建立國企法人治理結構的思路與舉措

梁軍剛

國有企業一般是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責設立的企業，主要包括國務院國資委所屬的中央企業、地方人民政府國資委或經濟開發區管委會等所屬的地方企業。相對于民營企業，國有企業有更多的社會責任要履行，特別是在發揮主導作用和配合宏觀調控方面。

按照《公司法》規定，法人治理結構由股東大會、董事會、監事會、經理四部分組成。簡單地理解，企業法人治理結構就是組織架構和對應管理的問題。從企業的一般定義來看，企業法人治理結構不是一件復雜的事情。但是，當企業前面加上“國有”這個定語后，企業法人治理便不再是一個簡單的問題。而且，除了從其職能主業分類外，國有企業還可按照股權構成又分為國有獨資、國有控股和國有參股企業。而且，目前國有企業正在加快推動混合所有制改革，股權結構還將不斷多元化，對應的法人治理結構還需不斷探索完善。

一、國有企業企業法人治理結構問題現狀

國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。完善國有企業法人治理結構是全面推進依法治企、推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是新一輪國有企業改革的重要任務。我們說，黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的。當然，國有企業的“根”和“魂”就是堅持黨的領導、加強黨的建設。另外，國有企業改革的方向又是要建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的一種新型的企業制度。如此一來，國有企業法人治理結構便是要建立完善中國特色現代國有企業制度。“特”就特在要把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督有效。國有獨資企業不設股東會，由出資人機構依法行使股東會職權，同時也行使監事會職權。因此，國有獨資企業法人治理結構主要由黨委會、董事會、經理層構成。實際工作管理中，法人治理結構主要存在以下問題。

1.出資人的職責問題。國資委的全稱是國有資產監督管理委員會，無論是國務院國資委，還是地方國資委，都是政府的特設機構，根據授權，代表國家履行出資人職責，主要對所監管企業國有資產的保值增值進行監督。而目前，特別是地方國資委由管企業向管資本的轉變還不夠，亦或是承擔著更多的公共事務和業務工作的管理，表現為對具體業務工作安排部署多、檢查考核多，各類文山會海、各種請示報告。但同時國資監管的系統性、針對性、有效性卻不夠強，雖然相繼成立了監督處室，卻未能很好地實現集中統一監管，對企業的監督職責履行指導不到位，監督工作還處在進一步改革探索階段。

2.黨組織的地位問題。黨組織缺失、重生產輕黨建等突出問題，可能導致企業建立以生產、利潤指標為主追求短期目標的考核導向，生產經營過程可能忽略產品品質、環境污染、社會責任履行等問題;一旦黨的領導被虛化、弱化、淡化或邊緣化，黨中央的指令便不能得到充分落實，部分黨員干部更是游離于黨組織監督之外，進而滋生引發腐敗問題等。黨的十八大以來，上述問題得到普遍改善，國有企業黨組織領導核心和政治核心作用，在推進供給側結構性改革、貫徹新發展理念、轉變經濟發展方式、推動高質量發展以及黨風廉政建設方面發揮了巨大作用。但在一些企業，黨委會代替董事會、經理辦公會“事無巨細、面面俱到、親力親為”進行生產經營決策管理的現象較為普遍。

3.董事會的構成問題。中組部、國資委為在建立現代國有企業制度過程中加強和改善黨的領導，促進黨組織有效參與企業重大問題決策，充分發揮黨組織政治保障作用，探索推行“雙向進入，交叉任職”領導體制，主要體現為黨委書記、董事長由一人擔任。黨委書記、董事長由一人擔任，是對黨嚴把選人用人政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關的重大考驗，這“一人”既要懂政治懂黨建，又要懂生產懂經營，政治堅定是首位，善于經營次之。但這并不意味著經營不重要，而是經營可以更多依靠專業的董事會成員來進行決策表決，包括內外部董事。但目前的困局就是大多數國有獨資企業，外部董事占比極少，甚至未曾引入外部董事。無外部董事的董事會因負外部性，出現決策失靈的可能性會加大。

4.經理層的能力問題。國有企業如不能建立有效制度或制度執行不力，不能進行有效考核激勵或考核流于形式，企業必是一盤散沙，這樣的企業不是僵尸企業，也正在走向僵尸企業的路上。企業制度建設是企業圍繞管理工作的科學化、規范化、程序化、標準化和系統化的一系列活動，好的制度可以使員工更加明晰工作程序、流程和標準。解決了員工“會干”的問題，還需要解決“愛干”的問題，這就需要牽住考核這個“牛鼻子”，建立以目標導向、問題導向和激勵導向為主的為多數員工支持贊成的考核辦法。只有抓住制度建設和考核激勵，才可有效減少或杜絕“亡羊”的發生，或者在“亡羊”后及時進行“補牢”。對于集團公司而言，要視具體情況處理好集權與放權的關系，要善于在操作管控、戰略管控和財務管控之中找到管控模式恰到好處的平衡點，抓好企業經營與戰略管理。

二、國有企業法人治理結構的思路與舉措

要建立完善國有企業法人治理結構，須堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，進一步理順出資人職責，轉變監管方式;厘清黨委（黨組）和董事會、監事會、經理層等其他治理主體的權責，建立黨委領導、董事會決策、經理層執行、職工參與管理的規范明晰的企業法人治理結構。

1.理順出資人職責，轉變監管方式。各級國資委要充分履行其出資人職責，盡快由管企業向管資本轉變，減少對日常業務工作的具體管理。國務院國資委已經提出要專司國有資產監管職責，主要包括國有資產基礎管理、指導推動國有企業改革和重組、推動國有經濟布局結構戰略性調整、依法對地方國有資產管理工作進行指導和監督。另外，要強化提高監督服務能力，始終將國有資產的保值增值作為目標導向，突出事前監管和事中監督。

2.充分發揮黨委把方向、管大局、保落實作用。按照《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》，堅持和完善“雙向進入、交叉任職”領導體制，充分發揮黨委把方向、管大局、保落實作用，國有企業黨的建設要求要進入公司章程，明確黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序，國有企業重大經營管理事項必須經黨委研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定，要落實黨組織在公司治理結構中的法定地位，但這并不意味著要把黨組織直接作為企業經營決策和指揮中心。

3.依法履行董事會的經營決策機構職能。在黨組織從管大局角度前置研究討論把方向的基礎上，董事會要從戰略高度、業務分析、管理策略等方面作出經營層面的策略部署。為更好地發揮其經營決策職能，要全面加快建立外部董事占多數的董事會建設，確保在貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略重大舉措的同時，要不斷提高企業發展戰略規劃、重要改革方案、組織架構設置調整、重要制度制定修改、企業資產重組等重大事項的決策駕馭能力，準確把握企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題，涉及企業安全維穩、職工權益、社會責任等方面的重大事項。

4.明確經理層作為執行機構的能力建設。經理層依法由董事會聘任或解聘，接受董事會管理和監事會監督。總經理要對董事會負責，依法行使管理生產經營、組織實施董事會決議等職權，向董事會和董事長報告工作。公司經理層作為治理主體中的執行機構，要加強學習和運用馬克思主義理論指導實踐，不斷錘煉過硬“看家本領”，要根據企業發展戰略規劃執行情況制訂科學的工作實施目標計劃，強化過程管理管控，確保管理目標有效達成;要建立健全現代企業制度體系建設，建立營造獎懲分明的考核激勵文化，探索形成科學有效的分（子）公司管控模式;要注重打造團隊建設，使團隊目標一致、溝通有效、信息對稱，確保工作不折不扣高效執行。

（作者單位：陜西省引漢濟渭工程建設有限公司）