠繳清單，厘清主體職責，并提出妥善處理方案[12]，既充分注意到用人單位的特殊困難，又要維護法律法規的嚴肅性。四是健全社會保險費征繳信息公開機制，包括用人單位向參保職工公開本單位社會保險繳費情況，也包括稅務部門向全社會公開本地區社會保險費征收情況，以接受社會監督。五是營造誠實守信、依法辦事的良好氛圍。把保障勞動者社會保險權益、保護企業健康發展與依法征收社會保險費有機結合起來，增強用人單位繳納社會保險費的自覺性和規范性。

3.5 順應公共治理數字化趨勢

隨著現代信息技術的發展，尤其是大數據、云計算的廣泛應用，我們已經進入了數字化時代，經濟活動、社會事務、百姓生活、公共管理概莫能外。作為國家治理現代化進程的重要方面，公共治理數字化已經成為從中央到地方各級行政管理部門和公共服務機構的重要目標，社會保險費征繳需要順應這一潮流，《社會保險法》和社會保險費征繳規則相關內容也需要相應修改。現行法規的相關規定基本上是基于傳統的信息載體、傳統的信息傳輸方式、傳統的認定和審核方式，要求用人單位和自愿參保者到社會保險經辦窗口辦理，并填寫紙質文件。隨著現代信息技術的進步和普遍使用，無論是社會保險登記、社會保險費繳納，還是社會保險參保及相關權益的信息比對與查詢，都可以通過網上平臺、自助機、手機APP等多種方式來實現，因此，《社會保險法》和社會保險費征繳規則需要根據這一變化修改相應的規則。事實上，許多地方已經在這方面進行了有益的探索，并取得了頗為滿意的成效。為此，需要解決諸多體制性障礙，關鍵是打破行政部門的藩籬，實現社會保險費征繳相關信息共享，重點是明確要求各級政府的市場監管部門、民政部門、機構編制管理機關和公安部門提供相關信息。只有這樣，才能提高效率，方便群眾，實現“最多跑一次”，甚至一次也不跑。

3.6 為社會保險制度深化改革預留空間

現行《社會保險法》和相關法規關于社會保險費征繳的規定，很大程度上是基于現行社會保險制度安排。在充分肯定社會保險領域所取得重大成就的同時，我們應當看到現行社會保險制度存在的諸多缺陷。從整個社會保險體系看，公平性嚴重不足，運行效率低下，基本保障不足與基本保障過度并存，補充性保障發展緩慢，多層次社會保障體系尚未形成。從社會保險制度設計看，某些項目制度定位不明確、不適當，相關主體權責不清晰，保障待遇確定和調整機制不合理，籌資機制不健全，社會保險基金運行效率低下。因此，現行社會保險制度無法定型，需要深化改革。因而在修訂社會保險費征繳相關法規時，需注意到下一步即將實施的社會保險制度改革，例如：若干社會保險項目(險種)可能的制度整合，社會保險強制參保的項目(險種)和保障對象是否需要擴大，參保者個人繳費比重是否需要提高，某些社會保險項目是否要從等額繳費制轉變為比例繳費制，與社會保險最低繳費年限相聯系的保費補繳和延長繳費，等等。諸如此類的改革舉措，都需要在《社會保險法》和社會保險費征繳規則修訂時預留空間。