論黨內巡視的制度優勢及其治理效能的轉化

于學強

(聊城大學 廉政研究中心，山東 聊城 252059)

高度強化并充分發掘巡視制度的政治功能，是黨的十八大以來全面從嚴治黨理論與實踐創新中極具特色的方面。十八大報告中的“更好發揮巡視制度監督作用”，明確了新時代巡視工作的政策指向；十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》對“建立巡察制度”的原則性規定，提出了從嚴治黨向基層延伸的課題；十九大報告提出“建立巡視巡察上下聯動的監督網”，要求從整體性、協調性和系統化的視角深化巡視巡察體系；十九屆二中全會公報中的“依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構”，則將黨內監督與國家監督結合起來。十九屆四中全會又提出把中國制度優勢更好轉化為國家治理效能的課題，學界開始將巡視研究的領域聚焦于巡視制度優勢與治理效能上來。

黨的十八大以來，圍繞巡視制度優勢與效能的研究呈現出三大視角：一是經典文獻解讀的視角。何旗從習近平總書記的重要論述出發，指出十八大以來系統完備、精準高效的監督體系提升了黨內效能[1]。鄂振輝闡明巡視巡察全覆蓋和政治巡視的功效，提出要繼續完善巡視巡察戰略格局[2]。二是政治原理詮釋的視角。李思學從政黨治理理論出發，明確全面推進巡察工作對于治理基層微腐敗、凸顯政黨治理價值的重要性[3]。張學龍從巡視巡察聯動的實踐價值出發，探討了巡視巡察整體效能提升問題[4]。三是工作經驗總結的視角。潘春玲運用十八大以來巡視工作的數據闡明巡視制度的優勢與效能，指出中紀委審查案件的60%來自于巡視工作[5]。朱伯蘭通過理論與實踐創新的闡釋，總結了十八大以來巡視監督在標本兼治戰略作用方面的重要經驗[6]。毫無疑問，既往關于巡視優勢與效能的研究取得了一定的成就，但是，這些研究大部分視角相對寬泛，多著眼于黨內監督方面，對巡視研究的聚焦還需要進一步增強；既往研究雖然從經驗、理論等不同角度進行了總結，但如何將經驗研究與規范研究結合起來，增強黨內巡視制度研究的學理性仍有探索空間，而如何將制度優勢與效能轉化結合在一起作深入分析，還是比較新穎的研究視角。

1 黨內巡視具有四大制度優勢

黨內巡視的制度優勢是在對比其他類型的監督制度的基礎上得出的，是一種比較優勢而非絕對優勢。一方面，無論從歷史視角還是從現實視角來看，黨內巡視制度基于其監督主體的權威性和監督向度的特殊性等原因以及在政治生活中取得的監督成效，說明其具有其他監督制度無法比擬的優勢。另一方面，尺有所短、寸有所長，黨內巡視的制度優勢并不否認其自身仍有繼續發展和提升的空間，而且在推進這一制度優勢最大化及其向治理效能轉化過程中，也很有必要借鑒其他類型監督制度取得的成果。

1.1 最有權威的一種監督樣態

無論是政黨、國家還是社會，從監督主體的視角看，監督類型復雜多元，其中黨內監督是最重要的監督樣態。作為黨內監督，根據監督向度可分為自上而下的組織監督、自下而上的民主監督和同級平行監督三種類型。其中，自上而下的組織監督最有權威，而黨內巡視便屬于這種自上而下的最有權威形式之特殊情形。黨內巡視的權威性和制度優勢，可從領導主體與監督向度方面進行分析。

首先，領導主體的優勢。從權力制衡的角度看，監督是否有力量，關鍵在于監督者是誰或誰來組織，監督者與監督對象之間的權力關系怎樣。基于監督主體的不同，我國有黨內監督、群眾監督、輿論監督、黨際監督等各種不同的監督類型。在黨和國家各項監督制度中，黨內監督是第一位的。從政權性質看，我國是中國共產黨領導的社會主義國家，中國共產黨是執政黨和領導黨，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[7]。中國共產黨的領導地位是歷史形成的，也是得到廣大民眾認同和支持的。正是基于黨是最高政治領導力量，在黨的領導下的監督才成為各類監督中最具優勢的監督。十八大以來，我們黨加強對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，明確黨委負主體責任、紀委負監督責任。十九大提出黨的紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，協助黨的委員會推進全面從嚴治黨，是為黨委主體作用的發揮提供有效載體、當好參謀助手，進一步體現了黨的委員會在監督中的地位和作用。

其次，監督向度的優勢，即自上而下的組織監督。作為黨內監督，根據監督向度可分為自上而下的組織監督、自下而上的民主監督和同級平行監督三種類型。相比而言，自上而下的組織監督制度是最具有力量的監督類型。在黨內監督中，我們黨強調“強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督”[7]。同時要求強化黨內監督，發揮巡視利劍作用，擦亮巡視利劍，聚焦發現問題、形成震懾。

1.2 最有推動力的一種監督樣態

一種監督能否得到貫徹落實，主要取決于這種監督有無推動力。大凡有推動力的監督，不僅實施起來阻力較小，而且也易于呈現較好的監督效果。相反，如果設計的監督形式既無領導層實施決心，也無民眾認同意識，那么實施起來和推進下去的難度就會加大，也難以取得實際成效。黨內巡視最有推動力，這很大程度上得益于領導層的關注和群眾的認同。

首先，我們黨貫徹黨內巡視的意志堅定性。這主要體現在如下三個方面：一是重要報告之中。十九大報告提出要“堅決糾正各種不正之風，以零容忍態度懲治腐敗，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力”[7]，十八屆中央紀委工作報告要求“緊緊圍繞黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭”“不斷深化政治巡視”[8]，表明中央強化黨內巡視推進反腐的堅定決心。二是重大會議之中。十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議明確傳達了中央反腐的決心，提出了“兩個沒有變”：即黨中央堅定不移反對腐敗的決心沒有變，堅決遏制腐敗現象蔓延勢頭的目標沒有變。三是新聞媒體之中。十九大新聞發言人庹震指出，“我們將以更大的決心、更大的勇氣、更大的氣力，推動全面從嚴治黨向縱深發展，不斷向人民交出優異的答卷”[9]，表明了我們黨反腐敗工作常抓不懈的決心。我們的報紙雜志也緊緊圍繞反腐倡廉主題刊發系列相關文章，表明了我們黨反腐不松懈，治貪不放松。

其次，新時代人民群眾對黨內巡視的普遍認同。人民群眾對我們黨反腐敗取得成效的滿意度不斷提高。如果分年度來看的話，人民群眾對于黨風廉政建設和反腐工作的滿意度是逐年上升的，比如，2012—2017年間分別是75%、81%、88.4%、91.5%、92.9%和93.9%[10]。這說明，我們黨在反腐倡廉推進過程中的成績得到了人民群眾的普遍認可。根據人民論壇課題組2017年2月23日至3月16日的調查，民眾對于十八大以來反腐敗工作的創新印象最為深刻的前三位分別為“嚴糾‘四風’，關口前移，控制腐敗增量”(61.8%)，“果斷‘打虎’，高頻‘滅蠅’，清除腐敗存量”(59.7%)，“巡視創新，‘利劍’常舉，使威懾常在”(49.5%)[11]。再次體現了人民群眾對黨內巡視在反腐倡廉中的功能作用的認同。十九大之后，伴隨我們黨對巡視全覆蓋和對腐敗的零容忍政策的出臺及其實施，人民群眾對巡視成效的滿意度進一步提升。

1.3 最有資源的一種監督樣態

任何監督制度的設計都需要理論支撐和經驗支持，監督理論與經驗是監督制度的重要資源。作為工人階級政黨，在監督資源方面的視野是開放性的：一方面，馬克思主義理論是其重要的理論資源，黨內巡視理論既是馬克思主義監督理論發展的產物，也是馬克思主義監督理論的重要內容。另一方面，中華文明源遠流長，中國古代巡視監察工作的有益經驗也是黨內巡視的重要資源。

首先，巡視理論資源豐富。馬克思主義監督理論的實質要義在于，人民掌握監督罷免權，以防止社會公仆變成社會主人。為了使群眾監督富有成效，馬克思還強調要“努力提高人民群眾對黨和國家機關工作人員的監督意識和能力”[12]25。馬克思、恩格斯、列寧等人也提過監督機構相對獨立的建議，認識到“只要監督者與被監督者處于一個利益共同體內，監督就無法進行：只要監督者受被監督者領導和制約，監督便無從談起”[13]255。為此，在實踐中還進行過有效探索，如列寧曾明確中央監察委員會與中央委員會平行，“把中央全會完全變成黨的最高代表會議，每兩月開會一次，有中央監察委員會參加” “中央委員會就會同中央監察委員會一起最終走上變成黨的最高代表會議的道路”[14]362。

西方的分權制雖然在某種程度上可以避免權力的高度集中和濫用，但也難以規避由此帶來的權力間相互掣肘，而且“由于‘三權分立’式的民主建立在生產資料資本主義私有制的基礎之上，資本和財產的多寡在政治生活中仍然起著決定性的作用”[15]。但是，從人類政治文明的視角看，西方監察專員制度與權力制衡理論，在一定程度上也能為黨內巡視制度建設提供一些理論借鑒。如西方制度與理論注重監督力量間的平衡，實施全面監督。“國家權力除三權相互制衡外，社會力量成為對國家行政、立法、司法權力制衡的重要方面。”[16]52由此，黨內巡視制度的創新發展中也可以考慮嵌入更多類型的監督力量。

其次，巡視經驗資源豐富。中國古代巡視監察的經驗資源非常豐富，主要有五個方面：一是以上巡下的制度安排。除了歷代帝王親自到全國各地巡行外，許多王朝注重自上而下地設置巡視機構和配備巡視人員，確保王權高度集中和杜絕地方割據。二是相對獨立的機構設置。我國古代履行巡視監察職責的官吏，大都只對皇帝或者委派部門負責，不受無關部門甚至上級官吏的干擾和影響，這種相對獨立行使監察權不受其他部門干涉的監督方式，提高了巡視監察的震懾性和實效性。三是顯隱并濟的巡視手法。歷代統治者大都注重明察與暗訪相結合，臨時派遣人員與固定常駐地方機構相結合、定期與不定期相結合、公開與不公開相結合，這些方法與手段的綜合運用保障了巡視的震懾警戒、反腐肅貪效果。四是注重賢能的主體要求。古時對于巡視官員強調秉公執法、敢于直言的品格。五是上下聯動的運作機制，古代的專制統治者為了有效運作這一制度，注重機構與人員方面的上下聯動，一方面實現不同層級巡視機構的有效結合，另一方面注重將皇帝與巡視官員結合。這些做法在保證政令暢通方面起到了重要的作用。當然，建立在專制制度基礎上的古代巡視監察制度，歸根結底是為專制統治者服務的，無論是巡視監察的立意還是手段選擇，都很難超越專制制度本身的制約，這便決定了其本身的局限性也十分突出，但其豐富的巡視經驗資源也是我們需要批判吸收的。

1.4 最有成效的一種監督樣態

監督制度的成效如何不僅體現在監督制度體系及其實施辦法是否多樣、是否豐富等方面，更體現在這一監督制度體系能否在實踐中得到遵循，能否推進政治生活的良性發展。同樣，黨內巡視的成效不僅體現在系列制度文件的出臺和助力反腐方面，也體現在國際社會對這一成果的高度認同方面。

首先，中國共產黨黨內巡視制度建設成果豐碩。黨內巡視成果主要體現在如下三個方面：其一，制度文件出臺多。十八大之后，黨風廉政建設和反腐敗法規方面的制度密集出臺，2014年中國方正出版社編輯出版了24個制度文件《十八大以來黨風廉政建設和反腐敗法規制度匯編》，十八大至十九大之間又三次又對本匯編進行增訂補充，此外還對《中國共產黨巡視工作條例》進行了兩次修訂。其二，“老虎、蒼蠅”斬獲多。通過一系列舉措，“打虎滅蠅”取得顯著效果，起到了威懾作用，得到了群眾的支持和認同。其三，政治生態改善多。十九大報告在總結十八大以來黨的建設成就時，提及黨內政治生態明顯好轉。2018年的全國組織工作會議上再次提及“黨內政治生態明顯好轉”。從政治實踐上看，黨內政治生態明顯好轉主要體現在三個方面：一是強調“四個意識”和強化政治巡視，促使黨的團結統一更加鞏固，黨的戰斗力顯著增強。二是注重從嚴治黨，推進群眾路線教育實踐活動，“不忘初心、牢記使命”主題教育活動等，進一步密切了黨群關系。三是頒布了一系列黨內政治活動準則，黨內政治生活有章可循，黨員權利得到保障，“兩個維護”得到廣泛認同。

其次，國際社會高度評判中國共產黨黨內巡視制度建設的成果。這主要體現在以下三個方面：其一是政黨與國家領袖的認同。如俄羅斯總統辦公廳反腐敗問題管理局局長奧列格·普洛霍伊指出，“中國提出的‘老虎蒼蠅一起打’的理念和做法得到俄方認同，中國的反腐敗經驗值得俄羅斯借鑒”[17]。美國前總統克林頓也認為，習近平的愿景和決心，尤其是在反腐敗這一塊，我們需要給他鼓鼓掌，他實在是做得特別好。其二，透明國際專業機構對中國反腐成果的總體肯定。根據透明國際公布的數據，十八大以來中國清廉位次與得分穩中有升。雖然我國并不完全認同這份排名和得分，因為透明國際得出的數據帶有鮮明的政治性。但是這份并不完美的排名與得分，還是從總體上肯定了中國的反腐工作，對我國下一步反腐工作也有積極的啟示意義。其三，國際政治學專家學者的贊賞。十八大以來，國際政治學者對中國共產黨反腐工作的目標、方法和成效予以較高的評價，如馬卡比·克禮認為，十八大以來中國反腐敗體制不斷完善，在嚴明黨的紀律和完善紀律體系方面成績突出[18]。斐爾·金特羅認為，中國大力度、大規模堅決打擊各層面腐敗卓有成效[19]。

2 黨內巡視制度優勢向治理效能轉化面臨四重考驗

無論是從學理層面還是從經驗層面分析，制度優勢并不等同于治理效能，因為制度優勢向治理效能轉化受到多方面因素的影響。黨內巡視制度優勢的效能轉化同樣如此。結合中國政治實際，黨內巡視制度優勢的效能轉化不僅受制于領導層意志的堅定性、民眾支持的一貫性和力度，還受制于巡視巡察聯動的有效性以及各類監督的系統性。

2.1 領導層意志的堅定性

從領導學的角度看，領導層意志指領導人為達到某種目的而產生的一種心理狀態。領導層意志的堅定與否、持續與否，影響到政策的連續性和落實力如何。當領導層意志堅定時，基于其意志形成的政策也易于貫徹，目標達成的可能性也會更高，達成的速度也會更快。相反，若領導層意志猶豫不定，下級在貫徹領導層意志時，會因目標不明確而出現無所適從的情況。黨內巡視的制度優勢之一是黨的領導，中國共產黨特別強調黨的集中統一領導，保證政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識的落實，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。可見，黨內巡視中領導層意志尤其是中央領導層意志的集中統一對于這一制度優勢的效能轉化影響很大。同時，推進黨內巡視制度建設，將黨內巡視的制度優勢轉化為治理效能，自然是圍繞政治巡視的定位展開，而政治巡視作為政治監督的重要體現，也是圍繞其根本任務即“兩個維護”展開的。由此，領導層意志尤其是中央領導核心層的意志如何，對于黨內巡視制度能否正確定位、能否有效貫徹落實，并能否將制度優勢轉化為治理效能的意義重大。

但是，無論從理論層面還是從黨組織自身特點來看，領導層意志的堅定性也會受到一些挑戰。首先，從理論層面看，領導層意志作為實現特定目的而產生的一種心理狀態，具有一定的穩定性，但也有一定的變化性。出現變化的原因有可能是基于目的本身的變化：一是當特定目的或階段性目的達到以后，個體心理會出現勝利的滿足感，也有可能會認為任務已經完成，政策目標需要進一步調整。二是當特定目的或階段性目的遭到挑戰后，個體心理會出現挫折感，會認為任務無法完成，甚至懷疑目的定位出現問題，需要對政策目標進行調整。其次，從黨組織自身特點看，領導層意志的變化性也是存在的。一方面可能是基于理論層面所言的兩種原因，即便領導層群體沒有發生調整和變化，也會因為目的本身發生變化而呈現心理狀態的調整。另一方面可能是基于領導層群體的調整和變化，由于新的領導層群體對于形勢判斷會有一些不同，即便強調政策的延續性和一貫性，也會因核心成員變化而出現整體領導層意志的調整和變化。所以有學者指出，領導層巡視反腐政治決心作為一種純主觀性的意識，受制于環境變化和對巡視認識的變化，確實存在持續化的問題[20]。

2.2 民眾支持的邊際性

從政治學的角度看，“合法性就是承認一個政治制度的尊嚴性”[21]268。在政黨政治時代，執政合法性反映的是一個執政黨建構的制度體系與治理效能獲得民眾的支持程度。任何性質的執政黨都試圖長期執政。為此，他們都希望獲得民眾的長期支持。但是民眾支持不可能一直不變，它本身也是有波動性和邊際性的。當執政合法性達到一定程度后，執政黨通過執政績效獲得民眾支持的程度與其執政失誤造成執政合法性的流失呈現均衡狀，執政合法性就達到一個邊際。從一定程度上講，民眾是否支持，多大程度和多長時間地支持執政黨，取決于民眾對執政成效綜合評判后的滿足性體驗如何。當民眾支持度與反對度在整體上達到相互抵消時，民眾對執政成效的滿足感也達到一個峰值，此時便達到民眾支持的邊際。就我國近年來反腐績效而言，民眾一直是高度關注和支持的，我們黨也因此獲得了民眾的高度認同。

毫無疑問，民眾對我們黨反腐滿意度得益于有效的策略，尤其是我們黨不斷強化黨內監督和發揮巡視利劍的作用，貫徹全面從嚴治黨方略，從而使腐敗分子無處藏身，在不斷清除腐敗存量的同時，一定程度上遏制了腐敗的增量，進而使黨內政治生態和國家政治環境呈現良性發展。但是，腐敗作為世界性難題，很難徹底根除。我們黨一直強調，雖然反腐斗爭取得壓倒性勝利，但是滋生腐敗的土壤依然存在，反腐倡廉還要長抓不懈。

我們黨在加大反腐壓力的條件下，黨內腐敗分子仍然出現，說明黨內不純的情況還不容樂觀，執政黨的形象可能會因之受損。同時，在巡視工作中也存在一些令民眾置疑的現實問題。而群眾對強力反腐成果的認同，大部分是基于客觀理性的評判，也存在一種情緒的非理性發泄。很明顯，這種發泄的情緒而非政治文化的對反腐的支撐是易于變化的[22]。由此，在黨內巡視的制度優勢轉化為治理效能的過程中，我們要重視民眾支持度的變動性。

2.3 上下聯動的有效性

黨內巡視作為一種制度體系，分為巡視與巡察兩大層級，上下聯動的有效性主要是這兩大層級的有效互動。從制度設定方面來看，通過設置巡視與巡察使巡視工作實現了不同層級黨組織的全覆蓋，減少了腐敗分子存在的空間。從實踐成效方面看，通過設置巡視與巡察工作、提出巡視巡察工作聯動以來，巡視巡察在信息共享、經驗分享等方面取得了一定的進展，提升了反腐成效。

巡視與巡察的良性互動是實現黨內巡視的制度優勢向治理效能轉化的重要動力。十八大以來，中央巡視工作領導小組對省區市巡視工作的指導關系轉變為領導關系，進而形成中央統一領導、中央和省區市分級負責、領導小組具體組織實施的領導體制，實現了巡視業務的“準垂直化”管理，通過中央巡視的示范傳導、檢查傳導和制度傳導層層傳導壓力，督促省區市巡視工作進展，形成巡視上下聯動格局。同時，在巡視工作主體責任、客體范圍、方式方法以及主客體聯動等工作機制方面也有創新發展。但是，在政治實踐中巡視與巡察工作有無互動和有效互動方面仍面臨領導體制和工作機制等挑戰。一方面，有些地方的巡視領導體制尚未真正建立起來，有的省委巡視工作領導小組對市縣黨委巡察工作的領導力度不夠，未能切實履行全面領導責任。有的市縣黨委在承擔本地巡察工作及巡視巡察聯動工作的主體責任方面落實得不夠得力，部分縣級黨委主體責任履行不積極、不主動、不到位，等等。另一方面，有關巡視巡察的各項機制需要優化，全國各地對統籌規劃巡視巡察的頂層設計還需進一步完善，以推進市縣巡察工作與巡視工作同步合拍，比如，溝通合作機制需要優化，巡視巡察在實際工作中需進一步共享必要的信息、資料、線索等，以發揮全面從嚴治黨的整體效應。督導檢查機制需要優化，在組織召開聯席會議、實施干部談心談話、加強人員業務指導、開展民情民意調查等方面還有較大的提升空間。保障機制需要優化，要進一步完善巡視巡察的機構、人員、經費、物資等方面的保障條件，等等。

2.4 各類監督的系統性

從系統論的角度看，黨內巡視制度屬于監督制度的重要子項，而監督制度是個大系統，至少涵蓋了黨內監督、國家監督和社會監督等幾個層面。要建設清廉中國，應同步推進黨內監督、國家監督和社會監督。在實踐中，監督推進呈現一定的先后邏輯，即以黨內監督帶動國家監督，進而促進社會監督，形成了三類監督有機協調、良性互動的局面。目前，社會監督總體處于弱勢，再加上民眾的整體素養還有較大的提升空間，甚至部分人抱有“事不關己、高高掛起”的政治冷漠態度，而真正改善這種狀況需要長期的政治文化建設，不斷提升全民族政治素養。所以，筆者認為，當下監督的系統性主要側重于推進黨內監督與國家監督的系統化整合，形成政黨監督與國家監督的有機結合。

推進各類監督的系統性，最為根本和關鍵的是推進黨內監督與國家監督的系統架構，包括制度體系與制度執行兩個層面。首先，在制度體系層面，健全黨內監督和國家監督制度體系，形成一個嚴密合理的制度系統，需要黨規和國法的制度協同。為此，應在黨的統一領導下健全中國特色社會主義法治體系，包括完備的黨內法規體系和國家法律規范體系，使兩大制度體系能夠相互銜接、相互支撐和相互保障，使二者形成對所有黨員和公職人員的有效規約。其次，在制度執行層面，要在會通黨規國法實體規定與程序要求的基礎上，促進執紀與執法的有效聯動。一方面，在實體規定層面貫徹“紀嚴于法”的整體要求，同時規避現實政治生活中有可能存在的“以紀代法”“以紀代刑”情況，對于既構成違紀又屬于職務違法犯罪行為的，要追究其法律責任。對于僅構成違紀行為的，須按照黨規黨紀要求嚴格執行。另一方面，在程序要求層面要貫徹黨紀優先、政務處分次之、其他處理最后的執紀執法程序機制，進一步完善紀檢監察和刑事司法的程序銜接，貫通監察機關的調查程序與檢察機關的審查起訴程序。毫無疑問，法治中國建設不僅包括建立健全中國特色社會主義法治體系，還包括對這一體系的貫徹和實施，也包括黨規與國法兩大制度體系的執行以及黨內監督、國家監督和社會監督的互動協同，這是個系統工程。為了促進黨規國法監督的協同，有些學者建議設立專門協同監督機構，以理順監督體制和機制[23]。

3 黨內巡視制度優勢向治理效能轉化的策略

推進黨內巡視制度優勢向治理效能轉化，必須立足中國現實，在堅持和加強黨的領導的基礎之上，將巡視與巡察制度貫穿起來、將黨規與國法會通起來，同時，必須著眼于世界政治，既要從中國古代巡視監察制度中汲取“營養”，也要批判地吸收西方資本主義議會監察專員制度中的做法，做到古為今用和洋為中用。

3.1 堅定黨的領導這一最大優勢

推進黨內巡視制度優勢向治理效能轉化，最為根本的是堅持黨的領導、完善黨的領導制度體系和強化黨的領導執行力。

黨內巡視的制度優勢是在歷史發展過程中積累的，是既往經驗的結晶。同時，這一制度優勢又是緊密結合現實的，能夠根據實際情況變化不斷調適制度以更加契合時代的要求。可見，黨內巡視制度不是封閉的制度體系，它本身也是在不斷變革、不斷完善和不斷創新的。要推進黨內巡視制度的發展，關鍵是要堅持黨的領導，保障這一制度不偏離政治方向，保障這一制度符合全面深化改革的總目標。

黨內巡視制度的發展需著眼大局。只有堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用，才能著眼改革全局，注重各方面改革的系統性、整體性、協同性，才能從國家機構有序運行和黨的方針政策有效貫徹的高度，促進黨內巡視制度體系的完善發展。為此，一方面要按照黨的領導的根本制度要求，建立不忘初心、牢記使命的制度、完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度、健全黨的全面領導制度、健全為人民執政、靠人民執政的各項制度、健全提高黨的執政能力和領導水平制度、完善全面從嚴治黨制度六大制度建設，完善黨的領導的制度體系。另一方面要增強黨的領導意識，形成“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”政治共識，落實黨的領導制度為國家根本領導制度的定位。

堅定黨的領導的最大優勢是要加強黨的領導。一要加強黨的政治領導，通過強化各級黨委主體責任，強化巡視領導小組、巡視領導小組辦公室、巡視組的職責定位，強化巡視巡察上下聯動以及對應完善制度文件，確保黨內巡視制度體系完善符合黨規國法，使黨內巡視制度的執行力快速有效。二要加強黨的思想領導，通過進行共產主義理想信念教育，強化理論建設、意識形態建設，強化共產黨自我監督的自覺認知。通過加強宣傳教育，強調黨內巡視的政治定位，純潔黨員思想、培育良好的工作作風，形成思想認識方面的統一。三要加強黨的組織領導，通過加強組織建設、隊伍建設，提高黨員個體的政治覺悟、思想素質和實踐能力，選優配強黨內巡視主體，逐步形成巡視主體的選拔、任用、培育、淘汰的常態機制，保障巡視主體的鮮活性與技術性。四要加強黨的社會領導，通過黨的先進性建設和貫徹以人民為中心的理念，以黨內民主帶動人民民主，創造條件吸納民眾參與黨內巡視，不斷提升民眾參與黨內巡視的主動性與積極性，不斷創新民眾參與黨內巡視的方式和渠道。

3.2 推進巡視巡察上下聯動

實現巡視巡察聯動既是貫徹馬克思主義監督思想實質要義的根本要求，也是落實十九大以來黨的方針政策的必然選擇。十九大要求建立巡視巡察上下聯動的監督網，《中央巡視工作規劃(2018—2022年)》對建立巡視巡察上下聯動工作機制作了詳細部署。根據監督理論要求和政策精神要求，推進巡視巡察上下聯動需要在領導體制與工作機制、制度體系和組織保障方面多重發力。

首先，要建立健全巡視巡察聯動的領導體制和工作機制。“健全上下聯動的領導體制，落實主體責任是根本保證”“建立上下聯動的工作機制，巡視巡察同向發力是關鍵所在。”[24]在巡視巡察聯動領導體制建設方面，一要確保黨內巡視巡察的政治站位，牢固樹立“四個意識”，堅定“兩個維護”，以中央巡視推動、引領地方巡察發展。二要貫徹巡視巡察上下聯動的組織領導，建立巡視巡察人才流動和良性互動機制，通過完善組織考核制度，強化上級對下級的引導，進而建立起規范化、制度化的組織領導制度。三要統籌做好巡視巡察宣傳報道，適時公布巡視巡察聯系方式、被巡視巡察的單位、巡視巡察發現問題及整改情況，不斷創新宣傳手段方法，使民眾更易于參與到巡視巡察工作中來。在巡視巡察工作機制方面，應著眼于統籌推進巡視巡察聯動體制一體化方面。為此，一要形成巡視巡察一體謀劃的總體布局，形成巡視巡察三方主體的責任分工：中央在加強頂層設計時要統籌兼顧巡視巡察兩方面。省(自治區、直轄市)委及巡視工作領導小組要結合地方實際，周密安排部署本地區的巡視巡察工作。市縣巡察機構需要制定與巡視“無縫對接”的工作方案。二要形成巡視巡察一體推進的總體格局，形成常規巡視巡察與專項巡視巡察有效連接：一方面中央或省級巡視組在開展常規巡視工作時，市縣黨委巡察工作應同步展開，實現巡視巡察全覆蓋。另一方面中央或省級巡視組就同一系統(部門)或同一主題開展專項巡視時，市縣黨委巡察工作也要同步展開，旨在發現系統性、傾向性問題。

其次，要完善巡視巡察聯動的制度體系和組織保障。在巡視巡察聯動的制度體系方面，一要堅持尊崇黨章精神，制定巡視巡察條例時不得與黨章內容相矛盾，下位巡視巡察制度文件也不得與上位巡視巡察制度內容相沖突。二要遵循《中國共產黨巡視工作條例》要求，結合實際情況，因地制宜、統籌協調，制定巡視制度和巡察制度的實施辦法。三要嚴格遵循制度文件備案規定，確保巡視巡察制度實施前有嚴格的審核，確保不同層級間的巡視巡察制度不沖突。在組織保障方面，既要強調黨委承擔起巡視巡察聯動的主體責任，各級黨委應對巡視巡察實施全過程管理，又要在此基礎上建立有效的專業人才培育、信息資料共享、成果運用聯動等機制。為此，一要打造巡視巡察人才隊伍保障，圍繞理想信念、政治紀律、專業技能等標準，以能者上、庸者下、劣者汰為原則，通過嚴格政治考核，逐步打造一支忠誠、干凈、擔當的巡視巡察隊伍。二要構建巡視巡察信息共享保障，構建巡視巡察信息自上而下的垂直管理系統，共享系統內平臺上的信息資源，既充分運用大數據手段進行數據采集與分析，又充分發揮傳統工作匯報制度優勢，厘清信息的真偽，以便在上情和下情互通傳達信息的基礎上，實現對問題的“精準制導”。三要構建成果運用聯動保障，通過成果匯集整理與分析研判，既節約再次收集成果的各類成本，又益于快速解決共性問題，形成信息聯動與部門聯動的有機統一。

3.3 借鑒人類共同的政治文明成果

黨內巡視制度的優勢有歷史的傳承，這種歷史不僅僅是黨自身的發展史，也是中華民族的文明史。當前，中國政治制度的自信需建立在中國悠久文化的基礎之上，而其中很多文化就是制度成果的結晶。中國古代的巡視監察成果豐厚，所積累的歷史財富在一些方面仍然可以為今天所用。推進黨內巡視制度建設科學化，促進巡視的制度優勢向治理成效的轉化，很有必要汲取中國古代政治文明成果，實現中國古代政治文明的現代化。同時，黨內巡視制度建設離不開世界政治文明的探索成果。

首先，汲取中國古代巡視制度成果。中國古代巡視監察制度在以上巡下的制度安排、相對獨立的機構設置、顯隱并濟的巡視手法、注重賢能的主體要求、上下聯動的運作機制等優勢給我們提供了一些有益啟示：完善黨內巡視制度、發揮巡視制度優勢，促進巡視制度優勢向治理效能轉化應注重權責對等和監督的雙向度，注重巡視機構的獨立性和巡視工作的成效性，注重多種巡視方式的綜合運用與創新，注重巡視主體素養與巡視隊伍建設，注重央地間巡視制度與巡察制度的上下對接。新時代，借鑒古代巡視制度一方面要揚棄其效忠皇權的巡視意向、包羅萬象的巡視內容、風聞言事的巡視方法以及監察機關與行政、審判機關功能交織和分分合合等制度弊端，另一方面要充分意識到古代巡視制度弊端給予今天的警示，實現巡視制度優勢向巡視效能轉化時要注重巡視責任應體現對上與對下的辯證性，巡視主體應體現權責利之間的對等性、巡視內容應體現重點與難點的統一性，巡視方法應體現明察與暗訪的互證性，巡視機構應體現自主與協同的有效性，等等。

其次，汲取國外相關監督制度成果。西方監察專員制度雖是為了捍衛資本主義制度，也存在“議會監察專員的權力是有限的，他的監察對象主要是政府機關及其公務人員，不包括議會議員、議會機構職員、大臣或內閣成員、大法官及地方議會議員”[25]等方面的局限性，但辯證地看，這一制度對于完善黨內巡視制度和推進黨內巡視制度優勢向治理效能轉化方面仍然有啟示意義。雖然西方監察專員制度隨著歷史發展而不斷調整變化，但無論如何變化各國監察專員基本上都具有兩個突出特征：一是擁有較為獨立的法律地位，官員的任免過程、職權行使過程以及職權行使的物資保障都具有獨立性；二是擁有較為寬泛的職責權力，監督范圍廣泛、手段多樣且本身也受到監督。在客觀評判西方監察專員制度的基礎上，發現其可資借鑒的成果有三個方面，即監督權力的有效性來自授權的權威性，監督權力的實效性受制于權力的異質性，監督權力的長效性取決于權力的合法性。黨內巡視制度完善與制度優勢的效能轉換應強調巡視權力的異質構成，進一步提升民眾對巡視制度的認同度與支持度。

蘇聯監督制度建設總體上是失敗的，但反觀蘇聯監督制度教訓實際上也是在汲取人類政治文明成果，其有益啟示有三個方面：一是，黨內巡視作為特殊的黨內監督需要強化，但必須要體現政黨的性質和國家的性質，捍衛共產黨的組織利益和廣大人民的根本利益，保障其為民的方向性。二是，黨內巡視制度建設要保障巡視機構的獨立性與權威性，也要從人的因素出發處理好巡視工作中的問題，要考慮權力運行中人的因素的復雜性，防止巡視人員為所欲為。三是，黨內巡視制度建設應重在建設，這種建設不僅要完善各類巡視制度體系，更要關注制度體系的執行力，推進巡視制度的落實，不斷提升巡視制度的落實成效。

3.4 助力黨規國法的同頻共振

黨內巡視的制度優勢及其治理效能的轉化，既需要著眼于黨規黨紀建設，也需要關注國法建設以及黨規國法間的同頻共振。

首先，助力黨規國法同頻共振必須同步推進黨內監督與黨際監督。黨內監督要突出政治性、政策性，也要突出綜合性、專業性，不僅要建立和完善黨內監督體系，還需要讓體系運轉起來，注重體系運行中的協調性與高效性。為此，一方面，應繼續發展組織監督的威力尤其是巡視監督的利劍作用，并以組織監督創造良好的環境來帶動其他黨內監督的發展。另一方面，要更好地培育和發展民主監督與同級監督。通過三管齊下、相互支撐，既能解決組織監督的動力源主要來自領導層決心的局限性，又能突破監督范圍主要集中于中下層的局限性。畢竟“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級)的人民都能參加而懷抱著讓它存在和延續的意愿”[26]88。同樣，黨際監督也要進一步理順民主黨派與中國共產黨的關系，發揮民主黨派作為異體力量的監督功效。在黨內巡視制度建設中，可以將這種異體力量嵌入進來，主要有兩種做法值得探索：一是在巡視隊伍建設中，注重吸引其他黨派人員進入巡視隊伍。巡視工作涉及領域復雜多樣，而有些民主黨派成員可以作為專家身份進入巡視組，以提升巡視工作的科學性。二是在巡視工作中，注重汲取其他民主黨派對于巡視工作的建議和意見。巡視組進駐巡視單位后，通過與所在區域民主黨派的深入溝通，廣泛汲取民主黨派的意見，有助于更加全面地了解巡視對象情況。

其次，助力黨規國法同頻共振必須同步推進黨內監督與國家監督。黨內監督需要和外部監督相結合，需以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調，增強監督的嚴肅性、協同性、有效性。黨內監督與國家監督的有效結合，需要建立黨統一領導的監督監察體系，化解監督方面的碎片化。為此，一要修訂和完善國家法律與黨內法規體系，通過建立健全反腐敗方面的國家法律體系和黨內法規制度體系，促進黨紀國法立法階段的銜接，加強執紀執法階段的協同，進而實現黨規國法的全面有效對接，尤其是要解決紀檢監察機關、審計機關、政法機關和組織、信訪等部門及其他有關單位如何在實踐中支持配合巡視工作的具體做法等問題。二要建立和完善黨和國家監督機構，實現同類職能機構的統合。為此，一方面需要在國家監督層面進行有效整合，厘清人大監督、監委監督、司法監督等國家監督的職責。另一方面按照職能相近和效率優先的原則，對黨內監督與國家監督有效整合。三要實現監督手段整合，實現各種監督資源優勢互補。“通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，先完成檢察機關反貪等部門的轉隸，推動人員融合和工作流程磨合”“監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一。”[27]

總之，黨內監督是黨和國家的各項監督制度中地位最為突出的監督形式，黨內巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，與其他具體監督形式相比，有一定的制度優勢，在反腐的政治實踐中既有治標成效，也有治本功能。新時代進一步將黨內巡視的制度優勢轉化為治理效能，不僅有利于黨自身建設水平的提升，也有利于清廉中國和法治中國的建設，有利于推進中國特色社會主義的健康發展。