拜登當選后的美國政策走向

謝茜　夏立平

2020年11月17日，美國推定候任總統拜登在特拉華州威爾明頓以視頻形式與其外交及國家安全專家組會面。

11月7日，美國多家主流媒體宣布，美國總統民主黨候選人拜登奪得過半數選舉人票，國際社會普遍認為其入主白宮是大概率事件。拜登若當選新一屆美國總統，美國政府內政外交政策將發生一些重要變化。

內政走向

拜登上臺后，將把內政政策的重點放在疫情防控、推動經濟復蘇等四個方面。

一，將把嚴控新冠疫情作為內政頭等大事，力爭在短期內控制住新冠疫情。拜登上臺后將會立即聽取醫學專家的意見，嚴格新冠疫情防控措施，加速新冠疫情測試，重視新冠疫苗研制，制造各種防護裝備。

二，推行經濟復蘇計劃，對超級富豪和大公司增稅。拜登上臺后，將會致力于重建美國經濟。他承諾確保員工人數在50人以下的小企業獲得新的救助資金，促進他們長期獲得信貸和資本。他強調經濟復蘇計劃將提供工作機會而不僅僅是財富，要創造數百萬個未來的高薪工作。他承諾不會對年收入低于40萬美元的人加稅，將確保超級富豪和大公司最終支付“他們的公平交稅份額”。

三，改善工薪階層和中產階級家庭的教育和醫療。拜登宣稱：“我的整個職業生涯都在為工薪階層和中產階級家庭而奮斗。”拜登承諾：“我會幫助父母為他們的孩子提供高質量的教育，提高教師工資，并使大多數家庭能夠免費就讀公立大學。我會讓照顧年邁的父母變得更容易，讓醫療服務更實惠。”

四，提升美國在基礎設施、科技、教育、社會保障等方面的競爭力。拜登列舉的施政要點包括投資國內基礎設施建設、增強對美國科技研發的支持、加大對教育的投入、促進種族和性別平等、在“奧巴馬醫保”的基礎上改善醫保體系、改革移民制度等。

對外政策走向

拜登上臺后將調整特朗普對外政策，在制定對外政策時將更有可能“按套路出牌”，遵循傳統的外交決策和國家互動的基本原則。

一，強調加強美國與盟友的關系，恢復美國的全球領導地位。拜登更加強調傳統西方聯盟體系的內部團結，以及通過聯盟來塑造整體性的對華戰略。拜登猛烈抨擊特朗普疏遠美國盟友的一系列舉動，認為特朗普通過削弱美國在其傳統同盟體系和國際組織內的影響和地位，正在“幫助”中國實現自己的戰略目標。而拜登將會采取多邊主義的方針，將主辦“民主國家高峰會”，修補并強化美國在全球同盟國家中的領導地位，重構這個聯盟的關鍵要素，使之在面對所謂的“非民主國家”威脅時，更能促進美國的利益和價值觀。拜登強調，美國仍然是、且應當是“自由世界”的領導者，“退群”行為不但拱手將美國的領導地位讓與他人，而且非常不利于美國在面對來自“中國的威脅”時，能夠以統一的言行來應對。

二，將基本繼承特朗普政府的“印太戰略”，但名稱或將改變，內容也會有所調整。拜登及其外交團隊對特朗普政府的“印太戰略”沒有公開批評。他們認為，美國需要在亞太地區建立一個聯盟，將必要的軍事能力轉移到太平洋地區，并將長期專注于將中東地區的美國國家能力轉移到亞洲。拜登政府將不會強調美國在印太地區擁有軍事主導地位，而是強調美軍在印太地區能確保“威懾能力”，通過發展“不對稱的制衡能力”，以遠程無人艦載戰斗機、無人水下航行器、導彈潛艇和高速打擊武器等來實現。在亞太地區，拜登宣稱在其治下的美國將會加強與日本、韓國和澳大利亞等傳統盟國的關系，并繼續深化與印度和印度尼西亞等國的“戰略伙伴”關系。

三，將重新參與一些國際多邊論壇。拜登上臺后，美國將重新加入《巴黎氣候變化協定》，也將重新加入世衛組織。拜登外交團隊成員認為，雖然包括世衛組織在內的國際組織存在缺陷，亟需改革，但美國要做的不是退出，而是繼續加強在這些組織中的領導地位，從而主導改革，確保改革方向符合美國利益。拜登政府可能重返“跨太平洋伙伴關系協議”（TPP）。重返TPP將加強美國與日本的盟友關系，表明美國不會退出亞太地區，還可以與日本一起引領TPP的成員進一步擴大，將韓國、印尼、泰國等其他亞太經濟體囊括進來，組建一個“由志同道合的國家組成的強大集團”。而中國“要么必須適應這些規則，要么會被排除在這個亞太地區最大的貿易協定之外”。拜登認為，在達成大型貿易協議之前，有必要先對國內進行投資，確保半導體、5G網絡以及用于軍事和敏感民用用途的其他關鍵原料的供應鏈的建設。

四，將強化北約組織，以減輕東歐國家對俄羅斯擴張的擔憂。拜登認為，北約是現代歷史上“最有效的政治軍事聯盟”。拜登就任總統后，對歐洲政策將側重于恢復美國與北約組織的歷史聯系，以威懾俄羅斯。

五，將試圖縮減美國在核武器方面的支出，與俄羅斯達成延長新《削減戰略武器條約》協議。拜登對核武器的認知比大部分民主黨人都更開放，他表示將減少美國對核武器這個世界上最危險武器的依賴，雖然這并不一定意味著他將從根本上改變美國的核政策。在拜登看來，核武器應該在國防戰略中發揮較小的作用，一個無核世界應該是最終目的。在競選期間，拜登接受了“不首先使用核武器”的理念，但在核危機中，美國總統可以選擇發動報復性打擊。這一點和美國核傳統政策大相徑庭。美國長期以來的政策一直是保留先發制人的選擇，并認為這降低了戰爭的可能性。如果特朗普政府不能在下臺前與俄羅斯就新《削減戰略武器條約》延期達成協議，拜登上臺后將會與俄羅斯達成這一協議。在朝鮮核問題上，拜登希望和日本、韓國、澳大利亞、中國等合作，向朝鮮施壓，早日實現朝鮮無核化。他還希望與俄羅斯合作，加強對朝鮮的軍備控制。拜登對待朝鮮將遵循美國在朝鮮問題上的一貫做法，即“有威懾、也有偶爾的外交嘗試”，“尋求一項臨時協議”，可能要求朝鮮以可驗證的方式，拆除所有核制造能力，同時暫停核試驗和洲際彈道導彈試驗，以換取部分、但不是完全解除美國對其的制裁。

對華政策走向

當下美國，“對抗中國”是一個堅定的跨黨派議題，共和黨人和民主黨人罕見地統一。拜登的外交顧問幾乎全部來自奧巴馬政府，他們雖然對對華“接觸政策”有所反思，但也不贊同所謂“新冷戰”和與中國“脫鉤”的說法。2020年之后的中美關系，也可能將因此面臨挑戰與機遇共存的新格局。

一，將調整美國對華政策優先次序，強調與中國展開“正向競爭”，從以經貿問題為絕對核心到多議題并重。“正向競爭”意味著要展開以規則為基礎的競爭。拜登團隊重視恢復美國對國際機制和國際規則的主導權，在5G、人工智能等產業和技術領域將建立符合西方價值觀的規則體系，加大對華規制力度。拜登可能會延續特朗普政府的一些策略，如貿易出口管制、投資限制等，但實施方式會有不同。拜登會聚焦于增強美國的競爭力，重振其國內優勢，并重塑美國在海外的盟友關系和領導力;反對貿易保護主義，主張用優勢建立更高標準，對等互惠，必要時可使用關稅手段，而“完全與中國脫鉤不現實且最終會適得其反”;要捍衛美國在構建國際規則和制度上的領導地位，確保有關改革符合美國利益而不是簡單退出;要大力布局未來技術，不可把優勢讓給中國。為應對地緣政治競爭加劇，拜登上臺以后，“亞洲再平衡”仍有意義。拜登將支持預防性外交和軍事威懾相結合，主張通過構建連接歐亞盟友的“民主國家共同體”應對中國“一帶一路”倡議。

二，在經貿和高科技領域延續保護主義做法，采取較“關稅戰”更全面的對華制衡舉措。民主黨人現在普遍認為需要對全球主義的政策路線和做法進行修正，需要對中國的“不公平貿易”等傷害美國中下階層的做法采取強硬舉措。為贏得民主黨內“進步派”的支持和拉攏反對自由貿易的民主黨群體，拜登政府將強調對美國中下階層的保護，尤其是促進制造業回歸美國。拜登明確表示在供應鏈問題上要減少對中國的依賴。與特朗普政府主要使用關稅手段對中國展開經濟施壓不同，拜登團隊將重視運用多種手段調整美中經濟關系。一方面，通過保留和利用特朗普政府的對華關稅杠桿，迫使中國在產業政策、企業補貼、所謂商業網絡“竊密”等問題上對美讓步;另一方面，拜登高度重視供應鏈安全問題，上臺后將會啟動為期100天的“供應鏈審查”，此舉主要針對中國。此外，在金融和投資領域，拜登將出臺更為嚴格的管制規定，發布所謂“侵犯知識產權的中國企業和機構名單”并進行相應制裁，進一步限制中國對美國高科技產業的投資。拜登政府還可能放棄中美第一階段經貿協議，中美雙邊經貿談判會按照新的議題結構和維度進行。

三，將繼續在人權、香港、新疆、西藏等問題上指責中國。拜登外交團隊指責特朗普政府在中國“違反人權”問題上的沉默使美國“道德領導力”受到了質疑。預計拜登上臺后，將在西藏、新疆、穆斯林和香港等議題上對中國發起攻擊。拜登稱，他會“與盟友和朋友站在一起”，支持美國的人權和價值觀。拜登表示，上臺后將會見達賴喇嘛并針對西藏問題對中國進行制裁。副總統當選人卡馬拉·哈里斯則對新疆問題高度關注。作為參議員，她曾共同發起《維吾爾人人權政策法案》，并支持《2019年香港人權與民主法案》。此外，拜登政府或會將人權問題與經濟、技術方面的對華政策更加緊密地纏繞在一起。

四，確保所謂南海“航行自由”，重視在南海等建立危機管控機制。拜登政府將在南海問題上繼續對中國保持強硬，要求中國在南海非軍事化、拆除軍事設施等。預計拜登執政后，不僅將繼續向南海派遣軍艦，還會加強與東盟國家的外交往來，積極參與東盟地區論壇。但拜登政府也將采取措施，避免中美在南海因溝通不暢導致軍事沖突，或將在南海建立危機管控機制，減少誤判風險。

五，在防控疫情、氣候變化、環境保護等領域與中國展開合作。拜登說，我們將在符合美國利益的領域與中國合作，包括公共衛生和氣候變化等領域。拜登認為，網絡戰、移民和氣候變化是本世紀的新挑戰，沒有國家能獨善其身。在環境保護方面，拜登表示不會將氣候目標排除在貿易政策之外，提出要進一步提高全球減排目標。拜登強調中國在碳排放方面的責任，認為中國不但應保證本國的碳排放達到《巴黎氣候變化協定》的要求，履行其對該協定的承諾，還應使包含在“一帶一路”倡議中的基礎設施建設項目符合相關的環境標準。拜登的中國問題顧問們在著力于美中競爭的同時，也都表達了美中在氣候變化、應對疫情、防止核擴散等全球議題上合作的必要性。但他們強調，美國應該站在“強勢地位”上與中國展開合作，而這需要美國首先提升自身的競爭優勢。

六，加強美臺關系，但對臺軍售可能比特朗普政府稍有節制。近年來拜登對華態度趨于強硬。今年5月，臺灣地區領導人蔡英文贏得連任，拜登向其表示祝賀，并敦促加強美臺關系。拜登上臺后，在對臺軍售方面可能沒有特朗普政府那么積極，但由于臺灣事務在美國國會得到兩黨支持，他也無法忽視臺灣。拜登團隊甚至認為，美國可以和臺灣繼續發展除了“建交”以外的一切雙邊關系。