建黨百年中國共產黨黨內法規制度建設

劉長秋

(上海社會科學院 法學研究所，上海 200020)

對于制度的形成與發展而言，“歷史是至關重要的，它的重要性不僅僅在于我們可以向過去取經，而且因為現在和未來是通過一個社會制度的連續性與過去連接起來的”[1]1。在此意義上講，對制度的研究離不開對制度歷史脈絡的考察。黨內法規通過設立相應的制度來規范黨員及黨自身的行為，成為“黨要管黨、全面從嚴治黨”的重要保障。全面從嚴治黨不僅使中國共產黨保持了足夠的純潔性與先進性，而且提高了自身領導能力。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱十八屆四中全會《決定》)將黨內法規明確納入我國社會主義法治體系，并在十九大報告以及十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱十九屆四中全會《決定》)中不斷強調“依規治黨”“形成完備的黨內法規體系”。在此背景下，國內法學界以及政治學界有關黨內法規的研究不斷發展，涌現出一大批研究成果。對于黨內法規研究來說，法學以及政治學領域的研究是必不可少的，但對其歷史的研究更是不可或缺的。然而相比于黨內法規的政治學以及法學研究而言，目前有關黨內法規的歷史研究還相對薄弱，部分學者對特定時期(如新民主主義革命時期或改革開放以來等)的黨內法規進行了探討，但研究成果并不豐富，缺乏全面的研究成果且迄今還沒有立足于中國共產黨發展近百年歷史這一宏大時間跨度下研究黨內法規制度建設的成果。在此時間節點，這無疑成為黨內法規研究乃至黨史研究需要重點加強的方面。基于此，本文擬對近百年中國共產黨黨內法規制度建設的歷史加以梳理并就其發展規律進行分析，以期推動學術界對此問題作進一步研究。

1 黨內法規制度建設百年史

法是隨著國家的出現而出現的，而中國共產黨黨內法規作為調整中國共產黨黨內關系的特殊法現象，則是在中國共產黨誕生后隨著管黨治黨的需要而產生的，并在黨的建設偉大實踐中不斷發展完善。從歷史上來看，“黨內法規”的概念最初由毛澤東在1938年首次使用，但作為一種現實存在的制度，黨內法規則伴隨黨的建設始終。在中國共產黨發展的近百年歷史中，中國共產黨依據黨的建設與發展實際需要，在不同的時期不斷強化黨內法規制度建設，使得黨內法規在加強黨的領導和強化黨的建設方面發揮了不可替代的重要作用。而梳理近百年的歷史則不難發現，中國共產黨黨內法規制度建設歷來都是圍繞黨的歷史任務，同黨為實現這些歷史任務而確立的理論和路線聯系在一起，朝著黨的建設、黨的領導和黨的執政的總目標而進行的[2]61。黨內法規制度建設的歷史，依據黨在不同歷史時期所面臨的社會環境及其任務的變化，可以劃分為革命戰爭時期的黨內法規制度建設、中華人民共和國成立后到改革開放前的黨內法規制度建設、改革開放后到十八大之前的黨內法規制度建設以及十八大以來的黨內法規制度建設這樣四個大的歷史階段。

1.1 革命戰爭時期的黨內法規制度建設

對于中國共產黨而言，黨內法規與中國共產黨是相伴而生的。1921年7月中國共產黨第一次全國代表大會在上海召開，宣告了中國共產黨的成立。與此同時，大會通過了《中國共產黨第一個綱領》(以下簡稱《綱領》)?！毒V領》共十五條，規定了黨的名稱以及性質等，并提出了黨的最終奮斗目標。《綱領》明確宣布“我黨定名為‘中國共產黨’”，并初步規定了黨的綱領?！毒V領》對黨的組織章程、組織原則、組織機構和發展黨員作了明確規定，成為黨的歷史上第一部具有黨章性質的黨內法規，也是黨的歷史上的第一部黨內法規。

在黨史上，黨章是效力最高、最為重要、最為根本的黨內法規，在黨內法規制度體系中起著“母法”的作用，是其他黨內法規制定的依據。黨章是在1922年7月上海召開的中共二大上通過的，是中國共產黨第一部比較完整的章程，設立黨員、組織、會議、紀律、經費及附則六章，共二十九條。黨章第一次詳盡規定了黨員條件和入黨手續，對黨的組織原則、組織機構、黨的紀律和制度也都作了具體的規定。黨章的核心內容是建立了嚴密的組織并加強了黨的紀律，而最大貢獻也在于建立了嚴密的組織，加強了黨的紀律。黨章的產生標志著黨的自身建設在創建時期取得了初步成果，使黨能以無產階級先鋒隊的面貌迅速從中國各政黨和團體中脫穎而出，獲得中國工人階級和其他勞動群眾的信賴，為以后黨的建設奠定了堅實基礎[3]34。此后一直到現在，黨章不僅是管黨治黨的依據，且依據實際情況進行了多次修改。近百年間，黨章堅持實事求是的品格，高度凝練了黨對革命和建設認識的理論升華。

正如習近平指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩?！盵4]黨章的誕生為管黨治黨提供了根本依據，也拉開了黨內法規制度建設的序幕。此后中國共產黨依據管黨治黨的需要加快了黨內法規制度建設的步伐，到中共擴大的六屆六中全會召開前后相繼通過了《中國共產黨中央執行委員會組織法》《中央巡視條例》等多部重要黨內法規。1938年10月在延安召開的中共擴大的六屆六中全會上，鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為以及以往黨內法規制度建設不夠強化所帶來的危害，黨中央開始重視加強黨內法規制度建設方面的工作。在此次會議上，劉少奇作了《黨規黨法的報告》，還審議通過了《中共擴大的六中全會關于中央委員會工作規則與紀律的決定》等多部重要文件，強調了黨法黨規以及黨紀的重要性。之后，黨內法規制度建設穩步推進，到中華人民共和國成立之前，相繼發布了包括《中共中央關于增強黨性的決定》《中共中央關于嚴格執行報告制度的指示》等大量法規。就調整領域來看，這一時期黨內法規的調整事項比較廣泛，涉及黨的紀律、宣傳、組織、黨員與黨的干部等多個領域。這些黨內法規對于嚴明黨的紀律，統一黨的思想和行動，確保黨領導全國人民奪取新民主主義革命勝利發揮了重要作用。

中國共產黨從一開始就非常注重黨內法規制度建設，力圖通過黨內法規制度建設來規范黨組織的工作、活動及黨員的行為。中國共產黨成立前期，受革命形勢的制約，加之黨對于黨內法規在管黨治黨方面作用認識的不足，黨內法規制度建設與黨強化自身建設以確保黨真正形成一個堅強戰斗堡壘的需要相比，還存在一定差距。例如，黨內法規不夠健全、規范性與穩定性不夠、體系化不足以及執行力偏弱等，甚至有的黨內法規在名稱上也不規范，多以“決定”“指示”等形式出現。不僅如此，這一時期的黨內法規在內容上也存在一些問題，在規定上往往過于模糊和籠統，對于黨內權利與義務的規定不夠明確和細致，尤其是對于黨的高級領導干部的規范和約束不夠。因此在實踐中存在不能有效地通過黨內法規集中黨內正確意見的問題，也難以通過黨內法規及時有效制止錯誤路線的執行。六屆六中全會之后，黨內法規制度建設受到了黨內重視，并開始在管黨治黨以確保黨內行動統一方面不斷發力，為加強黨的建設以帶領中國人民實現新民主主義革命勝利提供了重要保障。從發展的角度來說，作為黨誕生、成長和發展壯大的重要時期，這一時期為完備的黨內法規制度建設進行了有益探索，這些探索既是中國共產黨成長、成熟，又是黨內法規的完善的必經之路[5]。

1.2 中華人民共和國成立后至改革開放前的黨內法規制度建設

中華人民共和國成立后到改革開放之前是中國共產黨領導全國人民進行社會主義革命和建設的時期，也是黨內法規制度建設史上的一個重要階段。1949年10月1日中華人民共和國成立，宣告了中國共產黨執政地位的確立，如何領導人民進行社會主義革命和建設并確保黨長期執政，成為黨必須認真對待的問題。為此中國共產黨結合新的形勢與任務有重點地推進黨內法規制度建設，強化了對于自身建設的要求。1949年11月中共中央發出《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，同時成立了以朱德為第一任中央紀委書記的中央紀律檢查委員會。1950年5月《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》發出，要求各級黨組織結合總結工作，開展批評與自我批評，克服黨內居功自傲情緒、命令主義作風以及極少數人貪污腐化等錯誤，密切黨和人民的聯系。1953年3月鑒于黨內存在官僚主義、違法亂紀等問題，中共中央發出《關于開展反對官僚主義、反對命令主義、反對違法亂紀的指示》。1954年2月召開的七屆四中全會則針對黨內分裂活動通過了《關于增強黨的團結的決議》等，再次強調了黨的紀律。1962年3月中共中央、國務院又相繼發布了《關于厲行節約的緊急規定》等。這些法規或規定的發布和實施對于強化黨的建設以保持黨的純潔性和保障黨內團結起到了重要作用，對于黨領導全國人民進行社會主義革命和建設發揮了重要影響。

1966年之后黨內法規制度建設步入了緩慢發展時期。這一時期盡管也出臺了一些黨內法規，但缺少依規治黨的思維。從內容上來看，伴隨著國家政治運動的風起云涌，這一階段的黨內法規變動性很大，缺乏法應有的穩定性。而從黨內法規的運行程序來看，則存在監督機制缺失，一些黨員權利得不到保障，導致黨員權利被虛化的問題。由于規范性不足，導致黨內法規不夠權威，無法發揮應有的制約作用。其間盡管中共中央也曾下發《關于整頓、恢復、重建黨的組織的意見和問題》等，要求恢復黨的組織生活，在全黨范圍內進行整黨建黨活動的試點，從黨內法規制度建設的層面上進行過相應的努力，但由于大環境對于法治建設的忽視，黨內法規制度建設在一定程度上受到了錯誤指導思想的制約。

中華人民共和國成立后到改革開放前的這一時期，黨內法規制度建設先揚后抑，經歷了發展、曲折探索以及緩慢發展的過程。前期黨內圍繞黨在社會主義革命和建設時期的任務，制定了大量旨在保持黨的先進性與純潔性以及確保黨的領導和科學決策的黨內法規，為社會主義革命的順利完成提供了根本指導和重要保障。但后期黨內法規制度建設則步入發展緩慢時期。黨內法規的政治性、綱領性比較突出，但是規范性和程序性不足。黨內法規制度建設缺乏與國家法相協調的意識，沒有確立黨在“憲法與法律范圍內活動”的法治原則。而且黨內法規制定程序、名稱等都相對隨意，規范效力及其等級秩序體系不夠穩定，執行效果一定程度上取決于具體領導人的政治意志?？傮w而言，這一時期“以黨代政”的現象較為突出，以黨內法規、黨內文件的形式規定某些現在看來屬于國家法律、行政法規、政府規章所應規范事項的情況比較明顯[6]222?？傮w上未能兌現毛澤東、劉少奇等第一代領導人關于“黨內法規”的法治化期待[7]。但是這一時期黨內法規制度建設所取得的經驗教訓也尤為寶貴深刻，值得認真總結。

1.3 改革開放后到十八大之前的黨內法規制度建設

十一屆三中全會是中華人民共和國成立以來黨和國家歷史上具有深遠意義的偉大轉折，開創了我國社會主義事業發展的新階段。此次全會實現了中國共產黨在歷史上具有深遠意義的轉折，而黨內法規制度建設乃至我國整個社會主義法治建設也借助黨的政治意志與決斷開始重回正軌，迎來了大發展。為了使黨內政治生活走向正軌，1980年2月十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》(以下簡稱《準則》)。這是1976年以后中共中央制定的一部僅次于黨章的基礎性法規。在十一大黨章并未徹底正本清源的情況下，《準則》在保證黨的路線、方針、政策貫徹執行以及黨內政治生活有序開展方面發揮了無可替代的重要作用?！稖蕜t》立足于時代特征和現實要求對黨組織和黨員應當遵守的政治和組織原則做了明確規定，確定了嚴明黨紀等方面的基本規矩，為黨內政治生活走上正軌奠定了基礎?！八粌H重申了延安時期中國共產黨形成的好傳統、好規矩，而且在總結新鮮經驗的基礎上又增添了新的重要內容，是加強黨的建設的強大武器。”[8]

之后中共中央、國務院還印發了《關于高級干部生活待遇的若干規定》《關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》等多部重要法規。1987年10月召開的十三大明確提出，在新的歷史條件下，在黨的建設上要走出一條“靠改革和制度建設的新路子”。在此背景下，中國共產黨再次加大了黨內法規制度建設的力度，相繼印發了包括《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》等大量黨內法規，黨內法規制度建設呈現出蓬勃發展的態勢。尤其需要指出的是，1990年7月的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，作為中國共產黨黨內第一部“立法法”，被認為是中國共產黨自身制度化與建設黨內部法治制度開放進程中的里程碑[9]。其實施標志著黨內法規制度建設進入一個全新時期，意味著現代法治因素開始注入黨內法規制度建設的過程，法治思維逐漸成為黨內法規制度建設過程中的慣常思維。

1997年9月十五大報告首次將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國理政的基本方略。由此1997年十五大提出、1999年《憲法》修正案確立后，“依法治國，建設社會主義法治國家”成為一項憲法原則。而黨內法規制度建設也開始在依法治國的推動和影響下進一步加強。受依法治國理念的激勵與促動，中組部印發的《黨政領導干部考核工作暫行規定》等先后發布，黨內法規制度建設呈現出良好局面。2003年12月中共中央頒布實施了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，成為黨的歷史上第一部有關黨內監督的專門法規，表明了黨對黨內監督問題的重視。同時還頒布了《中國共產黨紀律處分條例》，成為黨內又一部基礎性重要法規。

改革開放之后尤其是十五大確立了依法治國的方略之后一直到十八大之前，黨內法規制度建設在法治思維的引領下蓬勃發展。這一階段黨內法規制度建設的特點是中國共產黨開始越來越重視黨內法規制度建設，黨內法規的規范性不斷提升，作為黨運用法治思維管黨治黨的制度成果，開始逐漸融入國家治理規則體系，成為國家治理現代化的重要保障。這一時期，黨內法規制度建設無論在法規數量上還是在制定效率上，都獲得了極大提高。然而在實踐中發現，黨內法規在數量突進的同時并沒有同時使所有法規在質量上獲得很好的保障，部分黨內法規之間在內容上存在沖突，其制度與規則甚至與國家法在內容上出現重疊現象，不但浪費了法治資源，而且在對黨員干部的要求上出現了明顯的降格現象。不僅如此，黨內法規在數量不斷增加的同時，部分法規執行力問題并沒有有效跟進，一些黨內法規淪為擺設，不但對推進黨的自身建設沒有產生預期作用，反而因為個別黨內法規空設與虛置而對整個國家法治建設產生了不良示范效應。受此影響，黨自身的建設也受到一定程度的制約，黨內腐敗問題開始顯化。在此背景下，立足于更高的政治站位并以更為開闊的視野和更為明確的思路重新審視黨內法規制度建設，將黨內法規納入社會主義法治體系中與國家法協同共進，使黨內法規更好地發揮示范引領作用，無疑成為現實所需。

1.4 十八大以來的黨內法規制度建設

十八大報告指出：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心?！盵10]這為中國共產黨加強黨內法規制度建設提供了方向指引。

十八大之后，中國共產黨領導全國人民向新時代邁進，以反腐為主線的黨的建設進入新階段，黨內法規制度建設也再次進一步加強。2012年12月中央政治局召開會議審議并通過了《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》(以下簡稱“八項規定”)。“八項規定”從規范行為入手，由表及里、深入人心，起到了凈化黨員思維觀念與純潔黨性的效果，也提升了普通百姓對黨的滿意度和信心。黨風、政風得到凈化，也促進了社會風氣的轉變[11]。該規定成為引領黨內法規制度建設全面進入新階段的號角。之后中共中央制定了《中國共產黨黨內法規制定條例》，進一步規范了黨內的立法制度，是中國共產黨第一部正式、公開的黨內“立法法”。該條例發布后，黨內法規制度建設開始正式步入全新發展階段，一大批過時或不適應全面從嚴治黨需要的黨內法規和規范性文件被清理。這對于引領黨風廉政建設，踐行依規治黨、全面從嚴治黨發揮了重要作用。

與此同時，中共中央部署開展了分兩階段進行黨的歷史上第一次黨內法規和規范性文件集中清理工作。通過清理摸清了中央黨內法規制度的家底，一攬子解決了黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，有力維護了黨內法規制度的協調統一及法規制度的真正落地。不僅如此，這一時期黨中央已經開始關注黨內法規制度的體系化建設，并加強了黨內法規制定規劃工作。2013年11月《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》全文發布，一大批中央黨內法規陸續出臺，黨內法規制度體系漸成規模[12]。

十八屆四中全會充分肯定了黨內法規制度建設在我國法治建設中的重要性，并明確將黨內法規納入社會主義法治體系。十八屆六中全會則進一步強調了制度管黨與全面從嚴治黨的重要意義，使黨內法規的地位得到進一步突顯。在此基礎上，《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》于2016年12月印發，對黨內法規制度建設提出了更為具體的要求，而全國黨內法規工作會議也于同月召開，對黨內法規制度建設進行了規劃部署。此后十九大報告提出，“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導”[13]68，進一步指明了黨內法規制度建設的方向。與之相適應，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》也于2018年2月印發。黨內法規制度建設再次迎來一個新的高潮。

十八大之后，黨內法規制度體系建設取得了新的重大成就，有了更新的發展[14]。這一時期的黨內法規，一方面集中展現了黨中央管黨治黨的新理念新思想新實踐，另一方面也反映了依規治黨、標本兼治、規范執紀的思維邏輯[15]。就其特點而言，這一時期的黨內法規制度建設呈現出黨內法規與國家法律銜接與分離相結合、目標導向與問題導向相結合、法規制定與督促落實相結合以及單行法規制度建設與體系化建設相結合的特點。黨內法規在制定、清理、備案等方面日趨規范化，制度建設水平明顯提升，內容上更具可操作性，執行上更具剛性。在黨內法規制度建設的帶動下，一批腐敗窩案得到治理，大量腐敗分子紛紛落馬。這在彰顯中國共產黨全面從嚴治黨決心、宣示其以法治思維和法治方式管黨治黨的同時，也進一步增強了廣大人民群眾對于黨的領導以及社會主義法治建設的信心，開啟了黨內法規制度建設的新篇章。

2 黨內法規制度建設的體系化

就黨內法規制度建設的歷史來看，黨內法規經歷了最初只有一部不成熟的《中國共產黨第一個綱領》，到逐漸有幾部黨內法規但內容不成體系的階段，再到如今有了數量眾多的黨內法規且在制度上更加完善、體系上也涵蓋中央與地方兩個層次的過程。

2.1 黨內法規制度體系化的努力

黨內法規作為一種管黨治黨的制度規范，涉及黨的領導、組織建設、作風建設等方面。這幾個方面相互影響、相互制約，共同支撐起黨的自身建設的偉大工程。從歷史上來看，黨內法規制度從無到有、從少到多的發展過程中，一個重要特征就是圍繞實現不同時期黨的政治任務需要而逐步趨向體系化。尤其是在改革開放后，中國共產黨重視黨內法規制度體系化問題，明確提出黨內法規制度的體系化建設方向。早在2006年胡錦濤就提出，要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設。胡錦濤在黨內首次使用了“黨內法規制度體系”的說法，將黨內法規制度建設納入了體系化的視野。2009年9月召開的十七屆四中全會則明確了黨內法規制度體系的根本是黨章，核心內容是民主集中制，這使此后的黨內法規體系建設道路更加清晰[16]。2011年1月10日胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上再次指出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設”，為黨內法規制度建設再次明確了體系化的發展方向。2012年5月頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》是體系建設的標志性成果，使黨內法規建設開始進入體系化的新時期[17]。該條例在充分總結之前的經驗教訓基礎上進一步規范了黨內法規制定的程序，不僅使黨內法規的規范化程度得到進一步提升，而且明確提出了“建立健全黨內法規制度體系”的基本目標以及“維護黨內法規制度體系的統一性和權威性”的基本原則，并規定了“制定黨內法規應當統籌進行，科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”(1)參見2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》第一條、第七條以及第八條。。十八大之后，黨內法規制度體系化建設的方向更加明顯，黨中央先后頒布了多部重要文件推進黨內法規及其制度體系化工作。2013年印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》明確提出，要以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進黨內法規制定工作，加快構建黨內法規制度體系。而十八屆四中全會《決定》則將“形成完善的黨內法規體系”明確納入了全面依法治國的目標之中，并在此后十九大報告以及十九屆四中全會再次強調。這些都為最終構建“內容科學、程序嚴密、配套完整、運行有效的黨內法規制度體系”做出了重要努力。

2.2 從中央到地方的縱向黨內法規制度體系構成

目前從縱向上來看黨內法規已經初步形成為一個由章程、準則、條例、規定、辦法、規則等共同組成的相對較為成型的制度體系。其中黨章在這一體系中具有母法地位，它作為黨的建設原理的集中體現，是黨內法規體系的靈魂，是制定其他黨內法規的最高依據，是最高的黨內法規，具有最高的約束效力。以黨章為依據，中央制定頒發了一系列的準則、條例和規定，中紀委和黨中央各工作機關分別制定印發了較為系統的制度、規定和辦法。同時各省級地方委員會也制定了一些地方性黨內法規，如《浙江省黨內監督十項制度實施辦法(試行)》等。

與黨章相比，其他黨內法規(包括地方性黨內法規)是黨章有關規定的具體化，是這一體系中的部門法規、子法規或這些部門法規與子法規的分支，具體規定著黨組織或黨員在各個具體領域中的權利與義務，在管黨治黨方面各自發揮著特定作用。黨內法規制度建設在縱向上形成了由中央和地方兩級共同推進的格局。中央一級的黨內法規制定主體有黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關。地方一級黨內法規制定主體則主要是各省級地方委員會。這樣一種黨內法規制度建設的格局既顧及了維護黨內法規統一性以確保黨中央權威和集中統一領導的現實需要，也考慮到了地方管黨治黨過程中的、可能出現和需要應對的一些個別情況與特殊需求?？傮w來看，現有的黨內法規內容廣泛，初步形成了指導思想明確、規范效力清晰、結構相對完整、門類比較齊全的黨內法規制度體系[18]。

2.3 以“1+4”為條塊的橫向黨內法規制度體系框架

就縱向而言，黨內法規已經形成了一個從中央到地方、兼顧黨中央集中統一領導與地方能動性的兩級法規制度體系。而在橫向上亦即黨內法規所規范的內容層面上，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》則提出，要堅持目標導向和問題導向，按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則，完善以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，明確提出了黨內法規制度體系“1+4”的框架結構，即在黨章之下將黨內法規制度劃分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊。該意見旨在形成以黨章為統領，四大板塊相互支撐、內在協同的制度體系，以全方位覆蓋黨的建設和黨的領導之基本領域。目前來看，在以上四板塊中黨內法規制度建設還存在一些短板，與全面從嚴治黨的需求尚存在一定差距，尤其是在黨的領導法規與監督保障法規方面，基礎主干性法規還存在缺位現象。為此需要結合該意見的要求以及全面從嚴治黨的需要，進一步強化黨內法規制度建設，推動形成新時代黨內法規建設的“四梁八柱”，實現法規制度的供給和管黨治黨實踐需求相平衡[19]。

從總體上看，經過中國共產黨多年的不斷努力，黨內法規基本上形成了一個內容廣泛覆蓋且相對科學的初步制度體系。黨內法規的制定和實施及其制度體系的形成，規范了黨組織和黨員的行為，有力地促進了黨執政能力的提高，在黨和國家的政治生活中發揮了巨大作用，得到了全黨和全國人民的認同。盡管目前來看黨內法規制度體系還存在一些不協調之處，也存在一些尚需改進的制度不足，依舊需要繼續健全和完善，但在中國共產黨的領導下，在廣大黨員的支持和擁護下，在廣大人民群眾的鼓勵和監督下，并伴隨著中國共產黨建黨理論與社會主義法治理論的深化與全面依法治國戰略的深入推進，黨內法規制度建設必然會得到進一步加強，而黨內法規制度體系也必將逐步得到健全和完善，從而在維護黨的先進性與純潔性，保障黨的堅強領導并進而推進全面從嚴治黨戰略、全面實施依法治國戰略方面發揮更大作用。

3 對黨內法規制度建設歷史發展規律的思考

作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨即將步入百年華誕。立足于黨史的角度，中國共產黨百年史實際上也是黨內法規制度建設的百年史，同時也是中華民族開始真正走向復興、重新屹立于世界民族之林的百年史。習近平指出，歷史是最好的教科書，學習黨史、國史，是堅持和發展中國特色社會主義、把黨和國家各項事業繼續推向前進的必修課[20]。而黨內法規史作為黨史不可或缺的組成部分，自然也在其中。當前無論是全面依法治國，還是全面從嚴治黨，都已經成為不可逆轉的歷史潮流，而黨內法規制度建設則是深入推進全面依法治國與全面從嚴治黨的客觀需要和必然選擇。在此背景下梳理、歸納、總結中國共產黨近百年黨內法規制度建設的歷史發展規律，對于加強黨內法規制度建設乃至避免全面依法治國和全面從嚴治黨多走彎路，無疑具有重要意義。

3.1 黨內法規制度建設要立足于全面從嚴治黨的需要

十九大報告指出，“勇于自我革命，從嚴管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格”[13]26。十九屆四中全會提出，“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性”。而黨內法規就是黨用以提高對自身之要求，推進自我革命的制度保障，因管黨治黨需要而產生，并為實現從嚴治黨以永葆黨的先進性和純潔性，增強黨的領導能力和執政能力需要而存在的。從法理上來說，法作為一種制度理性，是社會需求的產物?！胺傻娜床皇窍闰灥乃枷?、哲學的思辨，也不是僵硬的實證法學，而是人類的良知與實際需求。”[21]62人類法律發展的歷史早已表明，“法律是一種借以滿足社會需要的方法”[22]103，“法律是一種公共產品，而產品的市場需求是該產品存在和發展的前提”[23]114。在這一點上，無論是國家法還是黨內法規，其作為具有相應理性的制度，顯然都遵循著同樣的規律?！爸贫鹊淖饔檬菫樯鐣眨虼酥贫缺仨氁m應社會現實，才能推動社會發展?！盵24]黨內法規是有中國特色的政黨治理的寶貴經驗[25]，是應運而生的必然產物[26]，自黨誕生以來便受到中國共產黨的高度重視，并被反復強調。而之所以一直受到高度重視和反復強調就在于在黨發展的歷史上，無論是在建立和維護黨的集中統一領導方面，還是在保持黨自身的肌體健康與工作活力方面，抑或是在宣傳黨的路線、方針、政策方面，客觀上都需要這樣一種規范來管黨治黨，以保證黨自身的純潔性與先進性，保障自身建設，確保中國共產黨始終具備并保持應有的戰斗力，能夠成為中國革命以及中國特色社會主義事業的堅強領導核心。黨內法規作為黨對自身的高度自律且對黨員的嚴格他律，適應了“黨要管黨、全面從嚴治黨”的歷史需要以及現實需求，是中國共產黨的歷史經驗的結晶，是中國共產黨探尋依法治黨的有效嘗試，是對中國社會法治化道路的積極探索[27]101。就此而言，黨的需要尤其是“黨要管黨、全面從嚴治黨”以加強黨自身建設和實現黨長期執政的需要，決定了黨內法規及其制度產生、存在以及發展完善的必要性與必然性。

在黨內法規制度建設的近百年間，黨內法規一直都圍繞黨在各個時期的不同使命與任務而制定、實施并逐步強化和細化，也一直都在關注和強調從嚴管黨治黨的過程中與黨的事業興衰同步。在今后黨內法規制度建設的過程中，立足于并適應管黨治黨的需要尤其是全面從嚴治黨的需要，因時而定，應需而改，依舊是黨內法規制度建設不變的方向。正如有學者指出的：“黨規只有應需而立，其制定和實施才能直接滿足某種黨內制度需求；只有應運而生，作出的規定才能符合中央要求、切合實際、回應社會關切；只有應時而出，抓住制度創新的窗口期和制度出臺的最佳時機，才能保證既不超前也未滯后，‘生逢其時’?！盵28]當前中國特色社會主義已經進入新時代，在這樣一個時代需要黨深刻認識自身面臨的“四大考驗”，需要直面 “四大危險”，需要始終保持戰略定力，推動全面從嚴治黨向縱深發展。為此需要立足于全面從嚴治黨以加強和改善黨對國家政權機關領導的實際需要，圍繞黨內法規制度建設的目標，補短板、堵漏洞、強弱項，構建并完善以“1+4”為基本框架、內容科學、程序嚴密、配套完整、運行有效的黨內法規制度體系，為深入推進全面從嚴治黨以及全面依法治國，提升國家治理體系和治理能力現代化夯實黨內制度保障。

3.2 黨內法規制度建設要服務于全面依法治國的戰略目標

全面依法治國是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理現代化的關鍵所在。建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。而強化黨內法規制度建設則是作為中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨致力追求法治，踐行全面依法治國的必然選擇，是黨運用法治思維管黨治黨并將管黨治黨納入法治化軌道的必然要求。法治就其本質而言是一種規則之治，是基于對規則的尊重與遵守而實現的國家治理與社會治理。在全面依法治國的背景下，國家及社會治理的方方面面都需要納入法治的軌道之中。作為中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨，其活動更需要納入法治的軌道，更需要追求通過規則這種客觀理性來實現自身的治理，其自身更要遵守國家的憲法和法律并需要遵守黨內法規。這是實現黨內治理、確保黨內秩序、統一黨的行動，使黨始終成為一個堅強領導核心，從而理性應對中國特色社會主義事業中各種挑戰的客觀要求。中國共產黨作為執政黨與中國特色社會主義事業的領導核心，客觀上需要依規治黨，需要借助黨內法規這一相比于國家法而言要求更高且規定更嚴的規范在法治實踐中以身作則，做好示范和表率。只有這樣，中國共產黨才能領導好廣大人民群眾全面推進社會主義法治建設，實現全面依法治國的宏偉目標。不僅如此，關注并重視黨內法規制度建設，力行依規治黨，也是黨的領導得以堅持至今的關鍵。近百年歷史表明，重視黨內法規制度建設是中國共產黨得以成為領導黨與執政黨的制度保障，在自身不斷發展的歷史中，恰恰是堅持了依規治黨，才使得中國共產黨面臨當前紛雜交錯的國際國內環境，保持著健康的發展和對最大多數人民利益的維護。新形勢下尤其是十八大以來，在全面推進依法治國的背景下，黨要管黨、全面從嚴治黨的決心與毅力都進一步強化，依規治黨成為必然的選擇[29]。

黨內法規必須要服務于國家法治建設，要與國家法協同推進、一體建設。這是中華人民共和國成立以來黨內法規制度建設與我國法治建設的經驗歸納與教訓總結。在歷史上，黨內法規與國家法相互協同的時候，也是黨內法規制度建設和我國社會主義法治建設都受到重視和強化并取得突破性進展的時候，更是黨的自身建設和國家治理取得顯著成效的時候。反之當二者關系不夠協調出現黨規代替國法或者其要求降格到國法的要求時，則往往是二者都受到弱化、黨內集權主義思想或自由主義思潮泛濫、導致國家法治建設和黨的建設止步甚至是開倒車的時候。黨內法規制度建設的歷史亦即依規治黨的歷史。該歷史高度濃縮了我國社會主義法治建設的發展歷程，是我國法治建設在中國共產黨自身建設方面的一個縮影。黨內法規發展的歷史與我國法治發展的歷史高度契合，在一定程度上表明了黨自身建設尤其是黨自身建設重要組成部分的黨內法規制度建設對于我國社會主義法治建設的重要性，也表明了黨內法規制度建設與國家法律制度建設相協同的必要性。對于國家法治的重視與對黨內法規建設的重視，則體現了中國共產黨作為執政黨在制度文明方面的認知。就此而言，強化黨內法規制度建設并借助黨內法規制度建設加強黨自身的建設，實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”，做到依法治國與依規治黨相互結合、彼此促進，是實現中國法治的客觀需求和必然規律。

3.3 黨內法規制度建設要站位于國家治理的宏觀視野

作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨的初心和使命是為中國人民謀福利，為中華民族謀復興。黨內法規作為管黨治黨的制度保障，其制度建設必須圍繞這一初心和使命來進行。換言之，黨內法規制度建設的初心和使命在于確保維護和實現黨的初心與使命。在歷史各個階段上，無論在領導中國人民爭取新民主主義革命走向勝利的過程中，還是在領導中國人民進行社會主義革命和建設以及推進改革開放的過程中，中國共產黨都是本著更有助于確保和實現自身的初心與使命的目標強化黨內法規制度建設的。盡管在不同時期會面臨不同的政治任務，但中國共產黨的初心和使命從未改變，黨內法規制度建設的初心和使命也從未改變。當前中國特色社會主義已經進入了新時代。這是一個需要黨凝心聚力、開拓創新，帶領廣大人民群眾直面各種困難和危險，接受各種挑戰和考驗，盡快爭取全面建成小康社會的時代。在這樣一個時代，實現黨的初心和使命依賴于提高黨的長期執政能力，依賴于國家治理體系和治理能力現代化水平。在中國特色社會主義已經進入新時代的背景下，黨內法規制度建設必須站位于國家治理的宏觀視野，著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化。黨內法規制度建設只有站位于國家治理體系和治理能力現代化的宏觀視野，才能夠站得更高、看得更遠、考慮得更多，才能夠始終立足于全面從嚴治黨的需要，服務于全面依法治國的戰略目標，全面考量國家法律、黨內法規以及倫理道德等在內的各類規范和制度的互助互補，強調制度的體系化建設，從而能夠堅持依規治黨與以德治黨相結合，堅持全面依法治國、依規治黨和制度治黨協同推進、一體建設，提升黨的執政能力以及推進國家治理體系和治理能力現代化，更好地確保并實現黨的初心與使命。

4 結語

中國共產黨是一個敢于做到刀刃向內，能夠堅持自我革命的同時也善于堅持自我革命的政黨，是一個能夠真正把廣大人民群眾根本利益放在首要位置，把實現中華民族偉大復興作為自身最光榮使命的政黨。黨內法規作為“黨要管黨、全面從嚴治黨”所必須依賴的制度，作為中國共產黨運用法治思維強化并改進自身建設的重要成果，是黨敢于自我革命同時也做得到自我革命的最重要體現，是黨得以始終奉行“不忘初心、牢記使命”的關鍵所在，也是當代中國特色社會主義最突出的制度優勢。黨內法規制度建設的歷史是中國共產黨對自己奉行高標準與嚴要求，依制度建黨、管黨和治黨的歷史，是立足于自身對先進性和純潔性的要求，尊重規則、崇尚法治的歷史。在革命戰爭時期，黨內法規是確保黨員以及各級黨組織始終具有法紀觀念，從而尊重規則、嚴守紀律，保證黨的行動統一的需要。而在社會主義建設時期，黨內法規則是助推黨形成并運用法治思維，實行依法治國的保障。中華人民共和國的成立宣告了黨內法規與國家法在國家治理體系中的一體化，黨內法規與國家法成為國家治理體系這一有機體的重要組成部分，其發展逐漸協同、契合。此后利用黨內法規管黨治黨成為我國法治建設乃至整個國家治理的有力保障，突出反映了我國法治建設與國家治理在困難與磨礪中前行并在前行中不斷完善的歷史。由于中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心的特殊政治地位以及全面依法治國必須堅持黨的領導之必然要求，黨自身的建設直接影響我國法治建設的走向以及國家治理的進程。而黨內法規制度建設的成效則直接制約著黨自身建設的成效，并進而影響著我國法治建設乃至國家治理的成效?；诖?，在貫徹落實全面從嚴治黨、全面推進依法治國乃至推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，必須要高度重視黨內法規制度建設，使黨內法規制度建設立足于全面從嚴治黨的需要，服務于全面依法治國的戰略目標，并站位于國家治理體系和治理能力現代化的宏觀視野，持續深入加以推進。在當代中國國家治理越來越需要且離不開全面依法治國和全面從嚴治黨，而全面依法治國和全面從嚴治黨也已經并且將永遠在路上的情勢下，這無疑已經成為當代“中國之治”的必然選擇。