論美國國際海底區域政策的演進邏輯、走向及啟示

張梓太 程飛鴻

（1.復旦大學，上海200438）

國際海底區域是指“國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”，《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）將其稱為“區域”。 “區域”約占全球海洋總面積的65%，地球表面積的49%，蘊藏著極其豐富的海底資源。 據統計，僅其中蘊含的天然氣水合物資源總量就約等于世界煤炭、石油和天然氣總儲量的兩倍。 無論是在能源持續利用上，還是國家戰略安全的部署上，“區域”都有著十分重要的意義。 在這一問題上，相關國家尤其是美國的政策動向非常重要。 所以，有必要分析美國的“區域”政策演變歷程，預判其未來可能的走向。 以此為基礎，為我國未來“區域”政策的制定提供啟示。

一、美國國際海底區域政策的演進邏輯

1.1 《大陸架公約》與美國的支配地位

1945 年美國發布《美國關于大陸架的底土和海床的天然自然資源政策第2667 號總統公告》，此報告被視為全球進入“海底圈地運動”時期的重要標志。①Barry Buzan， Seabed Politics， Praeger Pulishers， 1976， pp. 7-8.其中的意義不僅在于，人類可以憑借技術手段對“區域”資源進行勘探開發，還在于人類開始對當時尚屬無主物的“區域”資源進行先占式占有。 但是這種先占式占有激化了相關國家在瓜分國際海底區域過程中的矛盾。 于是1958 年聯合國召開了第一次國際海洋法會議，會議的主要議題即是解決當時的海底界限問題。 同年《大陸架公約》發布，以“200米等深線”作為劃定各方邊界的依據。 不過，在美國的主導和考慮到促進海底開發利用的雙重影響下，《大陸架公約》又有例外規定，即擁有超過“200 米等深線”海底開發技術的國家可以不受此種限制的約束。

表面上看，《大陸架公約》確實構建了一種相較先占模式更顯秩序性的開發制度，改變了以往無序的開發狀態。 但問題在于，以當時實際的技術狀況，美國作為海底開發技術最發達的國家，完全可以憑借先進的海底開發技術繞過“200 米等深線”的限制進行自由開發，甚至嚴重威脅一些國家的主權和領土安全。①郭淵：“海洋權益與海洋秩序的構建”，《廈門大學法律評論》，2005 年第2 期，第122-147 頁。所謂“200 米等深線”，與其說是劃定秩序的分野，毋寧說是圈住其他沿海國家的“牢籠”。 進言之，《大陸架公約》不過是由美國一手主導并使其國家利益最大化的工具罷了。 因此在這一階段，雖然美國積極參與“區域”事務，努力構建新秩序，但其本質仍是擴大其國家利益，擁有“區域”內絕對話語權，獨享“區域”內的各項收益。 如何將美國在“區域”的收益最大化，是該階段美國參與“區域”事務的主要議題。

1.2 “人類共同繼承財產”原則及《聯合國海洋法公約》對美國的挑戰

隨著不結盟運動在20 世紀60 年代的興起，發展中國家逐漸渴望在國際舞臺中獲得更多話語權。②高志平：“不結盟運動與國際海洋新秩序的構建”，《湖北大學學報》（哲學社會科學版），2017 年第5 期，第90-97 頁。在1967 年第22 屆聯合國大會上，由馬耳他大使帕多（Arvid Pardo）提出的“人類共同繼承財產”原則（Principle of Common Heritage of Mankind）即是這一時期發展中國家對“區域”資源利益訴求的集中體現。 作為對該原則的肯定，聯合國以此為基礎制定了《公約》，并成立了國際海底管理局（International Seabed Authority）這一專門機構。

“人類共同繼承財產”原則和《公約》對美國的國內政治產生了重大影響。 在原本《大陸架公約》的基礎上，美國內政部和國防部的意見分歧嚴重：內政部主張“開發自由”和“利益至上”，希望對海底資源進行無限制的開發；國防部則主張“航行自由”和“飛越自由”，深感開發自由會影響美國艦隊的軍事部署，甚至威脅美國主權。 但是“人類共同繼承財產”原則和《公約》使得原本意見分歧的內政部和國防部暫時握手言和：內政部認為“人類共同繼承財產”原則突破了原有海底大陸架體系，對其“開發自由”原則形成了巨大的挑戰；國防部認為國際海底管理局可能對“區域”上覆海域產生管轄效果，從而影響其艦隊的“航行自由”。

與此同時，在第三次海洋法會議召開期間，美國發現此次會議的最終決議可能與其“一家獨大”地支配國際海洋之愿景相去甚遠。 為了維護其在“區域”的利益，美國以國內立法和多國條約聯合的方式對抗“區域”的相關法律制度。 1980 年6 月，美國頒布了《深海海底固體礦產資源法》（The Deep Seabed Hard Mineral Resource Act），并明確指出該法旨在建立一套符合美國價值觀的制度體系，一旦美國不簽署《公約》，便可借該法維護“區域”利益。③Lauren Finn， Superpower at Sea： U. S. Ocean Policy，Praeger， 1983， p. 117.在里根政府拒絕簽署《公約》之后，美國旋即與英、法以及聯邦德國簽署了《關于深海底多金屬結核礦暫時安排的協定》（Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Seabed），試圖構建一套以若干發達國家結盟的“區域”國際法律制度。 可以說，這種《公約》之外的國際協議實質上為美國提供了一種規避國際海底區域開發制度約束的選擇。④王金強：“制度變革與政策選擇——基于國際公共資源分配問題的理論分析”，《當代亞太》，2013 年第1 期，第33-50、157-158 頁。

概言之，在這一階段，由于其他國家權利意識的覺醒，以美國為主導的“區域”秩序已經被打破，美國的國家利益遭受嚴峻挑戰。 面對這樣的態勢，美國采取了消極對抗的策略，并以國內法和國際法相結合的方式，試圖繼續維持自己在“區域”事務上的主導地位。

1.3 發展中國家的妥協與美國立場的轉變

由于發達國家和發展中國家之間意識形態、政治背景、國家結構以及經濟發展程度等因素的差異，兩者對《公約》中的諸多條款意見不一，難成一致。 這種分歧直接表現在：從《公約》出臺截至1990 年8 月底，批準《公約》的42 個國家中僅有冰島一國屬于發達國家。 問題在于，如果發達國家不加入《公約》，《公約》的普遍性原則就很難得到確認，其有效性也會大打折扣。 基于此，聯合國又組織各方就爭議內容進行了數輪磋商，并最終于1994 年7 月通過了《關于執行1982 年12 月10 日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》）。 在這一背景下產生的《執行協定》可視作是發展中國家向發達國家妥協的產物。 具體原因有下四點：

第一，《執行協定》保證了發達國家的決策權。 美國認為在原本《公約》的決策機制項下，發展中國家可以憑借其數量上的優勢，影響決策的制定，從而有損美國的國家利益。 為此，《執行協定》規定國際海底管理局的一般決策應由大會和理事會共同制定，決策應當采取協商一致的方式①《執行協定》附件二第3 節第1 條和第2 條。，而美國在理事會中有著非常重要的地位。 同時，關于某些特定決議（譬如財政和預算），要先由理事會提出建議，再由大會協商表決。②《執行協定》附件二第3 節第4 條、第5 條和第6 條。在這樣的制度安排下，《執行協定》在決策方式和決策機關上都做出不少的讓步。

第二，《執行協定》取消了生產限額的限制。《公約》為了保護陸地資源生產國的利益，防止海上生產的同類商品沖擊市場，對“區域”資源開發活動進行了限制。 這一主要維護陸地資源生產國的規定，顯然不符合美國作為海洋大國的利益。 因此，在《執行協定》中原有的生產限額條款將不再適用。

第三，《執行協定》取消了強制性轉讓私有技術的義務。 原本的《公約》希望“促進和鼓勵向發展中國家轉讓這種技術和科學知識，使所有締約國都從其中得到利益。”③《公約》第十一部分第144 條第1 款。這一規定與發達國家保護知識產權和技術專利的訴求相悖。于是，《執行協定》規定應以市場交易或聯合開辦企業的形式實現技術流通。④《執行協定》附件二第5 節第1 條。此種舉措既滿足了發達國家對技術保護的需要，也允許以公平對價的方式實現技術的流通。

第四，《執行協定》減少了開發國在“區域”資源勘探開發上的財政支出。 美國認為，之前《公約》的海底開發條款對美國而言意味雙重征稅。⑤王金強：《國際海底區域資源分配與美國的政策選擇》，復旦大學博士論文，2011 年，第119 頁。為此，《執行協定》大幅削減了所謂“雙重征稅”的稅額。 首先，將海底勘探與開發的申請費由50 萬美元降至25 萬美元。 其次，向國際海底管理局繳納的年費也不再設定固定數目。 最后，將原本需強制繳納的對發展中國家援助的補償基金變為非強制的經濟援助基金。 多種措施并舉以達到降低開發成本的目的。

正是由于上述改變，《執行協定》獲得了以美國為首的發達國家的認可。 在1993 年的第48 屆聯合國大會上，美國投票支持通過《執行協定》，并于同年8 月正式簽署該協定。 由此標志著美國對“區域”開發問題的態度發生了根本性轉變，由消極對抗又重回積極合作的局面當中。

1.4 美國“區域”政策演進的總結

雖然自20 世紀50 年代以來，美國“區域”政策歷經多次轉變，但其中不變的主線是對國家利益的維護。 一言以蔽之，只要符合國家利益，美國就采取積極合作的態度；反之，則以消極的態度予以對抗。 有學者曾認為，美國“區域”政策的演進是受到國際公共資源分配制度演變的影響。 具體來說，市場型資源分配制度較之權威型資源分配制度更受美國青睞，其原因是前者側重效率，而后者強調公平，前者符合美國對市場自由競爭制度的偏好。①王金強：《國際海底區域資源分配與美國的政策選擇》，復旦大學博士論文，2011 年，第117-118 頁。但筆者不贊成此觀點。 因為，只要往深層去分析這一問題就會發現，所謂“偏好”本就是虛無縹緲的物件，市場型資源分配制度之所以可以獲得美國的青睞，歸根結底是因為這一資源分配制度可以在競爭中凸顯美國的政治、經濟和技術的三重優勢，合力打造美國的“區域”主導地位，符合美國的國家利益。 這才是美國作出政治選擇的關鍵。

不僅如此，我們必須認識到“國家利益”一詞的內涵并非一成不變。 具體來說，在20 世紀50 年代，由于各國深海開發技術的不發達，此時符合美國國家利益的策略無疑是盡可能地獨占“區域”資源。 隨著冷戰的進行，以及隨后蘇聯解體帶來的“一超多強”局面，國家間綜合實力的此消彼長使得各國在深海開發技術的發展上呈現出“多點開花”的新局面，美國獨占“區域”資源的要求逐漸變得不現實起來。 實際上，從同意召開第三次聯合國海洋法會議到通過《執行協定》，不僅意味著美國對“人類共同繼承財產”原則的公開承認，同時也昭示美國對其擁護的市場型資源分配制度有松動之跡象。 此后，美國的“區域”政策轉向了如何通過具體的資源開發機制維護其在“區域”資源分配上的主導權。 因此，改變以往較為過時的策略，在各方博弈中最大化美國的國家利益，并且盡可能維持以往的主導地位，成為美國在當今世界中新的利益訴求。

二、美國在國際海底區域問題上的利益論爭

在美國簽署《執行協定》后，不少分析人士都認為美國加入《公約》或許只是時間長短的問題，但事實截然相反。 自克林頓政府以來，美國國會多次舉行批約聽證會卻屢遭碰壁。 美國國會的這一態度表明，在加入《公約》這一問題上，美國國內有著重大的利益分歧。 因此，分析此間的分歧究竟為何就有了必要。②相關分析主要有：討論《公約》對主權的影響，See Horace B. Roberston， “The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea： An Historical Perspective on Prospects for US Accession”， Reference Reviews， Vol.24， No.8， 2010；討論《公約》對軍事活動的影響，See Doug Bandow， “The Law of the Sea Treaty： Inconsistent with American Interests”， Cato Institute， April 8， 2004， https：／ ／www.cato.org／publications／congressional-testimony／law-sea-treaty-inconsistent-american-interests.當然需要明確的是，這種利益的分歧有多個維度，本文的旨趣仍圍繞“區域”問題展開。

2.1 “區域”利益受損論

反對美國加入《公約》的論者勢力非常強大，相關論點主要集中在以下三個層面。

第一，國際海底管理局的決策機制使得通過不利于美國的決策成為可能。 由于國際海底管理局大會的成員中包含不少發展中國家以及可能與美國存在利益沖突的國家，美國一旦加入《公約》勢必成為少數群體。③Michael Tennant， “Will Our Freedoms be Lost at Sea？”，New American， Vol.28， No.13， 2012， p.10.這種少數群體的地位意味著，在《公約》的決策機制下，美國非但不能阻止，甚至還可能被迫通過不符合其“區域”利益的決定。 雖然《執行協定》弱化了大會的作用并增強了理事會在決策機制中的地位和權利，但諸如《執行協定》第三節第11 條等條款亦表明，如果理事會三分之二多數的成員反對某項工作計劃，該工作計劃同樣存在付諸東流的可能。 受損論者認為，美國在國際海底管理局中少數群體的地位仍未得到實質改善，與美國利益相悖的國家還是有可能運用現有機制損害美國的“區域”利益。

第二，加入《公約》后“區域”開發需要繳納的費用甚巨。 《執行協定》雖然將原本《公約》中規定的50 萬美元“區域”勘探申請費用降低至25 萬美元，但是《公約》同樣規定，“區域”勘探申請費用可能會變動。④《公約》附件三第13 條第2 款。與之相佐證的是，在2012 年7 月，國際海底管理局根據這一規定將25 萬美元的勘探申請費調回至50 萬美元。①See International Seabed Authority， “ Decision of the Assembly of the International Seabed Authority relating to the Budget of the Authority for the Financial Period 2013-2014” ， ISA， July 27，2012， https：／ ／www.isa.org.jm／documents／isba18a7.受損論者據此認為，這種趨勢表明了“區域”勘探申請費費用在未來有著繼續增長的可能。 更關鍵的是，僅僅是進行申請而非實際開發就需要支付如此高昂的費用，這顯然是不能承受的。

第三，受損論者認為，美國已經構建了較為完善的國際國內“區域”開發法律體系，無加入《公約》之必要。 例如在國內法上，美國的《深海底固體礦產資源法》對申請勘探開發的企業從申請到審批都做出了細致和嚴格的規定。 在國際法上，《關于深海底多金屬結核礦暫時安排的協定》等雙邊或多邊條約賦予美國合理開發的互惠國地位，甚至美國與所有擁有克拉里昂-克利珀頓區（Clarion-Clipperton Zone）開采執照的國家都達成了有效的雙邊協議。②這些國家包括比利時、中國、法國、德國、日本、俄羅斯和英國。而在具體開發層面，早在1984 年美國已經給四個跨國公司頒發了勘探開發的許可執照③這四個公司分別是：Ocean Minerals Company （OMCO）；Ocean Management， Inc. （OMI）； Ocean Mining Associates （OMA）；and Kennecott Consortium （KCON）。，并且已經進行了較為成功的開發。 受損論者由此認為，這些情況證明了美國的開發制度具有“完備”的法理基礎。 對比規則過分煩瑣、成本昂貴并且效率低下的“區域”開發制度，美國并無加入的必要。

2.2 “區域”利益增進論

增進論的擁躉從反駁致損派的論點出發，提出了三點理由。

第一，《執行協定》已經改變了國際海底管理局原有的決策機制，賦予了美國在“區域”事務上必要的發言權和影響力。 《執行協定》規定國際海底管理局的一般決定應當由大會會同理事會協商一致，共同制定。 如果在某一問題的協商事宜上，相關方面沒有竭盡一切努力，那么理事會可以延遲決定。 美國恰恰可以通過其在國際海底管理局中的常設席位形成反對意見，以阻止不利決議的通過。④參見前文的論述及Scott G. Borgerson， “The National Interest and the Law of the Sea”， Renewable Resource Journal， Vol.25，No.3， 2009， p. 17.不僅如此，《執行協定》關于實質財政問題的決策機制更甚，其規定財政委員會應當采用協商一致的表決方式。⑤《執行協定》附件二第9 節第8 條。實際情況在于，美國是財政委員會最大的捐款國。 這就意味著沒有美國的同意，任何實質財政決策都不可能通過。 這種改變無疑契合了美國對國際海底管理局內話語權主導地位的追求。

第二，《執行協定》降低了“區域”勘探開發財政支出，且所需繳納的費用在可承受范圍之內。 首先，國際海底管理局的所有機關及其附屬機構的運作都必須慮及成本，甚至召開會議的次數、長短等因素概莫能外。 其次，《執行協定》在繳費費率、繳費制度以及年費等內容上都作出了減免或簡化的規定。 最后，《執行協定》取消了原本《公約》規定的關于“區域”資源開發生產不得超過陸地同類資源開采產量60%的限額規定，這就打開了“區域”資源開發的窗口。開發“區域”所需繳納的費用相比“區域”資源巨大的價值是可承受的。

第三，加入《公約》可以提升美國對“區域”事務的影響，樹立美國積極正面的國際形象。⑥Scott G. Borgerson， “The National Interest and the Law of the Sea”， Renewable Resource Journal， Vol.25， No.3， 2009， p. 17.由于美國沒有加入《公約》，當今國際社會管理海洋事務的三大國際組織——國際海洋法法庭、大陸架界限委員會以及國際海底管理局（包括大會、理事會各委員會），均不包括美國公民。雖然受損論者主張，美國完全可以游離于現有的制度體系之外，但增進論者認為這對于美國想要維護其海洋權益以及主導海洋事務的決心是相悖的。 更令增進論者擔憂的是，如果美國一直游離于《公約》體系之外，就等同于將“區域”各種規則的制定權和開發的優先權拱手讓人。 如果等到“區域”制度規則和開發格局都已經成型時，美國再想介入其中謀求利益就會變得非常困難。

2.3 受損論和增進論的實質及其分析

通過前文對受損論和增進論諸觀點的羅列，我們可以發現雙方爭執的焦點主要圍繞美國在國際海底管理局的話語權、“區域”勘探開發費用以及美國是否有加入《公約》之必要上。筆者認為，這三點論爭事由的實質仍在于美國在國際海底管理局中的話語權，而非其他。 首先，“區域”勘探開發所需繳納的一系列費用并非美國不能承受之重，這筆費用相較于其前期投入巨大的技術研發資金以及“區域”資源的巨大價值，并不值得一提，以此為借口頗有欲蓋彌彰之嫌。 其次，致損派認為的美國已經擁有較為完善的“區域”開發法律體系，實際情況也并非如此。 事實上，1982 年美英法德四國構建《關于深海底多金屬結核礦暫時安排的協定》體系，如今僅剩美國尚未加入《公約》，這與其當初構想的發達國家“區域”勘探開發聯盟相去甚遠。最后，美國之所以構建國際國內的雙重“區域”法律體系，其意圖仍是主導這一體系。 這也從側面反映了受損派的真實立場。

既然美國在國際海底管理局中的話語權才是兩派爭執的實質，對這一問題的判斷也就成為影響美國“區域”政策的重要因素。 一方面，如增進派所言，《執行協定》賦予了美國在“區域”事務上充分的決定權；但另一方面，美國并沒有如愿以償地取得國際海底管理局的主導地位。 在理事會實質性事項的表決中，理事會采用的是三分之二多數決和加權表決并用的方式。 具體來說，理事會將其三十六個成員國分為了五類四組，即四個消費國、四個最大投資國、四個主要凈出口國（至少兩個發展中國家）、六個代表特別利益的發展中國家以及十八個按地域分配的發展中國家。 其中四個消費國中必須包含“在《公約》生效之日起，以國內生產總值計最大的國家”，這等于是為美國量身定做的門檻。①《執行協定》附件二第3 節第15 條（a）款。但是該組中還包括“東歐經濟實力以國內生產總值計最大的國家”，這一位置從1996 年起就屬于俄羅斯。 另外兩個位置，從2005 年起就是日本和中國。 換言之，按照現有實質性事項的表決機制，美國要想否決理事會的某項決議，就必須獲得中日俄三者其二的支持。 考慮到日本與美國緊密的國家關系，可以說在實質問題上的表決上，最終又是中美俄三國的政治博弈。 但平心而論，這種決策機制已經是對美國做出的最大的妥協，當今的世界要求一家獨大顯然不大可能。

值得追問的是，既然美國無法在國際海底管理局中獲得話語主導權，是否就意味美國的“區域”利益會因此受損？ 筆者認為也不盡然。

第一，美國確實會因為沒有話語主導權，而在“區域”勘探和開發的某些事宜中受到牽制或者作出讓步，不過這是不可避免的。 第二，通過對美國不利的事項并非易事。 從決策機制上來說，理事會的確有可能通過對美國不利的事項。但反過來，要通過對美國不利的事項也需要在本組內沒有過半數反對，也即必須在中俄同意的前提下再取得日本的同意，這基本等同于不可能。第三，如今的“區域”勘探開發法律體系中還有很多不明確和亟待完善之處，美國完全可以參與到“區域”勘探開發規則的制定過程中并施以影響，從而在即將開展的“區域”開發利用環節謀取最大化的利益。 實際上，如果在“區域”的開發階段美國仍未介入其中，屆時美國的“區域”利益將會真正受到嚴重損害，這也是最令利益增進派擔憂的事情。 綜合前述幾點理由，可以認為加入《公約》對美國“區域”利益是利大于弊的。

三、未來美國國際海底區域政策的預判

3.1 對國家利益論一些干擾要素的厘清

以國家利益為分析對象，美國加入《公約》，并在隨后參與到國際海底管理局的各項事務中對其“區域”利益更為有利。 但問題是，美國卻并未應循此論斷的預判，至今仍游離在《公約》體系之外。 這是否代表著前文的結論存在偏差？ 筆者認為并非如此，而是有其他因素左右了美國的決定。

2012 年5 月至6 月，美國參議院外交關系委員會舉辦了四次聽證，分別就“安全與戰略必要性”“軍事”“商業與工業”以及整個《公約》舉行聽證。 美國政界三位代表，即時任國務卿希拉里（Hillary Clinton）、時任國防部長帕內塔（Leon Panetta）以及時任美國參謀長聯席會議主席登普西（Martin Dempsey）都做出了同意美國加入《公約》的意見。 美國軍方的六位代表和美國商界的四位代表亦是如此。 美國智庫的四位代表，有兩位選擇同意，兩位選擇反對。 雖然支持者和反對者兩派力量對比懸殊（15 ∶2），但無疑分析反對派才更能找出問題的癥結之所在。來自美國智庫代表的兩位反對者，一位是美國前國防部部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld），另一位是美國智庫傳統基金會的代表史蒂夫·格羅夫斯（Steven Groves）。 他們的觀點與受損論并無二致，但他們所代表的政治力量卻不得不讓人注意。 拉姆斯菲爾德是一名典型的共和黨新保守主義代表，他曾代表里根政府（反對加入《公約》）參與《公約》的談判工作，而格羅夫斯所供職的傳統基金會（The Heritage Foundation）則以鮮明的保守主義立場，強調商業自由、美國傳統價值和強大國防力量而被世人所熟知。

因此，我們可以看到美國加入《公約》已經不是單純的國家利益選擇的問題，其間還摻雜著政黨博弈、政治思想等多重因素。 事實上，美國國內就有學者認為，如果當時不是里根而是卡特當選美國總統，美國早已成為《公約》的締約國之一。①Doug Bandow， “The Law of the Sea Treaty Impeding American Entrepreneurship and Investment ”， Competitive Enterprise Institute，2007， p. 5.各種因素相互交織，這是當下美國關于這一問題的真實寫照。

但筆者認為，政黨博弈也好，政治思想沖突也罷，這些無非是附著于其上的次要因素，影響美國加入《公約》的核心要素始終是國家利益。在一個短期的時間維度內，政治因素、思想因素或者領導人的個人意志對美國“區域”政策的影響確實不容忽視。 但放在一個長期的時間維度下，美國的“區域”政策必然會轉向更符合其國家利益的一方。

3.2 美國在“區域”開發問題上可能的關注重點

在宏觀問題上，我們已經預判了美國有很大可能會重新回歸到《公約》體系中，全面參與“區域”的各項事務。 但在具體問題上，我們仍需回答美國在“區域”問題上可能的關注重點是什么。 就當前“區域”各項事務而言，勘探階段的制度和規則已經基本明確，而開發階段還有很多具體細節的問題需要博弈，所以當下以及未來一段時間內，各國討論的議題都將圍繞“區域”開發階段的諸般事宜展開。 在這一問題上，筆者認為美國的關注重點主要有兩個方面。

第一，“人類共同繼承財產”原則的具體落實。 雖然美國支持“人類共同繼承財產”原則，但對這一原則在“區域”事務中的落實有不同看法。 尤其是“人類共同繼承財產”原則要求美國實現開發技術和開發收益的分享，這與美國的實際訴求不完全一致。 美國作為世界范圍內“區域”勘探開發技術最先進的國家，也是為數不多有條件可以進行“區域”開發的國家，選擇開發技術和開發收益的分享對其益處甚少。“區域”開發技術是一個國家的核心機密，關乎國家安全，即便支付合理對價美國也不會全盤托出。 除此之外，在開發利益分享的問題上，如何既保證開發者的利益又保證全人類的利益，是各方勢力長期紛爭的難點。

第二，“區域”事務中的話語權。 通過前文的論述，我們已經明確“區域”事務中的話語權是美國關切的重點。 直白地說，擁有話語權才可以謀求“區域”利益的最大化。 但在現有表決機制無法改變的前提下，美國想要提高其在國際海底管理局中的話語權無非三種途徑：其一，以技術分享、利益分享或其他方式，提升己方話語權。 但需說明的是，其中的技術分享肯定不會涉及核心技術，利益分享也不會占開發收益的太多比重。 美國采取此種方式的目的，是以技術支持和物質援助的方式，來換取其他國家的支持。 其二，削弱其他國家在國際海底管理局中的話語權。 其三，將場外因素帶入國際海底管理局事務當中。 例如，使用一些政治外交的手段，以期謀得相關國家的妥協或支持。

3.3 美國對《“區域”內礦物資源開發規章草案》立場的預判

隨著2015 年《多金屬結核探礦和勘探規章》到期，國際社會迫切需要對“區域”開發事宜作出新的規定。 在這樣的形勢下，制定一個盡可能地符合絕大多數國家利益的“區域”開發規章尤為必要。 為此，國際海底管理局于2016 年制定了《“區域”內礦物資源開發規章草案》，并在2017 年和2018 年接連出臺兩個版本。①《“區域”內礦物資源開發規章草案》歷經三個版本，本文中的均是指2018 年版。

《“區域”內礦物資源開發規章草案》的內容主要聚焦在以下幾個方面：首先，環境保護領域。 該草案全面細化了環境保護領域的規定，例如草案第27 條就對環境履約保證金做了極為細致的規定。②《“區域”內礦物資源開發規章草案》第27 條第2 款規定保證金要反映以下方面可能的所需費用： （a） 提前關閉開發活動，（b） 終止和最終關閉開發活動，以及（c）在關閉后監測和管理殘留環境影響；第27 條第3 款規定了可以分期繳納保證金；第27條第4 款規定了應審查和更新環境履約保證金數額的情形；第27條第5 款規定了審查和更新之后的重新計算并繳存保證金的期限；第27 條第8 款規定了承包者提供環境履約保證金不會限制開發合同為其規定的責任和賠付責任。除此之外，在環境監管執行計劃③《“區域”內礦物資源開發規章草案》第50 條。和環境責任信托基金④《“區域”內礦物資源開發規章草案》第52 條和53 條。等方面亦是如此。 這些條款不僅表明各國深刻意識到開發環節可能對海洋環境造成不可逆的損害，還希望能夠通過制度手段維持環境保護工作的運行。 其次，承包者義務。 《“區域”內礦物資源開發規章草案》規定承包者義務主要包括，承包者對海洋環境的保護義務⑤《“區域”內礦物資源開發規章草案》第46 條至第56 條。，承包者確保安全、勞動和衛生標準的義務⑥《“區域”內礦物資源開發規章草案》第35 條。，承包者繳費的義務⑦《“區域”內礦物資源開發規章草案》第八部分。，承包者關閉計劃（停止或暫停生產）與關閉后監測的義務等。⑧《“區域”內礦物資源開發規章草案》第58 條和59 條。需要指出的是，有關繳費義務的規定在草案的歷次版本中由起先的混亂不堪到如今的簡潔明確，說明各國在承包者義務上立場逐漸達成一致。⑨目前在承包者繳費義務上，僅有稅率等細節問題還留有爭議。 參見王勇：“國際海底區域開發規章草案的發展演變與中國的因應”，《當代法學》，2019 年第4 期，第79-93 頁。最后，擔保國責任。 擔保國責任原本就存在于《公約》中。 《“區域”內礦物資源開發規章草案》把擔保國的責任范圍擴大到國際海底管理局規則和開發合同的條款，但在歸責原則和責任范圍上沒有明確規定。⑩《“區域”內礦物資源開發規章草案》第103 條規定：“在不損害第6 條和第22 條規章，以及不損害《公約》第139 條第2款、第153 條第4 款和《公約》附件三第4 條第4 款為承包者規定的義務的普遍性的條件下，為承包者擔保的國家應該尤其采取一切必要和適當的措施，以確保其擔保的承包者依據《公約》第十一部分、關于執行《公約》第十一部分的協定、國際海底管理局的規則、規章和程序以及開發合同的條款和條件切實遵守規定。”造成這種現象，蓋因各國對擔保國在《公約》體系內所承擔法律義務的具體標準，擔保國應采取何種措施方能免除賠償責任等問題爭議較大。?張輝：“國際海底區域制度發展中的若干爭議問題”，《法學論壇》，2011 年第5 期，第91-96 頁。具言之，不具備開發能力的國家希望擔保國能夠承擔較重責任，而具備開發能力的國家則持相反觀點。

因此，結合《“區域”內礦物資源開發規章草案》主要內容，我們可以對美國未來參與到“區域”開發制度之后的決策做出以下預判。 第一，在環境保護和承包者義務方面，美國不會介入太多。 該部分內容各國基本上已經達成共識，美國國內也多是持支持立場。 第二，在擔保國責任上，美國會盡可能減輕擔保國責任。 這符合美國作為開發國的基本訴求。 第三，美國在惠益分享的內容上會投入極大精力。 《“區域”內礦物資源開發規章草案》并沒有規定惠益分享的內容，但這部分內容卻事關“人類共同繼承財產”原則的具體落實。 美國關注的焦點將在該草案應否加入惠益分享的內容，以及如何進行惠益分享等具體問題。

四、對我國的啟示

通過前文的論述，我們可以合理預測：美國未來極有可能全面參與到“區域”開發制度當中，并且其關注的重點將主要圍繞“人類共同繼承財產”原則的具體落實和“區域”事務中的話語權兩項議題。 從對美國的“區域”政策演進和政策預判中我們可以獲得如下啟示。

4.1 堅持與落實“人類共同繼承財產”原則

雖然國家利益是“區域”政策中至關重要的一環，但如果一味以國家利益為導向，而忽視了與其他國家的合作共贏，也只能將自己置于孤立境地，反而不利于國家利益的實現。 因此，實現國家利益與合作共贏的雙重追求，成為我國未來“區域”政策前進的關鍵。

長期以來，我國始終主張并堅持“人類共同繼承財產”原則。 這一原則契合了兼顧國家利益與合作共贏的目標。 當然，隨著中國深海技術的不斷發展，對合理勘探開發及先進技術的需求也會不斷提升，這些因素都將不可避免地引發一些沖突和擔憂。 因此，我們必須結合中國當下的實際情況，消解這些矛盾，具體落實“人類共同繼承財產”原則。

（1）以制度設計打通利益分享與合理開發的隔閡

之所以《公約》要求對“區域”內活動獲得的利益實現分享，是因為“區域”資源的所有權和勘探開發權相互分離，呈現出一種二元的結構關系。 換言之，“區域”資源的所有權歸屬于全人類，投資者的勘探開發權只是從所有權中分離出授予合格主體的有限財產權。①Kemal Baslar， The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law， Kluwer Law and Taxation Publishers and Martinus Nijihoff Publishers， 1998， p. 38.因此，出于對所有權對價的支付以及對資源消耗的補償，“人類共同繼承財產”原則要求在“區域”的勘探開發上實現利益分享。②呂琪、李志文：“國際海底區域資源開發的利益共享審思”，《學習與探索》，2018 年第8 期，第104-112 頁。

但問題在于，利益分享的理論正當性并不能轉變成承包者的履行自覺性。 承包者天然地要求資本的增長，而利益分享卻是典型的利他行為。 那么，要求承包者自覺服從并支持利益分享本就成了“強人所難”。 所以必須通過制度設計打通兩者的隔閡，構建一種既能保證利益分享又能激勵承包者合理開發的機制。

而如前文所述，《“區域”內礦物資源開發規章草案》第61 條專門對承包者的激勵做了規定，卻并未提及惠益分享機制。③法律和技術委員會編寫：《“區域”內礦物資源開發規章草案》，國際海底管理局，2018 年7 月9 日，https：／ ／ran-s3.s3.amazonaws. com／isa. org. jm／s3fs - public／files／documents／isba24 _ltcwp1rev1-ch_0.pdf。其中緣由，不得而知。 但正如中方代表所言：“開發規章制定過程中，單純地強調深海采礦收益，包括承包者繳納權益金和年費等，而不討論其分享問題，在邏輯上是有欠缺的，在結構上也是不完整的，不利于‘人類共同繼承財產’原則的落實。”④“中國代表團在國際海底管理局第24 屆會上關于開發規章草案框架結構的發言”，中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處，2018 年8 月7 日，http：／ ／china-isa.jm.china-embassy.org／chn／hdxx／t1583497.htm。不僅如此，《“區域”內礦物資源開發規章草案》在激勵措施上主要依靠財政鼓勵，資金的來源又將牽涉多方利益，從而為具體落實平添不少阻礙。

因此在筆者看來，收益與分享是“區域”勘探開發的一體兩面，兩者都應出現在《“區域”內礦物資源開發規章草案》當中，不能有所偏廢。在此基礎上，我們首先應當確保國際海底管理局可以通過利益共享機制獲得穩定收入，這是國際海底管理局正常運作的前提。 其次，以減免繳費而非財政鼓勵的方式實現激勵，這樣牽扯的利益更少，或許更為妥當。 具體而言，在前端繳費環節上，可以進一步減免申請費和年費，例如申請費可以重新回到25 萬美元或者更低；在開發過程中的繳費環節上，可以根據“區域”開發的具體情況調整權利金的繳金比例等等。

（2）以制度手段和開放態度實現技術轉讓

近年來，雖然我國在深海技術上已經取得了較大進展，但是相對于傳統海洋強國仍有諸多不足。 尤其是隨著我國“區域”獲取能力與活動范圍逐步提升，對尖端深海技術的需求愈發強烈，縮短與海洋強國之間的差距已迫在眉睫。因此，良性的技術轉讓對實現我國深海技術的發展有重要意義。①李志文：“國家管轄外海域遺傳資源分配的國際法秩序——以‘人類命運共同體’理念為視閾”，《吉林大學社會科學學報》，2018 年第6 期，第36-45 頁。

當然，技術轉讓并非要求有技術優勢的締約國無償轉讓技術，深海技術招標投標活動須遵循誠實信用原則，確保深海技術規范轉讓、公平合理②林家駿、李志文：“深海技術商業化機制初探”，《太平洋學報》，2018 年第7 期，第35-47 頁。，在共同協商的基礎之上實現技術轉讓的商業化。 問題在于，不少尖端技術實際上都掌握在小部分發達國家的手中。 以“區域”基因資源為例，歐盟、日本、挪威、瑞士和美國占據了全球有關“區域”基因資源開發專利申請的90%，而美日德三國更是占據其中的七成左右。③Marjo Vierros， Curtis A. Suttle， Harriet Harden-Davies，Geoff Burton， “Who Owns the Ocean？ Policy Issues Surrounding Marine Genetic Resources” ，Limnology and Oceanography Bulletin，Vol.25， No.2， 2016， p.29.這些技術的持有人不僅可能濫用知識產權的保護，且可能據守其交易之優勢地位進行交易壟斷、獨享深海技術等行為。 這就與《公約》力圖構建海洋新秩序，避免海洋強國霸占海洋，實現“區域”利益惠益共享的目標截然相反。兩者在“區域”內并存適用就必然會產生矛盾。因此，有必要以制度手段緩解這種矛盾局面。具體而言：

第一，提升技術轉讓的有效性。 技術轉讓的有效性取決于技術轉讓和技術許可條件的限度，也即技術轉讓的底線。 先進的“區域”技術通常涉及國家機密，所以明確技術轉讓和技術許可條件的限度，是進行長期技術轉讓的先決條件。 為了確保此種限度盡可能的公平公正，可由國際海底管理局設立專門的工作組（包括承包者、擔保國和利益第三方），對“區域”技術轉讓和許可的基本條件、技術轉讓的定價機制等內容進行商議。 不僅如此，鑒于“區域”技術轉讓和知識產權保護主要由各國國內法調整，所以可充分利用各國知識產權法或專利法中的強制許可制度。 由國際海底管理局聯合世界貿易組織、世界知識產權組織等國際組織，敦促締約國在《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）框架下完善國內法上強制許可實施的規范。 以技術轉讓和技術許可條件的限度為基礎，以有差別的保護為區分，以強制許可為屏障。

第二，增強聯合企業中技術轉讓的可操作性。 按照現有國際海底管理局的制度安排，聯合企業已呈替代保留區之勢。④張丹：“關于國際海底區域法律制度的研究——以保留區及平行開發制為中心”，《太平洋學報》，2014 年第3 期，第11-18 頁。因此，重新平衡聯合企業中發達國家和發展中國家的利益，將對后者參與“區域”活動有著重要影響。 其中的關鍵在于，在聯合企業的制度安排中設置技術轉讓的義務。 需注意的是，這一義務應當是可商議而非強制的，即有意與企業部設立聯合企業的國家和實體可以與企業部商議達成技術轉讓的具體條件。 相應的內容大體可分為以下幾個點：一是應當確保企業部和發展中國家直接參與聯合企業的運作，此為實現技術轉讓的前提；二是應當明確技術優勢方在聯合企業中應承擔的技術轉讓的最低責任和義務，這是實現技術轉讓的保障；三是在聯合企業的協議中，可明確以適當的方式激勵技術優勢方開展技術合作、技術轉讓和技術許可等活動。

第三，促進“區域”研究中國際合作的可行性。 “授人以魚不如授人以漁。”技術轉讓并非一勞永逸，最可行的方式始終是從根本上加強發展中國家的海洋科學技術能力，提升海洋技術的研發水平。 這種“區域”整體研究能力的提升，需要以大規模的國際合作為根基。 但通常，涉及“區域”研究的國際合作宣示意義濃厚，實際的可行性并不充足。 因此，有必要改變這一局面。 具體來說：首先，“區域”研究中的國際合作應有更廣闊的視野。 雖然“區域”研究中的國際合作仍是以“區域”為核心內容，但應當從“大海洋”的概念出發，圍繞海洋科學、海洋工程、海洋經濟和海洋考古等內容展開。 其中的原因在于“區域”的研究并非孤立，而是依托于整個大海洋學科之上。 提升大海洋學科的研究能力和研究水平，是“區域”研究的基礎，將對“區域”研究起到非常重要的推動作用。 其次，充分發揮國際海底管理局、聯合國貿易和發展委員會以及國際海事組織等的效用，由其牽頭，不僅從國家層面，更要從民間層面開展多層次的國際合作。 例如，在各國的民間層面展開“區域”知識的宣講，促進大學間相關學者和學生的交流、訪問。 最后，在具體的“區域”國際合作事務中，可以以探礦活動為重心展開具體的合作與援助工作。 探礦環節更加接近于海洋科學研究的性質，不易產生利益糾紛。 以此為切入點強化“區域”研究中的國際合作，相對于技術轉讓等敏感內容更具可行性。

需要注意的是，一方面，憑借制度的手段確實可以有效地預防技術壟斷，促進市場的公平競爭，提高技術的轉讓效率。 另一方面，當我國實現技術升級之后，也需要同樣秉持開放的態度，對其他技術相對落后的國家實現平等對價下的技術轉讓。 這也是我國堅持貫徹“人類共同繼承財產”原則的應有之義。

4.2 構建“區域”制度中的引領國地位

不少學者都認為，在“區域”制度中我國應當構建引領國的地位。①參見楊澤偉：“國際海底區域‘開采法典’的制定與中國的應有立場”，《當代法學》，2018 年第2 期，第26-34 頁；Michael W. Lodge，“The Common Heritage of Mankind”，International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.27， No.4， 2012， pp.738-740。筆者贊成這一觀點。美國加入《公約》并參與到國際海底管理局的各項事務中，可以想見會對我國的引領國地位造成沖擊。 這是美國追求“區域”話語權的必然結果。 如何維持我國在“區域”中的引領國地位，與各國合作共贏，成為重要議題。 此處的發力點可以聚焦在以下三個方面：

第一，技術的引領。 技術的引領是指我國在“區域”勘探開發技術上為其他相對落后的國家提供必要的便利和相應的指導。 我國在實現引領國的技術引領時，應當將技術指導和人才培養放在首位，努力促進其他相對落后國家的技術能力的提升，以實現其自主研發為核心要務。 我國也可以與其他技術優勢國家合作，采取大學之間訪學交流等靈活且相對非正式的形式提供技術的支撐。

第二，資金的引領。 資金的引領是指我國為其他發展中國家進入“區域”進行勘探和開發活動提供物質上的支持。 多年來，中國作為發展中國家，一直持續向國際海底管理局的自愿信托基金捐款。 中國常駐國際海底管理局代表田琦大使亦表示，“今后，中方將繼續向國際海底管理局有關基金或項目捐款，支持國際海底事業穩步發展。”②“中國代表團團長、常駐國際海底管理局代表田琦大使在國際海底管理局第24 屆會議大會‘秘書長報告’議題下的發言”，中華人民共和國常駐國際海底管理局代表處，2018 年8 月7 日，http：／ ／china-isa.jm.china-embassy.org／chn／hdxx／t1583512.htm。

第三，規則的引領。 規則的引領是指我國應堅持并落實“人類共同繼承財產”原則，積極參與“區域”規則的制定。 在美國尚未形成明確路線之前，我們需要加快對“區域”相關法律政策的研究，特別是對近年來國際海底管理局已經出臺和即將出臺的規章進行仔細研究。 積極主動地在相關問題上發聲，在追求合作共贏的同時，也要把握住國家利益的底線，為將來的海洋大國在“區域”問題上的博弈，早做籌謀。

結 語

“區域”規則的制定由勘探事務全面轉向開發事務，意味著新一輪規則體系的構建。 “區域”的開發不僅是獲得“區域”利益的重中之重，更關乎我國長遠的國家利益。 現階段，我國既是開發階段的規則推動者，也是深度參與者，并逐步發揮引領國的地位。 但在未來，美國會全面參與到“區域”事務中，勢必會打破目前局面。“區域”因其特殊的地位和主要的戰略意義，會成為大國交鋒的主戰場之一，我國必須早做籌謀，力求覓得先機。