中國與《聯合國海洋法公約》：經驗教訓與發展建議

陳慧青

(廣東金融學院 法學院，廣州 510521)

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)自1982年開放簽署以來至今已有38年，生效26年。雖然從1973年開始的第三次海洋法會議歷經了9年的時間才產生此《公約》，但是它依然還有大量的問題沒有完全解決。30多年來，隨著科學技術的發展，人類對海洋的認識和影響更加深入，同時，國際關系也發生了變化。原有舊的國際海洋秩序是由西方國家主導和建立的，現如今隨著中國以及印度等發展中國家國際地位的提高，它們必定要求在國際海洋秩序的發展中獲得更多的話語權。因此，總結中國在第三次海洋法會議中的經驗教訓，利用21世紀建設海洋強國的契機，從中國的立場出發提出《公約》發展完善的建議，推動海洋法律秩序的變革，對維護中國海洋權益無疑具有重要的理論價值和現實意義。

一、中國參與第三次海洋法會議的成功經驗

(一)開始參與國際規則制定，推動全球海洋治理體系變革

進入聯合國體系后，中國便致力于國際海洋法律新秩序的創建，無論是在和平利用國家管轄范圍以外海床洋底委員會會議上還是在第三次海洋法會議上，中國都積極地推進這項任務。對于中國，舊的全球海洋治理體系反映的是帝國主義的利益。事實也確實如此，聯合國召開前兩次海洋法會議時，很多亞非拉國家尚未獨立，當時與會的發展中國家還占不到全體與會國的半數，拉美地區也僅有8個國家參加。因而會議是被美蘇英等超級海洋大國操縱的，中國政府則是由于在聯合國的席位被蔣幫代表所占據而未能參加前兩次海洋法會議。所以，在兩次會議召開后需要建立一個新的、反映廣大發展中國家愿望和需求的、公平的國際法規則。正如1972年中國代表在有關海洋法會議上所言：“中國堅決主張各國有權合理地確定自己的領海和管轄范圍，堅決要求打破舊的海洋法的束縛，創建新的海洋法律制度。”[1]第三次海洋法會議剛好提供了一個絕佳的契機來降低發達國家勘探海洋資源的優勢，從而保護發展中國家的海洋資源。

(二)聯合廣大發展中國家，對抗海洋霸權，逐漸掌握話語權

第三世界的身份是影響中國立場主張的重要因素，這一因素貫穿了第三次海洋法會議整個會議期間。中國在第三次海洋法會議上的自身定位是成為第三世界的“領頭羊”，因為在大多數情況下，中國的利益和其他發展中國家的利益是一致的。此次會議提供了一個相當好的機會，既可以保護中國自己的利益，又可以加強與第三世界的合作來抵抗海洋強權。中國盡一切努力認同發展中國家的要求，強調中國和廣大第三世界國家有共同的歷史遭遇，面臨相同的任務。同時，中國駁斥美蘇企圖霸占海洋資源的野心。中國代表強烈反對美蘇等海洋強國提出的3海里的領海范圍限制，反對領海范圍內國際海峽實行公海自由制度；支持國際海底區域資源的平行開發制度，支持第三世界國家所表達的擴張領海和專屬經濟區的要求，支持拉美國家帶頭發起的200海里海權的斗爭。

(三)提倡和平共處五項原則，堅決維護國家領土和主權完整

由于“炮艦外交”的屈辱歷史和當時的軍事不安感，中國另一個貫穿第三次海洋法整個會議期間的主張是以國家主權為基礎，提倡和平共處五項原則，反對海洋霸權干涉他國內政，堅決維護國家領土和主權完整。中國認為完整的主權是建立國際秩序的基石，因此，國家主權平等和不干涉內政原則的主張幾乎出現在中國所有的會議文件中。如安志遠代表在會議中發言指出：“中國主張，大小國家一律平等應該成為解決海洋權問題上各國共同遵循的一項基本原則，規定領海權的范圍是各個國家的主權；中國主張，和平共處五項原則應當成為國與國之間關系的準則，各國的主權、領土完整及其海洋權益應該得到普遍尊重，堅決反對任何外來的侵略、干涉和掠奪。”[2]191-192又如沈韋良代表所言：“尊重各國主權和大小國家一律平等的原則，是合理解決國際海洋科研問題的基礎。”[3]

二、中國參與第三次海洋法會議的教訓

(一)海權意識初步覺醒，但會議準備不充分，理論支撐不夠

1958年之前，中國政府很少關注海洋法，中國的領海寬度也是不明確的。1958年在日內瓦召開第一次海洋法會議時，中國沒有受邀參加，但是密切關注了會議的動態。1958年第二次臺灣海峽危機爆發，中國宣布了12海里的領海范圍，并聲明美國軍艦不能進入中國的領海范圍內。1959年中后期，中國政府對海洋法的興趣減退，1960年第二次海洋法會議召開時，中國政府也沒有派代表參會，而且幾乎未關注這次會議，因當時在《人民日報》以及法律期刊如《政法研究》《世界知識》《國際問題研究》上都沒有相關的報道或評論。沒有前兩次會議的經驗，加上當時缺乏海洋法方面的國際法律人才，以及事先未能對相關問題進行充分的理論研究，因此，在參加第三次海洋法會議時，由于議題復雜，中國并沒有能很好地在與海洋強國的斗爭中維護本國的海洋權益。中國參加第三次海洋法歷期會議的代表約20人，這個數量比一些中等發達國家如丹麥和瑞士的代表人數還要少。1976年后，中國意識到了人才方面的缺陷，加強了國際法方面的人才培訓。如果此次會議延續時間夠長的話，中國可能會在草案的起草和協商過程中發揮更加積極的作用。

(二)意識形態對立濃厚，相關主張未能全面考慮我國的特殊情況和長遠利益

近代以來，深深印在中國人民記憶里的是遭受西方列強的欺凌所帶來的磨難和恥辱，這使我們本能地提防這些國家在海洋問題上的任何主張。中國政府從參會之初就將第三次海洋法會議定義為第三世界對抗海洋霸權的一次斗爭。中國代表發言指出：“當前國際上有關海洋權問題的斗爭，實質上就是侵略與反侵略、掠奪與反掠奪、霸權與反霸權的斗爭，是亞、非、拉國家維護民族權益、捍衛國家主權、反對超級大國海洋霸權主義的斗爭。”[2]189-190針對拉美國家提出的200海里的主張，超級大國則企圖把領海和漁區限制在12海里，中國代表指出：“其目的不僅是為了方便他們肆意掠奪海洋資源，更重要的是為了在世界上推行他們的霸權主義。”[4]然而，中國雖對超級大國制定的有關海洋提案進行堅決反對，但可惜的是自身的主張有些并不完全符合國家的長遠利益，如軍艦不享有領海無害通過權從長遠看未必符合中國利益；我國支持拉美國家帶頭發起的200海里海洋權的斗爭未能充分考慮亞太海域的特殊情況；堅持國際海底資源的平行開發制度對中國來說是一種限制和束縛[5]。

(三)身份主要是規則的接受者和參與者，未能提出自己的建設性意見

在第三次海洋法會議的議題設置方面上，中國更多的是支持大多數發展中國家的要求，并沒有主動提出有關議案，未發揮突出的作用。在程序性規則上，超級大國主張協商一致的會議議事規則，針對此主張，中國代表進行了批判，指出：“這就是想在海洋法會議上建立大國的‘否決權制度’，置其經濟利益和政治野心于各國命運之上，我們認為協商是應該的，但是應該有某種表決辦法。”[6]與在其他實質性問題上一樣，中國只有在對抗美蘇等海洋強權時才表明自己的立場，而當與第三世界國家出現觀點分歧時，更多采取的是一種中立的立場，對海洋法法律問題沒有起到規則制定者的作用。

三、推動《聯合國海洋法公約》的發展

《公約》雖然確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架，但其中有些條款確實不利于中國維護國家利益，如國際海底開發制度、專屬經濟區和大陸架制度等。然而，修改《公約》的這些相關條款目前還存在較大困難，但今后中國可以從以下幾個方面對《公約》進行完善，以推動《公約》的進一步發展。

(一)推動群島制度

關于群島和群島國的問題，在第三次海洋法會議上有兩種完全相反的主張，一種主張群島制度僅適用于群島國，反對將群島制度適用于大陸國家的遠洋群島，代表國有菲律賓、印度尼西亞等；另一種主張群島國制度不僅適用于群島國，而且對于構成一國領土的群島應同樣適用，代表國有印度、厄瓜多爾、葡萄牙等。中國代表沒有積極參與群島制度的談判，但在中國代表團提交的關于國家管轄范圍海域的工作文件中包含群島制度的建議。最后形成的《公約》第4部分建立了一套群島制度，包括群島國和群島的定義、群島基線的劃定及群島國的權利和義務等。但《公約》并未說明非群島國家的遠洋群島能否適用群島制度，也沒有對非群島國家的遠洋群島法律地位予以說明。而且到目前為止，對非群島國家的遠洋群島能否適用群島制度問題，相關海洋法也未給出明確答案。

針對以上問題，應創造性地對《公約》未盡事宜進行解釋，即將群島制度適用于非群島國家的遠洋群島。1996年5月15日我國發表了《中華人民共和國政府關于中華人民共和國領海基線的聲明》(以下簡稱《聲明》)，公布了我國大陸領海的部分基線和西沙群島的基線，并規定我國對西沙群島采取直線基線的劃法。實踐中，直線基線的劃法會使基線以內的水域成為沿海國的內水，其他國家的船舶非經沿海國的允許不能在其內水當中航行。鑒于南海處于國際航道的重要經濟地位，為了避免對其他國家的船舶在南海中航行造成不利影響，我國對南沙群島采取直線基線的劃法并不可取，可采用劃定群島基線的方式，因為群島基線以內的水域為群島水域。在國際法中，群島水域實行的是無害通過制度和群島海道通過制度，在這兩項制度下，中國可以事先為通過南海的其他國家船舶指定專門的海道，這樣便不會影響這些船舶的通行，從而可以化解中國南海群島的整體性與其他國家的通行權之間的矛盾，有利于我國南海問題的解決。

(二)推動外大陸架非生物資源開采收益分享制度

《公約》第82條初步規定了沿海國開發200海里以外大陸架上非生物資源開采的收益分享制度，但還遺留了許多問題需要進行細化和補充。如第82條缺乏有關“資源”“總產量”“產值”“產量”“支付方式”等關鍵術語的精確定義，同時在對沿海國應承擔的繳付費用或實物的性質、利益分配的原則和標準、繳付程序以及國際海底管理局(以下簡稱海管局)的作用等問題上均未規定清楚。如果想要《公約》第82條的規定能夠在各國統一并一致地在實踐中予以適用，許多工作還需要進一步去完成。隨著深海開采技術的發展，200海里以外大陸架上非生物資源的開發必將成為現實。而且隨著全球氣候變暖，北極地區冰川逐漸融化，北極地區以外大陸架上非生物資源的開采活動也會啟動。中國由于地理條件的限制，和日本、韓國、越南等國家在黃海、東海、南海和北部灣地區存在大陸架重疊區域，因而本應享有的大陸架上的權利卻不能得到充分的行使。因此，中國應積極參與海管局關于第82條收益分享制度的修訂工作，爭取一個有利的分享安排，這可以在一定程度上彌補我國在大陸架上的權利缺失。

(三)推動國際海底區域礦產資源開發制度

國際海底區域(以下簡稱“區域”)蘊藏著豐富的資源，不僅有大量的油氣、天然氣水合物等能源資源，還有豐富的多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結殼等金屬礦產資源以及龐大的生物基因資源。據統計，截至2019年12月，海管局核準了包括中國在內的22個國家的海底礦產資源勘探申請30份。海管局是根據《公約》設立的對“區域”內礦產資源的勘探和開發工作進行管理的機構，為了對海底采礦活動進行管理和指引，海管局已經制定了3個勘探規章，又先后出臺了3份深海開發規章草案，目前開發規章正在制定當中。中國人口眾多，對礦產資源的需求量大，而我國需要的45種主要礦產可利用的資源儲量大幅度減少，因此，對深海礦產資源的開發迫在眉睫。我國已獲得5塊深海勘探礦區，為了保證我國的海底區域利益，我國應當積極參與海管局深海開發規章的制定工作，以掌握在國際海底資源開發活動中的話語權，爭取一個對我國有利且合理的開發制度。

(四)明確“歷史性權利”的定義

有關“歷史性權利”的規定主要體現在《公約》的第10條、第15條和第298條當中，涉及“歷史性海灣”“歷史性所有權”等術語。然而，《公約》并沒有明確給出“歷史性海灣”和“歷史性所有權”的定義。國際法委員會1962年對“歷史性水域”法律制度的研究結果表明，當一個國家宣布某一海域為“歷史性水域”時，需要考慮以下三個因素：①沿海國公開主張該海域的所有權并行使權利；②權利行使具有連續性；③外國的態度，即得到其他國的認可。但實踐中，國際社會并沒有達成關于“歷史性水域”的公認定義，有關“歷史性海灣”和“歷史性水域”的法律制度也沒有被任何國際公約闡明，包括《公約》。法律上的空白造成了實踐上適用“歷史性權利”的困境。中國對南海“歷史性權利”的主張遭到了南海爭端當事國的挑戰。但中國毫無疑問擁有對南海水域的“歷史性權利”，因“九段線”最早出現在于1947年繪制、1948年公開發行的中國地圖上。二戰結束后，中國重申了對南海水域擁有“歷史性權利”。1998年中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。”2009年，在提交給聯合國時任秘書長潘基文的照會中，中國公開用“九段線”支持中國在南海的權利。可見，解釋“九段線”的法律地位離不開“歷史性權利”，因此，進一步明確“歷史性權利”的內涵進而填補《公約》中的這一漏洞對中國來說顯得尤為重要。

四、《聯合國海洋法公約》的完善方式

盡管《公約》中有對中國不利的一些規定，但是中國在21世紀海洋強國的建設中，仍需要國際海洋法律制度的支撐，而且《公約》在國際海洋法律秩序中的憲法地位決定了我們不可能另起爐灶，以全新的方式解決海洋問題[7]。因此，面對《公約》存在的問題，我們應當根據現有的國際法規則，通過以下方式來進行完善。

(一)成立專門的《公約》審議機構

針對《公約》出現的問題，各締約國應積極地通過國際組織、地區組織或專業機構來適時地發展海洋法。盡管《公約》授予了締約國在海域上的廣泛權利，但是它并沒有建立任何組織機構來監督締約國在多大程度上遵守了《公約》的職責，這是《公約》的一個重大缺陷，現在看來成立一個監督機構是明顯必要的。因一般全球性或者區域性的公約都會建立一個機構來監督締約國對公約的執行情況。盡管根據《公約》召開過多次締約國常規會議，但是這些會議的主要任務是討論《公約》下設機構的行政管理和財政事項；盡管聯合國大會每年也有關于“海洋和海洋法”問題的審查會議，但是這些問題主要反映在秘書長的報告當中，況且，聯合國大會的年度審查會議只是偶爾關注各國的海洋政策和與《公約》發展相關的問題，它不執行本應由《公約》自身機構執行的大量任務。如果《公約》能夠建立一個這樣的審議機構，締約國間的海洋政策和法律也許會發展得更加統一。因此，針對《公約》實施以來的情況，成立一個專門對《公約》進行審議的機構是可行的，況且《公約》也有針對海洋特殊領域成立專門機構的做法，如針對200海里以外大陸架界限的確定問題，《公約》成立了大陸架界限委員會(Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS)。

(二)根據《公約》條款的不同種類采取不同的完善方式

《公約》在第312條和313條中規定了自身的修正程序，即通過召開審議會議來審議締約國提出的修正案。但是只有不少于半數的締約國贊同，會議才能得以召開或是通過簡化程序進行修正，同時，只要有一個締約國反對提出的修正案或反對以簡化程序通過修正案的提案，該提案就不能通過。也就是說，《公約》的修正程序存在難以逾越的表決程序困難，因此，啟動《公約》的正式修正程序并不可選。況且《公約》的不同條款具有不同性質，涉及的完善方式應有所不同。有學者將《公約》中有待完善的條款歸為五類：第一類是《公約》中比較抽象的條款，需要通過制定具體的標準來實施其自身模糊的規定；第二類是《公約》中的某些條款已經預見到可能會出現爭議，需要規定解決爭議的標準；第三類是《公約》中的某些條款是調和不同國家利益的結果，是有意對某些問題作了模糊的規定；第四類是《公約》中某些條款可能會隨著國際法的發展或科技的進步而不再適用；第五類是《公約》中的某些條款存在一定缺陷，如針對高度洄游性魚類的保護，《公約》的規定并不全面。

針對第一類、第二類和第五類條款的完善，通過訂立專門的補充協定或制定示范協定條款是可供選擇的辦法。比如，《公約》被通過后，國際社會達成了兩個多邊協定來實施《公約》，即1994年的《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第11部分的協定》和1995年的《聯合國跨界和高度洄游魚類資料保護和管理協定》，事實上，這兩個協定的內容與《公約》的規定并不完全一致，冠以“執行協定”之名可以被認為是對“修正《公約》”的委婉表達。針對第三類條款的完善，闡明《公約》相關術語的精確定義是可選擇的辦法，如“船舶在他國領海內享有無害通過權”的規定中，“船舶”是否包含軍艦？“歷史性海灣”“歷史性權利”或“歷史性水域”如何界定？島嶼與巖礁的區分標準是什么？《公約》對相關術語定義的精確化和具體化，是減少國家之間糾紛的重要因素。對于第四類條款，可能隨著技術的進步或者國際法的發展而不復適用，所以直接廢除即可。

(三)在《公約》的框架下加強區域合作

《公約》對海洋問題的規定需要各締約國執行，但有些問題涉及面較廣，一個國家單方面不能解決，需要各個國家之間進行區域合作才能更好地解決，如海盜問題。以連接印度洋和太平洋的馬六甲海峽為例，要保證“21世紀海上絲綢之路”建設的穩步進行，保障航道安全是首要的前提，“海上絲綢之路”途經馬六甲海峽，這是世界上最重要的海峽，但是海峽內的暴力活動和有組織地攻擊商船的活動近些年卻在增加，因此，打擊海盜，保障海峽內的航行安全是一項重要的任務。《公約》在針對海盜和海洋恐怖主義如何打擊方面的規定并不充分，但為采取國際合作的方式打擊海盜和海上武裝搶劫活動提供了法律基礎。2006年12月正式生效的《亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定》(以下稱《協定》)是第一個專門以打擊海盜為目的的地區性條約，是亞洲國家打擊海盜行為的一個重大進程。《協定》在很大程度上可以使海盜、武裝劫船的犯罪行為得到有效遏制。2013年11月，《協定》反海盜高官會議在桂林召開，成員國在協調反海盜工作、合作建立信息共享機制方面達成了普遍共識。因此，通過區域合作的方式來執行《公約》的規定是一種有益的嘗試。

(四)加入應對氣候變化等新議題

雖然《公約》的許多規定具有遠見，但是當時的談判代表不可能預見未來所有的變化和發展。人類如何應對氣候的變化就是一個突出的新的議題，這一議題對當代而言是重要的挑戰，但是在第三次海洋法會議期間并不是。因此，《公約》并沒有關于應對氣候變化和溫室氣體排放的規定。然而，環境的變化對海洋的影響卻是極大的，如溫室效應導致海平面上升，以馬爾代夫為代表的島國可能面臨國土被淹沒的風險，而馬爾代夫通過建設人工島嶼來保存自己的國家，這時人工島嶼的地位如何界定，是值得思考的問題。又如，溫室效應導致北極冰川融化，則會涉及北極地區的法律制度即冰封區域的法律制度如何構建的問題。因此，海洋法應當對環境變化等新議題予以審議。

五、結語

在未來國際海洋法律秩序的變革中，中國應當吸取參與第三次海洋法會議規則制定中的經驗和教訓，培養充足的涉及海洋領域的專業人才，秉承建設“人類命運共同體”理念，在維護中國利益的情況下顧及其他國家的利益，并在堅持和平發展、堅決捍衛領土主權和海洋權益的前提下，抓住“21世紀海上絲綢之路”建設的重大戰略機遇，合理利用自己既是世界上最大的發展中國家、又是世界第二大經濟體、同時還是安理會常任理事國的身份，積極地參與《公約》的完善和發展工作，掌握更多的國際話語權和主動權，實現由規則的接受者到制定者的轉變，從而使自身在專屬經濟區、大陸架等海洋權益上的缺失能夠在以后的規則制定中得到一些補償。