行政事業單位預算業務內部控制的建立與完善

董山香

財政部在2012年11月29日發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并已于2014年1月1日起在各級各類事業單位正式施行。《行政事業單位內部控制規范（試行）》指引各單位從單位層面、業務層面等全方位建立完善內部控制制度體系。建立完善業務層面的預算業務內部控制，可推動單位內部控制的有效實施。

一、行政事業單位預算業務內部控制概述

行政事業單位預算業務管理是行政事業單位采用科學的方法對一定時間段內本單位或某項目的收支作出預測、規劃，通過優化配置單位人、財、物等資源，全面管理該規劃實施過程，促進單位或項目管理目標得以順利實現，并對規劃實施結果進行分析評估的財務管理活動。預算業務管理是行政事業單位財務管理活動的基礎。

行政事業單位內部控制是行政事業單位為了實現其經濟效益或社會效益，確保經濟資源安全、完整，通過單位內部合理分工，形成部門及工作人員之間相互聯系又彼此制約的工作環境，采用科學的職能控制措施和方法，用以協調單位經濟行為和經濟活動的規范化、系統化的制度體系。

二、加強行政事業單位預算業務內部控制的重要現實意義

（一）有助于促進行政事業單位經濟管理活動的實施

行政事業單位要開展財務收支、項目建設、物資采購等經濟業務活動，首先觸及的都是預算管理，任何宏大的經濟活動目標，在實施過程中，也離不開預算管理層面的有效防控。健全的預算內控制度有利于促成單位經濟效益和社會效益的順利實現。因此，預算業務內控管理是單位一切經濟活動管理的前提。

（二）有助于避免行政事業單位財政資源的浪費

行政事業單位無論是財務收支還是項目建設，其資金來源都是有限的，即便有足夠的經濟實力作為支撐，但為了充分發揮資金使用效益，各單位也應該圍繞制定的預算方案，嚴格預算管理，通過科學有效的預算業務內控措施，力求合理使用資金，盡力實現資源節約、不浪費的目標。

（三）有助于降低行政事業單位的腐敗風險

行政事業單位的資金來源主要是國家財政資金，單位在決策使用資金方面占據主動權的優勢。建立和完善單位預算業務內控制度，引導單位經濟業務活動在預算浮動范圍內運行，避免人為調整、操縱預算，造成國家財政資金損失，一定程度上有助于降低行政事業單位走向集體腐敗的風險。

三、預算業務內部控制存在的主要問題

（一）預算業務內控意識不強

1.單位領導及業務人員不重視。由于行政事業單位預算執行情況的評價考核機制不健全，預算執行情況的優劣，對單位自身或者干部職工的切身利益影響不太大。導致單位領導對預算業務內控制度的重要性認識不深刻，部分業務人員對預算業務內控只重程序不重實質，存在一些環節走過場的現象。

2.預算業務內控管理人員安排不合理。經常出現一人多崗，或者工作人員專業性不強的狀況。多數行政事業單位預算業務內控人員并非專業人員，一般為會計部門工作人員，他們對預算業務內控的專業要求把握不夠，難以勝任單位預算業務內控工作。有的工作人員還存在兼任預算業務內控各環節職責的情況，沒有落實不相容崗位應分離、不能混崗的原則。

（二）預算業務內控質量不高

1.預算編制流于形式，實踐中難以執行。一些行政事業單位在編制收支預算、部門預算、項目建設等預算方案時，各部門沒有形成合力，有的甚至只局限于形式上完成預算方案，導致編制的預算方案質量不高，執行過程中有難度。

2.對預算業務執行結果缺乏監督評價。行政事業單位在實際執行預算編制方案的過程中，由于缺乏必要的監督措施，致使預算執行結果與預算編制方案偏差太大。有的行政事業單位對預算業務執行結果缺少績效評價機制，使得預算執行過程大而化之，預算執行結果也就自然不會符合行政事業單位的預算預期。

3.預算業務風險防控能力有限。行政事業單位在實施預算業務內控過程中，對全面預算及各個環節的風險點認識了解不足，致使預算業務內控效果不好。有的行政事業單位雖然把握了各個風險點，卻沒有及時采取防控措施來化解預算執行中的風險，導致預算業務的內控整體質量不高。

（三）預算業務內控信息化水平低

1.單位各部門聯動程度不夠。行政事業單位在預算編制過程中，多數是以會計部門為主，其他業務科室參與度低，各業務科室的資源、信息沒有實現共享，這樣的預算自然就存在基礎數據不實、不足，編制不合理的現象，在預算執行過程中必然缺乏指導性。

2.預算部門管理手段落后。行政事業單位預算管理部門資源配置不夠，管理人員觀念陳舊，無法借助預算管理信息系統對單位全面預算進行精細化管理。也有部分行政事業單位未充分利用預算管理信息系統的監管優勢，沒有將科學的數據分析指標和方法植入系統，仍停留于人力、手工分析研判預算執行情況，導致對預算執行情況的監管滯后，預算管理水平難以提高。

（四）預算業務績效考核機制不健全

1.行政事業單位預算業務績效考核與內控制度沒有深度融合。一方面由于工作人員對單位預算業務內控制度的重要性認識不夠，人為割裂預算業務績效考核管理與內控管理其它環節的聯系性。還有部分行政事業單位在管理理念上重事后、輕事前事中，沒有將預算業務績效考核適時運用到預算業務內控管理的各個環節，導致預算業務績效考核管理失去意義。另一方面預算業務績效考核獎罰力度不夠，沒有根據各部門預算執行效果的優劣而采取程度不同的獎罰措施，不能充分發揮預算業務績效考核的激勵作用。

2.行政事業單位預算業務績效考核指標體系運用效果不好。一方面表現在預算業務績效考核指標缺乏客觀性，部分定性考核指標意思模棱兩可、定量考核指標量化分析目的不明確。另一方面存在預算業務績效考核指標重要性和操作性不強。部分行政事業單位預算業務績效考核指標并未遵循成本效益性原則，所選考核指標與重大事項、預算關鍵點關聯度較低，還有部分績效考核指標設計本身就有缺陷，實操性不強。

四、建立和完善預算業務內部控制的具體建議

（一）強化思想引導，認識預算業務內部控制的重要性

1.強調預算業務內控的重要性，提高領導與全體員工的認識。預算業務內控管理是單位經濟業務活動的起點，加強單位預算業務內控制度建設，讓一切經濟業務活動都在預算管理可控范圍內運行，有助于實現單位經濟管理宏觀目標。因此，單位領導要提高認識，主動作為，教育引導廣大干部加強單位預算業務內控制度建設。

2.加強各部門聯合聯動，協調開展單位預算業務內控管理。行政事業單位預算業務內控管理不是單一財務部門就能完成的工作，各科室、部門都應該是全面預算管理各環節的參與者。單位也應該建立健全預算業務執行效果績效評價機制，實行內部牽扯管理，形成合力，讓各部門、科室主動參與到預算業務內部控制管理當中來，達到預算業務內控目標。

（二）提高預算業務內控水平

1.提高預算業務內控管理人員綜合素質。單位管理部門通過加強對預算業務內控工作人員進行財務預算管理、內控管理等方面知識的培訓，以提升工作人員職業素養，提高工作能力。同時引導他們從思想上重視預算業務內控管理，主動創新工作方法，從專業的角度加強單位預算業務內控管理。

2.建設單位財務管理系統，提高預算業務內控信息化水平。行政事業單位應加快推進財務管理及預算業務內控管理的信息化及融合度，全面實行內部資源共享。同時從軟硬件建設方面提高單位預算業務內控管理信息化基礎技術保障，提速處理內部各類財務信息，提高預算業務內控管理效率。

（三）按預算業務內控流程實行風險防控

1.強調預算編制的有效性和審批的合規性。為避免預算編制流于形式，行政事業單位應加強對預算編制的管理，從預算編制依據、采集基礎數據、部門及人員參與度、編制程序及方法的適用等方面進行控制，提高預算編制的有效性。行政事業單位應建立預算審批制度，按規定流程完善預算審批，再付諸執行。

2.提高預算執行的責任性。預算方案一經批準下達，就需層層落實預算執行責任。預算管理部門要將預算指標進行分解，落實到責任科室和責任人;將年度預算目標分解到季度、月度。以此加大預算執行過程的責任控制，適時掌握預算指標在執行中的真實情況。

3.注重預算調整的必要性。對執行中的預算編制進行調整，必須堅持預算調整服從全面預算總體目標的原則。應依據預算的總投資、建設需要、工作實際、預算績效等目標，從多方面進行綜合考慮，分析把握預算調整方案可行性和必要性，并嚴控調整幅度。

4.落實預算業務內控評價公開性。行政事業單位要對本單位預算業務內控建設情況及預算目標完成情況及時予以公開，接受群眾監督，為群眾建言獻策、共同參與預算業務內控管理搭建平臺。

（四）實施預算業務內控與績效評價結合機制

行政事業單位要建立健全單位預算業務內控評價體系，對重點預算業務內部控制的目標要求開展綜合評價。根據預先建立的程序模式和評價方案，采用科學的評價方法，對預算業務內部控制的全過程進行績效評估并形成報告，以改進預算業務內控管理中的不足之處，提升單位預算業務內控整體水平。

（作者單位：重慶市云陽縣龍角鎮農業服務中心）