歷史制度主義視域下政府治理創新的內生邏輯與趨向分析
——以江陰為例

陳 曄

(中共江陰市委黨校 教育培訓科，江蘇 無錫 214400)

一、引言

作為國家治理現代化的關鍵一環，政府治理一直是學術界關注和研究的焦點。尤其是本世紀以來，全國各地政府治理創新熱情高漲，地區政府將競爭已從經濟拉鋸戰轉向制度創新的對標比拼。2000年設立的“中國地方政府創新獎”成為透視地方政府治理創新變革的有效窗口，更將國內地方政府治理創新研究推向了一個新高度。縱觀當前國內相關研究，主要呈現出如下三大特點。一是側重從系統建構、經驗描述分析政府治理創新的宏觀實施路徑。如韓福國、張廷君、應小麗等學者基于地方政府創新獎的項目案例，剖析政府治理創新的地區差異、路徑模式和基本規律；鐘莉、刁生富、魏淑艷等學者則關注互聯網、大數據、人工智能等新興技術對政府治理創新模式的影響。二是運用前沿理論探討政府治理創新微觀行為的特質和動力。如金太軍、閆健、谷曦等學者集中從委托-代理理論、公共選擇理論等視角構建政府治理創新行為的基本分析框架，將政府治理創新行為視為委托人與代理人之間的利益博弈，抑或是將政府治理創新者視為基于自身利益最大化選擇的理性人。三是對于地方政府治理創新的深化方向關注度不斷提升，聚焦政府治理創新可持續性、擴散性、風險規避、創新主體的能動性，或是與社會治理、民主、區域發展的關系等主題。如陳志廣、包國憲等通過引入定性比較分析方法或是構建演化范式，分析地方政府創新可持續性的模式、條件組合、影響因素。

綜合既有研究成果，針對地方政府治理創新模式的描述性論述居多，較多關注創新行為的理性選擇和博弈分析，較少系統分析政府創新的內生性問題，也較少關注地方行動者與制度之間的深層互動邏輯。歷史制度主義是新制度主義三大學派之一，立足從歷史過程分析制度變革，形成制度生成論、路徑依賴論和漸進制度轉型論等分析范式。中觀層次的制度分析是歷史制度主義的特色方法之一，強調以中層制度聯結宏觀背景結構與政治個體行為，關注制度變革中的政治因素和文化因素，這為闡釋中國地方政府治理創新變革提供了有力的認識工具。新中國成立70年，江陰在整個縣域發展史上可謂是一枝獨秀，在改革開放之后締造了“全國縣域經濟發展十六連冠”“集成改革第一縣”“中國制造業第一縣”“華夏A股第一縣”等神話。那么，江陰得以接續發展、保持政府創新活力的密碼是什么？本文將以歷史制度主義的分析范式，試剖析江陰政府治理創新的內生邏輯，并著重把握市場化改革進程中地方創新行動者的轉型與重塑，進而為面對全新的地區性治理挑戰提供創新趨向思考和啟示。

二、內生原點：江南工商文化與近代本土企業家精神的孕育

“觀念是不是偏好的抽象形式并不重要，它更感興趣的是自身對那些試圖創造或改變制度的社會團體的集體行動所發揮的動員效力；對制度行動者來說，觀念如同黏合劑，能夠把行政機構、黨派的能動性聯結到一項任務之中，使其獲得公眾支持，同時為評價制度條件下的政策后果提供一套標準。”[1]歷史制度主義強調以行為者的分析透視制度變遷進程，采取互動路徑闡釋制度與行為者能動性之間的關系變化，尤其突出觀念因素在影響行動者選擇當中的重要性。從這個角度出發，制度、觀念與行動者的深層結構性互動造就了地方政府治理創新的變遷。企業家精神是江陰政府與市場關系得以趨向平衡的重要觀念因素，其孕育、嵌入與擴散也成為地方政府治理創新的內生結構邏輯。

江陰創新發展的繁榮并非是歷史的偶然，而是區域文化與經濟協同演化的產物，有其深厚的內在動力。從文化地理根源上看，江陰所處的江南吳文化區，蘊含著濃厚的工商因子，為區域性群體和區域發展模式的形成奠定了基礎。“相較于江淮文化和漢文化，商業倫理與儒家傳統倫理的結合是吳文化的鮮明特色。”[2]一方面，宋、明以后，吳地居民通過與來自各方的客商雜處，廣泛吸收了他們所帶來的商業文明，因而吳文化較早從倫理上重視商業，將經商辦企業視為崇高之事；另一方面，在商品貿易之中改造傳統的倫理法則，突出“誠信”的至高地位，講求“信義仁智禮”，堅持義利并重。江南吳文化的工商因子與水鄉的柔和精巧、剛柔并濟共同塑造了一代蘇商群體，也孕育了本土獨特的近代蘇商精神，為江陰區域發展提供了關鍵支撐，其表現在于：一是開拓爭先的創業創新精神，從干將、莫邪到近代的沈萬三、榮德生等民族企業家，都做到了勇于創新、敢為人先，這是源于吳文化尊商、開放、擇優的深厚傳統；二是心系家國的集體主義精神，蘇商自始不僅僅關注自身利益的索取，而是放眼長遠，服務于地區整體發展，在民族危難之時能夠挺身而出，以實業救國；三是規則協作的實干競爭精神，重規則、講秩序素來是吳文化的重要特征，促成了蘇商群體對團結協作的重視，尤其是張謇等近代實業家講求“親商人、遠官僚”，以務實的制度建設贏得了競爭優勢[3]。另外，錫商、澄商也是蘇商群體當中的重要組成部分。融入血脈的蘇商精神推動著江陰地區的近代經濟轉型。

三、嵌入與耦合：現代企業家精神與地方政府治理創新

(一)從政企交融到“圍墻內外”：企業家精神的嵌入

從江陰政府創新的演化歷程來看，從新中國成立到改革開放前的近三十年中，整個演化基本趨于穩定，而幾次重大裂變主要發生在改革開放后的市場化改革進程之中。江陰政府作為區域治理的主要創新者，其角色是在政府與企業的密切互動當中得以形塑，呈現出從“政企交融”到“圍墻內外”的鮮明特征，這是基于企業家精神的內源滲透與嵌入。

對于改革開放之初蘇南地區不斷涌現的創新與發展活力，研究者往往會將其歸結于鄉鎮企業和企業家的不懈追求。其實，這背后同樣不容忽視的是政府自身在歷史洪流中的角色轉變。一批又一批鄉鎮企業家在實踐探索中繼承和拓展了近代蘇商精神，鑄就了“踏遍千山萬水、吃盡千辛萬苦、說盡千言萬語、歷經千難萬險”的“四千四萬”精神。這種精神更是在政府與企業的互動互生中實現內源滲透與嵌入，推動著地方政府完成從指令者到劃槳者的初期角色轉變，充分彰顯政府自身的敢為人先、開拓進取、堅韌不拔、艱苦奮斗的精神。當時的政府與鄉鎮企業之間水乳交融，多數鄉鎮政府的決策與行動同時帶有企業家色彩和印記。“鄉鎮政府的行為在發展鄉鎮企業方面要更多地從市場行為方面去理解，當時的鄉鎮政府不同于現在的政府組織，更多表現在一種企業家行為。”[4]鄉鎮集體產權的形成是政府供給型強制性制度的變遷，是在政府的直接推動下產生的，政府通過行政手段創立鄉鎮集體產權，為其運行配置各種資源，保障企業的原料采購、產品生產、成品銷售能夠正常循環。而縣級政府為鄉鎮企業的崛起創設容錯、包容、解放、大膽的氛圍，可見“四千四萬”精神在政府官員身上同樣能夠得到映射。在江陰乃至江浙其他發達地區，“能人當政”是值得關注的特別現象。不少在基層企業中表現優良、實績突出的經濟能人會轉而成為政府領導，從而釋放治理創新的效應。比如江陰華西村、長江村、三房巷村等經濟強村的騰飛實踐足以說明經濟能人與基層政府的互動激發了地區創新活力，這也正是基于企業家精神的雙向嵌入。

開放型經濟發展的日益深入不僅僅為本地區帶來資金、技術和人員，更關鍵的向內輸入了西方企業家精神資源。通過對西方企業家精神資源的吸納，江陰本土的企業家精神在原有創業創新精神的基礎上更加突出承擔風險和以市場為中心的識別與學習能力，突出普通個體的主體性，突出對風險與不確定性的不畏懼、不言棄。在新型企業家精神的深入影響下，政府與企業之間不再是簡單的交融混合，而是演化為一種“圍墻內外”的親清互動，企業成為市場的真正主體，政府轉而更專注于圍墻內的宏觀政策調節與駕馭，可以在更大范圍內進行城市化和生態建設的科學規劃，提供更為豐富的公共產品。

(二)強政府與強市場的互融：企業家精神的擴散

“政府功能與企業家才能發揮以及技術和產業的創新之間不是矛盾的，而是互補的。政府不僅通過信息共享和行為協調來激發企業的創新行為，而且也通過基礎設施和社會組織的建設而將潛在的個人創新精神轉化為現實的集體創新能力。”[5]企業家精神不再單純存續于企業個體層面，而是上升到組織和社會層面，政府在市場化變革中逐步具備一種“公共企業家精神”。江陰的市場化變革呈現出從原有的地方政府主導到強勢政府與發達市場作用并行不悖的特征，在于政府能夠將個體的創新、冒險和發掘市場機遇的能力匯聚為組織與社會層面的整體效應，以“公共企業家精神”引領政府與市場關系的平衡。

強政府與強市場的實現關鍵在于治理主體和治理手段之間協同一體，形成聯動效應。江陰政府的“公共企業家精神”主要表現在釋放企業、公民活力和深化政府自身的市場化變革上，以抓自主創新與營商環境、抓“三社聯動”、抓公共服務市場化實現政府治理創新重點從發展型轉向服務型。一是著眼企業的核心競爭力，打好自主創新和營商環境兩張牌。通過“產業強市30條”“科技創新20條”“創新發展16條”“創新型企業培育計劃”和“技術轉移實施意見”等政策加大對創新創業的支持力度。政府實施人才強企戰略，以人才強企“330”計劃為先導，引導企業主體推進院士工作站、博士后科研工作站、研究生工作站、企業工程技術研究中心、企業技術中心的建立，實現企業在陽光雨露下的茁壯成長[6]。實施“澄科貸”“外貿融資寶”為中小企業提供金融信貸服務，政府在企業自身科創高投入之外當好企業自主創新的“店小二”。同時，江陰借助集成改革試點契機，以“2440”作為行政審批制度改革的關鍵點和突破口，搭建聯審聯辦平臺、移動政務服務平臺、公共資源交易電子化平臺，建成市鎮村三級代辦服務體系、7×24自助政務服務大廳，推動行政審批大提速、行政服務大便民，打造最優營商環境。二是凝聚多元合力，瞄準“三社聯動”。成立“江陰市社區服務管理中心”(江陰市社會組織發展中心)，打造市級社會組織孵化基地，通過購買服務、項目獎勵等方式，引導支持社會組織參與社區服務與管理。通過“孵化培育、政府購買服務、公益創投”等方式，建立“居民提出需求、孵化中心開發設計、社會組織競相承接、社工團隊執行實施”聯動機制。例如，江陰市澄江公益坊旨在孵化培育社會組織和義工組織，已為180多家社會組織完成了注冊輔導，開展大小各類公益活動8 275余場次，實現澄江街道新增注冊社區社會組織200多家。三是告別“體內循環”，以市場化方式提供優質基本公共服務。從市場化程度來看，江陰整體處在高位，但一直以來的突出特點是企業的市場化程度高，而政府自身的市場化程度尚低，突出表現在國資國企和教育、醫療、養老等公共服務領域，往往依賴財政背書擔負解決問題。因此，江陰突破體制機制，進一步深化市場化改革。無論是垃圾危廢物的處理、“最江陰”生活服務APP的打造、集團化辦學，還是“公建民營”“民辦公助”養老機構的建立，都真正做到以市場化理念實現公共服務供給效能的提升。

四、以集成化助力現代化：地方政府治理創新的未來趨向

當前，地方政府治理創新處在現代化進程上下半場的歷史交匯期，縱然是百花齊放、百家爭鳴，卻也面臨著如何擺脫路徑依賴、擴大創新效益的難題。正如歷史制度主義在分析制度的存續與變遷時強調“路徑依賴”特性，制度變遷往往沿著自我循環的發展軌跡。地方政府在創新過程中不可避免會陷入路徑依賴困境，不斷自我強化創新路徑模式，壓力任務型創新、無推廣性的盆景型創新、急功近利型偽創新現象突出。面對黨的十九屆四中全會提出的治理現代化總體目標，面向未來的地方政府治理創新關鍵是以建立良好社會秩序為指向，擺脫路徑依賴，以集成化實現區域治理現代化，這也是從歷史制度主義范式中獲得的啟示與借鑒。江陰需要進一步拓展政府“強”的具體維度，將企業家精神中的風險把控能力和持續創新意識注入不同主體之間的責、權、利配置之中，以主體社會化、體系法治化、效能標準化實現治理創新的整體效應。

(一)主體社會化：從“政府主唱”到“共同締造”

新技術帶來的風險與不確定性所具有的全方位、跨層級、深層次特點決定了政府在未來順應技術浪潮的同時，需要在借智賦能當中提升風險把控的能力，不再是單一的風險自擔、獨包獨攬，而是轉向政府、市場、公民等多元主體的風險共擔、精準治理。正如黨的十九大和十九屆四中全會均強調的“社會治理社會化”，將“社會化”作為國家和地方治理的關鍵特征。十九大報告提出，“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[7]，將“社會化”置于了首位；十九屆四中全會又指出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[8]，“社會治理共同體”更是突出了不同社會群體的主體性。因此，未來地方政府治理創新需要解決的是“社會的二次建構”，重點是如何將不同的治理主體整合于治理大局之中。

面對公民社會保障的風險，政府應通過向社會組織購買公共服務，將社會力量納入公共服務供應鏈，讓個人、企業以及社會組織都成為風險責任承擔者。同時，秉持自愿性互助的理念，引導公民集體行動，互幫互助。江陰的“福村寶”村級醫療互助模式正是通過“村民出一點、村集體扶持一點、社會贊助一點”，凸顯市場與村民個體的主體性，形成了政府、市場、社會之間的風險共擔機制，未來需要進一步發揮互助模式優勢，向企業和城市居民擴展，產生更廣泛的社會效應。又如，面對化解基層矛盾的風險，政府應進一步去除基層治理的行政化，積極培育社會組織，以更高質量的網格化治理實現基層矛盾處置的在地化。江陰的多數鎮街網格員均由社區、村兩委人員兼任，面對面廣量大的基層事項往往力不從心。與此同時，考核制度缺乏較大的靈活性，不少網格員一味追求完成月度問題事項上報任務量要求，不乏自己貼張小廣告再清除的做法，這無益于本轄區對真問題的發掘和處置。因此，政府需要在優化網格化治理考核機制的基礎上，著重在網格人員的專職化上下功夫，并更好地發揮基層社會組織的力量，尤其是要給予行業協會、社區服務組織更大的生存空間，去除官辦化、工具化，真正激活基層社會組織的行動力。

(二)體系法治化：包容開放與科技自治

“放管服”改革作為政府自我革命的“牛鼻子”，在全國涌現出了“最多跑一次”“一件事一次辦”“馬上就辦”“不見面審批”“綜合執法一隊伍”等一系列亮點做法。但是，監管仍是諸多地區發展的短板，放而不管、管不好、管不合理的問題尚未完成實質性破題，江陰同樣如此。當前，地方政府通過“放管服”改革著重明確監管的權責、機構、流程和方式，一定程度上打破了基層“看得見的管不著、管得著的又看不見”的窘境。地方政府監管意識日益增強，注重運用數據監管、行業監管、社會公眾監管等多元化的方式，擺脫既有的應急式、行政化監管。然而，監管面臨的突出挑戰，并非在于流程和方式的方法論層面，而是在人工智能時代下如何研判監管對象和明晰主體責任的認識論層面上。

“現代監管堅持法治原則，以法律法規為基礎，由專業機構實施，其影響力穿透到社會的各個方面——政府監管是國家建制性權力的體現。”[9]監管的法治化是現代地方政府追求的突出目標，但伴隨著新興數字科技滲入人類生活的方方面面，對市場競爭與企業創新的激發產生了顛覆性與革命性的影響，如何審視不斷出現的新興業態，如何將創新的行為納入法治框架，成為困擾地方政府監管的難點。創新本身是一種顛覆性的創造過程，是打破原有的勢態均衡，因而在新興技術革命迅猛擴張下，相關的法律法規以及監管行動往往滯后于創新行為，這是難以避免的。強烈的沖擊并不意味著治理主體的弱化，政府在處理促進創新和規范創新行為的關系當中尤為關鍵，及時調整監管策略，需著重從以下兩個維度實現法治化監管的認知轉型。一是以包容放權完善創新立法。對于新技術，政府無法因既有秩序受到巨大沖擊進而否定更大、更長久的社會效益，需要始終保持包容審慎的態度，從程序合理性的角度來研判創新行為。“所謂程序合理性，是指遇到即便在不同個體受制于利益差異而在本質合理方面一時難以達成一致意見的情況，要有一套辦法來面對現實問題，推進實際問題的改善。”[10]創新出現之后本身需要與現實社會有一段磨合權衡期，政府無需從道義應然的層面給予創新限定，而是要轉向宏觀默認，堅持“法無禁止皆可為”，并盡可能交由地方決策和先行立法，再推向全國。二是突出科技自治，實現自發秩序和監管秩序的融合。政府的監管之手往往很難也不適宜伸向市場運行的各方神經網絡，需要找尋多樣化抓手對抗新興科技帶來的發展挑戰，比如以科技之手助力法治監管突破，科技行業自身會對各類創新加以審慎處理，推動監管體系走向分層與系統化。

(三)效能標準化：走出治理創新的“內卷化”

作為國家治理現代化的核心環節，當前地方政府治理體系初步構建，處在現代化轉型的動能轉換期，尚未達成作為現代化轉型目標的“善治”。地方政府治理創新仍然廣泛存在著“內卷化”特征，即地方治理確實賦予了一些新的要素，但是這些要素很難促成地方治理質量實質上的提升[11]。走出“內卷化”的關鍵是回歸民眾邏輯和公共創新體系構建，以治理標準化實現系統集成治理。

新興技術的確為地方政府治理的深刻變革提供了有力工具和多元路徑，但是不少政府機構也因一味依賴技術工具進行決策行動，而陷入技術捆綁、工具理性泛濫的泥淖，反倒偏離政府改革的初衷。比如近幾年地方審批服務改革的模式層出不窮，不斷出現新的名詞和稱謂，不少地區之間甚至一味比拼審批速度之快、服務方式之智能，沉溺于以無謂的數字和文字游戲對治理效率進行不合理追求。問題的關鍵是改變政府本位治理邏輯，將真正科學合理的制度創新建立在以人民為中心的價值取向之上，要找尋政府與民眾之間關系的最大公約數，實現良性互動。審批服務便民化并不等同于審批基礎設施、流程、途徑、速度的改變，而是以民眾體驗感和互動性為指向的便民化，要基于社會公眾和市場的需求雙向反饋，實現審批事項和內容的實質性壓減，讓群眾從中真正得實惠。與此同時，著眼區域“一盤棋”，持續引領公共創新體系構建。“中國區域競爭出現了新趨勢：考核標準由單一的經濟績效向經濟績效與社會績效并重過渡；兄弟競爭讓位給市場競爭；同質化模仿競爭讓位給差異性競爭。新時期，區域治理現代化水平的競爭將對地區競爭結果發揮‘一錘定音’的決定性作用。”[12]地區之間的競爭已經轉向制度創新的博弈，并且不再拘泥于本地區的模式流變，而是置身于更廣博的區域坐標。長三角地區發展缺少的不是創新實踐的涌動，而是區域創新的密度和濃度，重點在于區域的創新主體、客體和制度按照一定秩序和聯系組合成為一個系統整體，整合區域創新要素進行開放式創新。企業固然是創新的主體之一，但是企業或者社會組織自身所能輻射的范圍有限，無法產生創新的集群效應，這就需要政府擔負起區域秩序構建和創新權益保障的重任。從這個意義上來說，江陰的治理創新變革進程遠未結束，必須思考自身在長三角一體化發展中如何助力形成區域優勢，以及未來如何以標準化推動創新要素的自由流動。例如，浙江省推進標準化戰略的經驗值得借鑒，該省先后制定了《浙江省標準化管理條例》《浙江省地方標準管理辦法》《浙江省專業標準化技術委員會管理辦法》；同時安吉縣成為新時代鄉村治理的典型，將產業的標準化引入鄉村治理之中，制定了全國首個系統、綜合、全面的鄉村治理地方標準規范《鄉村治理工作規范》。未來江陰同樣需要突出政府治理創新的標準化，構建區域公共創新體系，使更多的政府、企業、社會組織的創新經驗得以及時推廣。