社會創業理論視角下的“城鄉一體化”基層社會管理創新評價體系研究

張 錦，梁海霞

（廣東科學技術職業學院，廣東 珠海 519090）

社會治理結構中最基礎的組成單位是基層組織。積極推進社會管理創新，對于改善民生、構建和諧的現代社會、維護大眾生活穩定能夠起到關鍵的基礎作用。目前，從中央到地方的基層社會管理創新工作積累了大量實踐經驗，涌現出了很多具有地方特色的城市基層社會管理新模式和新思路。在社會管理創新領域，國內研究者在創新路徑和管理制度等方面有所突破。但同時也暴露出不足之處，特別是有中國特色的基層社會管理創新工作缺乏較有適用性的評價標準和評價體系，基于數據調研的系統梳理與改善基層社會管理創新的研究仍然缺乏，尤其是缺少“城鄉一體化”發展進程中將社會管理創新的理論和實踐相結合的成果。本研究即從這個角度出發，借鑒非營利組織中社會創業理論基礎，構建評價體系并做實證研究，以期在我國創新驅動發展戰略全面融入經濟轉型升級，社會結構和社會利益格局都在發生深刻變革的新發展階段作出有益探索。

一、文獻基礎

社會管理內涵在廣義上是指政府和非營利的公共組織所開展的政治、經濟、文化和社會等領域的各級各類公共事務管理活動。國外一般稱為公共管理(Public Management)或社會管理(Social Management)，指的是政府和非營利組織為促進社會系統協調運營，對系統的各組成部分、社會運營的不同領域以及系統發展的各個環節進行規范和管理的過程[1]。社會管理創新是指政府在特定的社會背景下，為實現社會規范和管理使命，依據社會管理規律,針對原來的社會管理模式進行改良、改變或變革，繼而總結出新的社會管理理念、方法和體制、體系等。社會管理創新分別包含六個基本方面；一是創新社會管理觀念；二是創新社會管理主體；三是創新管理手段和方法；四是創新管理體制和機制；五是創新管理流程；六是創新管理制度。

按照《憲法》的規定，基層政府的派出管理機構是最常見的街道辦事處，街道辦事處統一對特定區域內的事務進行管理，它又下設若干社區，每個社區又會分別設立便于深入基層的居民委員會。

社會創業（Social Enterprise，也稱為公益創業）是近些年來涌現出的社會管理創新領域的全新運營模式，能夠通過商業化運營實現社會價值，在創新社會管理和解決社會問題等方面發揮了重要作用。相關研究結果顯示：國家或地區的創新創業活動指數與社會創業領域的活動指數密切相關，社會創業的研究已經成為社會學和管理學研究的趨勢熱點[2]。

隨著我國城鎮化發展程度的深入，國內研究者在“城鄉一體化”的基礎社會管理創新領域進行了初步研究和探索。董政豐（2014）基于溫州模式對城鄉一體化的基層社會管理創新進行了調研，系統總結了社會管理創新理念、方法和途徑[3]。陳曦（2013）站在社會管理創新過程中非營利組織的參與角度，分析了社會管理創新過程中的非營利組織運營機制，提煉了非營利組織與政府協同合作機制的實施框架[4]。楊寶（2014）結合快速城市化過程中“凱益薈”的個案研究，對政社合作網絡的功能進行分析。[5]總體而言，“城鄉一體化”發展進程中將社會管理創新的理論和實踐相結合的研究比較缺乏，借鑒相關理論構建評價體系的研究更為罕見。

二、評價指標體系構建

（一）評價模型的理論基礎

在社會管理創新中，評價方法和評價體系創新是機制創新的重要組成部分。社會創業的出現解決了純商業化運作帶來的諸多社會矛盾和影響，成為創造社會價值、經濟價值和社會—經濟價值的有機運營系統[6]。社會創業組織以解決社會問題作為使命，在商業模式和管理機制上也需要進行創新[7]。Acharya（2010）認為，評估社會創業組織的價值常常有一個方面容易受到忽視，那就是社會—經濟價值[8]。對于社會價值而言，如果評估方能夠將難以評價的社會影響部分轉換為可衡量的直觀數據，也就可以解決社會創業組織評價工作的核心“難題”，但社會—經濟價值恰恰是測量和評價工作的難點[9]。

探索將國外成熟的評價理論和方法與我國目前經濟轉型升級背景下的社會管理實際情況相結合，并提出評價模型，可以成為我國基層社會管理創新評價研究中的有益嘗試。研究者發現：借鑒理論驅動基本框架構建評估體系是今后方向之一[10]。本研究從理論驅動基本框架出發，借鑒獲得大范圍應用的評價方法，同時開展專家訪談和社會創業組織調研。

評價指標體系的第一維度是基層社會管理能力，這個維度對應社會管理創新的“投入”部分，集中反映基層社會組織具備的軟硬件能力水平；第二維度是社會管理創新持續性，主要針對基層組織運營情況進行考察，同時考察基層治理水平與使命的對應性；第三維度是基層社會組織影響力，主要圍繞基礎組織創造的社會影響進行評價，也考察目標服務對象的滿意度；第四維度是管理創新使命與價值，是對基層社會組織運營成果的評價，這個部分與基層組織的“目標”與“使命”相互聯系。至此，評價指標體系涵蓋了社會管理創新價值創造環節的所有方面，是對目前已知的各種評估思想和方法的系統化整合。

圖1 基層社會組織社會管理創新價值產生分析圖

（二）評價體系構建

根據需要，本研究選擇使用模糊層次分析法（FAHP），將基層社會管理創新的評價體系分為層次遞階框架。采用層次分析法，首先初步計算各指標相應權重，再分別對各層次進行模糊綜合評價，綜合計算后得出評價指標體系各維度的權重數據。實施方法如下：先依據層次遞階評估框架編制調查問卷，邀請基層社會管理創新領域專家評分；其次，通過判斷矩陣求出量化數據；再次，計算特征向量，同時據此分析下層數據對上層數據的影響力度，最終計算出層次權重[11]（見附表1）。

設定基層社會管理創新評估指標體系為總的目標層，通過邀請專家打分，建立判斷矩陣，計算系統層權重值，W=（0.219 0.346 0.227 0.203）；同理計算出準則層權重值 W1=（0.095 0.149 0.225 0.199 0.196 0.136），W2=（0.401 0.142 0.302 0.155），W3= （0.287 0.326 0.214 0.104 0.069），W4=（0.368 0.383 0.249）。

表1 基層社會管理創新準則層評價結果（部分示例）

（三）評價對象基本情況

廣東省珠海市共建設香洲區、金灣區和斗門區3個行政區，設立了橫琴新區等5個經濟功能區。從歷史沿革來看，直到1984年，珠海市才設立了市轄區——香洲區，在此之前一直到今天，珠海的鄉鎮特色仍然十分明顯，“城鄉一體化”現象在珠海這個城市中體現的淋漓盡致。由此可見，鎮級行政部門構成了珠海市最直接的“城鄉一體化”發展過程中基本單位。城鎮化發展過程中，以村居、社區為單位的基層社會管理機構成為珠海市社會管理的最基本的單元。

三、基層社會管理創新評估指標體系實證分析

（一）評估指標體系的權重確定與實證分析

在轉型升級政策的指引下，廣東省珠海市在推動城鎮化發展和“城鄉一體化”工作上頗具成效。城鎮化發展過程中，以村居、社區為單位的基層社會管理機構成為最基本的單元。本研究圍繞珠海市12個社區居委會、基層社會組織、基層行業協會等基層社會組織開展實證調研。特別是對近年來在推動城鎮化發展、人口管理、經濟發展和農業現代化發展等工作中表現突出的基層社會組織進行了大規模訪談。聘請20位基層社會管理創新領域專家（通過廣東社會創業研究與發展中心和英國大使館文化教育處舉辦的培訓項目）對指標開展評估，并在“非常好，好,一般,及格，不及格”等五個選項中開展評估。隨后，構建出基層社會組織的模糊判斷矩陣（見表1）。將各方面評價結果B1（基層社會管理能力）、B2（基層創新持續性）、B3（基層組織影響力）、B4（管理創新使命與價值）構成更高一級模糊判斷矩陣R，可以得到最終評價向量B=W×R。進一步分析可以得到珠海市基層社會組織的管理創新評價等級為“好”（見表1）。

從評價因素的角度看，珠海市的基層社會組織在“基層組織治理機構水平”“基層社會管理創新程度”“社會支持網絡有效性”“經營管理水平”“法制與政策環境”“社會滿意程度”“創新水平”“宣傳與教育貢獻”“文化與制度建設”“使命與宗旨”方面的評價均為“好”及以上水平。數據說明，珠海市基層社會組織的運營狀態處于良好水平，具備良好的治理能力和管理創新能力，各服務相關方的滿意度較高，解決社會問題的針對性比較強，使命感強。但是另一方面，在“基層組織場地與資產”“能調動的相關利益方人力資源數量”“知識管理水平”等方面評價不高，需要進一步加強社會公眾參與度，進一步擴大場地建設和加大知識管理能力。

（二）滿意度評價實證分析

為進一步確認分析結果，采取滿意度調查作為效標考察評價的有效性。將16個評價因素（除去“社會滿意程度”及“投資社會回報”兩個因素，后者通過國際通用計算步驟進行評估，不在滿意度評價范圍內）按照重要性和滿意度兩個方面面向服務對象開展調查，參照5級評定法實施調查（5代表非常重要或非常滿意，1代表完全不重要或完全不滿意）。通過對12個基層社會組織366名服務對象的調查，分析結果如附表2。

結果表明：基層組織服務對象在各評定因素重要性的打分均值得分全部超過3分，這表示評定因素重要性得到確認。滿意度打分均值也全部超過3分，這也表明服務對象對各評價因素的反饋信息都在基本滿意程度以上。但部分因素的滿意程度和服務對象的期望之間呈現較大差異。例如，“基層組織能夠調動人力資源的數量”這個因素，服務對象認為其對基層社會組織具有重要作用，但滿意程度不高（績差為1.05），同樣情況也出現在“基層組織場地與資產”這個因素中。另外，滿意度調查還發現：由于“基層社會管理創新程度”“資金投入程度”“戰略目標”“文化與制度建設”等因素，服務對象的滿意程度超過了預期，即基層社會組織通過自身努力使服務對象獲得了超出期望的收獲。

四、結論與分析

（一）基層社會管理創新工作總結

珠海市的“城鄉一體化”基層社會管理創新工作進行了諸多有益探索。一方面，針對城鄉二元結構明顯，社會管理基礎薄弱這個問題，珠海市結合轄區實際，堅持以“和”為核心理念，按照“服務為本、政社分離、社區參與”的方法，構建了具有社會服務功能的實體平臺、經驗交流的言論平臺和社區多方主體共同參與的運營平臺相結合的“三平臺”工作體系。同時，各區在實際工作中還總結出一套因地制宜的治理機制，如珠海市金灣區在實際工作過程中，結合區域發展實際情況，提煉出別具一格的“三+一”基層社會管理和治理模式（“三+一”是指“社會、政務、綜合執法隊+綜治信訪維穩”的基層社會管理機制，再加上“村級黨組織、村委會和村級公共服務點+社會服務點”的村（居）級基層治理機制）。在鎮（村）社會服務中心（點）則創立了“1+X+N”的治理模式（“1”是指多方合作的“社區管理創新平臺”，“X”是指若干個政府事務部門的X個品牌活動，“N”是指NGO組織，也指N個社會組織或N種服務方案）。另外，金灣區和斗門區還集中力量建設品牌化的“公益大家樂”等活動，通過政府搭臺、民間運營、社會各界參與、各方協作的形式，推動政府，特別是基層組織與企業和其他社會組織間的跨界融合，推動基層公益服務活動和社會公益資源的有效對接。另外，“公益大家樂”活動與“和諧講壇”等品牌項目開展協作，配合實施各種實踐活動，為擬定的社會管理創新項目提供有效載體，并逐步形成“依靠基層管理創新理論指導活動，動員基層站點開展公益活動，通過各種活動不斷完善理論，通過各種活動深入培育組織，扶持基層組織促進站點發展”的良性循環。上述方法不僅促使珠海市基層社會管理創新的氛圍高漲，也推動各區“城鄉一體化”的基層社會組織初步形成了和諧共融和可持續發展格局。

但是，實證研究的結果顯示，“基層組織場地與資產”“所能動員的利益相關方人數”“知識管理水平”等方面評價不高。具體到珠海市的情況來看，由于珠海市的“城鄉一體化”進程仍在進行中，基層組織在資金配備和場地配備上還有很大的提高空間。珠海市盡管屬于經濟特區，但城鄉結合區域的二元結構非常明顯，基層社會管理和治理的基礎比較薄弱，社會分層現象也很明顯，基層組織的服務水平較低也是客觀事實，而且基層社會管理工作起步晚，鄉村居民了解程度不深，參與積極性也很低。另外，由于“城鄉一體化”的基層社會管理工作面臨眾多瑣碎棘手或者帶有歷史遺留問題的社會工作，很難用統一標準規范工作流程和工作資料，因此知識管理工作亟待加強。

基于上述認識，珠海市社會管理工作可以通過以下措施探索創新：首先，嘗試通過利用待轉型工業廠房、小區邊角、村居周邊、校園資源等各方場地，盤活閑置場地及資源，創新活動場地形式。其次，需要定時定期定點開展基層社會管理服務人員的日常培訓工作，加強與各地區工作人員的溝通與交流，以便真正解決部分基層組織干部和社區群眾對基層社會管理創新的認知不統一、管理改革思路不精準的問題。最后，鼓勵有條件的基層社會管理組織通過網站、微博、微信、QQ等方式，采用信息資料趣味化、平民化、鄰里化、直觀化手段，深化對基層社會管理創新工作的正面引導，做好輿論宣傳，切實提高基層社會管理工作人員利用信息化手段開展工作的能力，在活動策劃、創新監管和事后總結等方面不斷提高知識管理水平。

（二）社會創業理論與基層社會管理創新融合研究的可能性

本次研究成果還顯示，通過社會創業價值鏈邏輯理論框架構建評價體系，既有理論依托，在實踐層面也具有可操作性，適宜在我國開展探索基層社會管理創新的相關研究。當然，限于研究條件，本次實證研究僅針對廣東省珠海市的城鄉一體化進程進行了調研，更大層面上的適用性有待進一步研究。

附表1 基層社會組織社會管理創新評估指標表

附表2 滿意度調查數據的統計（m SD）及績差分析