拜登政府將全面修訂特朗普的能源政策

安雨康

2020年10月中旬，拜登競選團隊發表《清潔能源革命和環境正義計劃》。圖為10月13日拜登在佛羅里達州參加競選活動。

在特朗普依靠化石能源實現美國能源獨立后，拜登希望清潔能源能在主要能源種類上占據主導優勢，以實現“新能源獨立”。其能源政策的轉變，將對美國內政外交和對華政策產生深遠影響。

應對氣候變化“夢之隊”

拜登將組建一支專注清潔能源和氣候變化的“夢之隊”。拜登長期關注能源、環保和氣候變化議題，在任職參議員和副總統期間，曾先后提出或主導《熱帶森林保護法》《奧巴馬—拜登新能源計劃》《生物經濟藍圖》和《巴黎氣候協定》等重要文件。

拜登提名的副總統哈里斯在擔任加州檢察官期間，則以打擊油氣企業的“環境犯罪”著稱，還曾提出2030年碳中和、以立法形式要求油氣行業踐行“環境正義”等主張。拜登和哈里斯的能源政策綱領還吸收了桑德斯和亞歷山大·奧卡西奧-科特茲等左翼理念，即美國要在清潔能源和氣候變化上發揮主導性作用。

為此，拜登提出創設一個新政府部門“低碳高級研究計劃局”（ARPA-C），并提出任命清潔能源和氣候變化的專家擔任美國氣候變化特使以及能源部、交通部、環境保護署的高級職務，整合行政、司法等多部門力量推進工作。

綠色新政同經濟重啟直接掛鉤

綠色新政將同創造就業、推動美國從新冠疫情衰退中恢復的復興計劃掛鉤。拜登提出在未來十年內投入1.7萬億美元實現“氣候與環境正義”，在第一任期將投入4900億美元用于清潔能源采購和稅收抵免，最終實現2035年前消除電力領域的碳排放（無碳電力），2050年前實現100%的清潔能源使用和凈零排放的目標。所需資金將主要來自提高企業稅、查找稅收漏洞、停止化石能源補貼并加征碳排放稅。電氣化是創造最多經濟增長和就業機會的工業部門之一，美國在新建清潔能源基礎設施、升級全國電網、家庭和商業用能改造（新鋪設電池板和加裝儲能設備）、交通和物流改善（大力發展新能源汽車和充電樁網絡）過程中將產生大量投資，刺激清潔能源產業的持久繁榮。為迅速提升清潔能源的市場競爭力，“低碳局”提出了電網側儲能、無碳氫能、高效核反應堆和脫碳技術等八項優先方向，作為過渡能源的天然氣以及天然氣發電制氫均不在其列。

拜登的綠色新政將成為民主黨氣候變化和清潔能源外交的支柱。拜登承諾在上任第一天就重返《巴黎氣候協定》，其外交團隊也將顯著提升氣候變化和清潔能源議題在外交議程中的位置。為落實相關目標，美國將召開氣候變化世界首腦峰會，并在國際貿易、多邊融資、區域合作等領域引入清潔能源和氣候變化標準，如在七國集團（G7）、二十國集團（G20）框架下消除高碳項目的補貼，引導多邊融資流向清潔能源投資等。隨著拜登重返多邊框架，美國在金融、清潔能源技術領域的“硬實力”將同氣候變化、綠色價值觀賦予的“軟實力”相結合，共同奠定“綠色霸權”。

在國內，拜登將很可能扭轉美國的頁巖革命，降低油氣在美國能源消費中的地位。雖然在競選期間，拜登在是否禁止壓裂作業、是否禁止美油出口兩大敏感問題上表態曖昧，但從已有表態上看，拜登將推翻共和黨對化石能源產業特別是石油生產州的政策優待，包括叫停美加基石管道項目及墨西哥灣新的鉆探作業、不在海陸批復新的勘探區塊、禁止在聯邦土地上開展壓裂作業、控制天然氣發電規模、發展綠色金融并限制資金流入化石能源、不再支持埃克森美孚等大型油氣企業、對中小油氣企業推出轉型激勵方案等。在政策作用下，美國頁巖革命和墨西哥灣沿岸的常規油氣開發都將受到影響，在低油價、上游投資銳減、中小油氣企業大量破產的困境下，美國原油產量在五年后可能降至約900萬桶/日。

值得注意的是，民主黨的能源政策具有鮮明的黨派斗爭色彩。一方面借能源轉型改造共和黨的基本盤，以“環境正義”為油氣行業“樹威立規”。另一方面，加速化石能源替代，創造更多市場空間。屆時，削減化石能源補貼、提高碳排放和環境要求將成為兩黨圍繞預算和產業政策博弈的焦點。但是，能源轉型必然帶來用能成本上升和化石能源產業衰落等問題，這將削弱美國工業生產的優勢，刺激低收入群體和化石能源產業的民粹主義情緒，并造成電網負荷加劇、用能需求響應滯后、工業控制系統網絡安全等新的能源安全問題。

給中美合作帶來復雜影響

綠色新政還將深刻影響美國的外交。如果拜登上臺，將扭轉特朗普親近以色列和沙特的中東外交，綠色新政將凸顯沙特等產油國盟友落后、遲緩、逆潮流而動的外交形象，雙方的價值觀沖突將加劇。在拉美地區，拜登將提出基于清潔能源互聯互通的多邊倡議，引領美洲地區經濟合作。在對俄外交上，拜登將延續對北溪-2、土耳其流等戰略能源項目和油氣企業的全面遏制，并可能在北極航道、液化天然氣和俄煤出口問題上有新動作。由于石油產量下降且民主黨不將油氣產業視為核心利益，美、俄、沙特三國圍繞市場份額的零和博弈將有所緩和。在歐洲推進能源轉型的背景下，氣候變化和清潔能源也將成為拜登修補美歐關系的優先方向。此外，拜登不會輕易放棄美國油氣出口的政策工具，仍可能要求中國繼續執行貿易協定的能源采購條款，并推動盟友繼續采購美國油氣，構建液化天然氣—美制燃氣輪機—電力建設的價值鏈閉環。

奧巴馬政府時期，拜登是中美清潔能源和氣候變化合作的重要領導者，主持了2015年第一屆中美氣候智慧/低碳城市峰會，參與中美戰略與經濟對話和中美氣候變化工作組等多項議程。氣候變化和《巴黎氣候協定》將可能成為拜登上臺后美國最早伸出的橄欖枝。然而拜登的對華能源政策已經發生重大變化，體現在“技術限制”“標準立規”“話語陷阱”等方面。

首先，拜登政府將聯合盟友施加技術限制，加快彌補同中國在清潔能源等領域的發展差距，構建全球清潔能源彈性、多元的產業布局。全球對中國清潔能源產業，特別是光伏、風電組件的依賴程度很高，美國將繼續搶占鋰、鈷礦等戰略性資源，限制高端電力裝備特別是自動化設備出口，圍堵中國核電合作，聯合歐盟等發起“雙反”調查等。

其次，認為中國不僅應保證本國碳排放達到《巴黎氣候協定》，還應保證“一帶一路”項目符合碳排放標準。美國將在對沖“一帶一路”的各個地區計劃中引入清潔能源倡議，將更嚴格的能效、環境標準引入中資項目審查，以綠色金融、債務優先性等政策杠桿圍剿高碳排放和高債務項目，幫助美國企業獲得更多投資機會。

最后，繼續批判中國在氣候變化問題上的立場，將中國海外煤電、油氣項目污名化。美國將敦促中國減少對高污染項目和化石能源的補貼，阻止中國補貼煤炭出口或將碳污染“外包”，以免破壞“美國阻止氣候變化的努力”。